MAUVAISES LOIS

par 100 kilogrammes, tandis que la viande abattue ne paye que 3 francs. C'est donc une économie de 2^ francs par 100 kilogrammes que fait l'importateur en tuant ranimai avant de l'expédier. Plus attentifs que les légisia* teurs^ si protectionnistes soient*ilSy les négociants i^ont compris, et, malgré les réclamations que j'ai rappelées plus haut (1), ils envoient de préférence sur nos marchés des moutons refroidis ou congelés.

La surtaxe de 5 francs oblige les contribuables à acheter leur pain plus cher. D'autre part, ces mêmes con* tribuables payent 10 millions par an, à titre de prime à la marine marchande^ c'est-à-dire pour que nos navires puissent réduire leur fret et apporter le blé à meilleur marché dans nos ports. Voilà deux lois qui nous font payer deux fois : une fois pour que le blé soit plus cher, une autre fois pour qu'il le soit moins. Sont-ce bien là des lois concordantes?

Lorsque TÉtat subventionne des compagnies de navigation, lorsqu'il rachète les droits de péage des canaux^ lorsqu'il approfondit des rivières, lorsqu'il améHore des ports ou en crée de nouveaux, c'est comme s'il rapprochait de nos marchés les pays plus ou moins lointains de grande production. D'autre part, lorsque le parlement vote des taxes et des surtaxes de douane, c'est comme s'il triplait ou quadruplait artificiellement la distance qui nous sépare du nouveau monde. L'Angleterre et la Belgique sont mieux avisées; aussi réussissent-elles à détourner sur Liverpool et sur Anvers les cargaisons qui viendraient au Havre si nous avions une politique plus conséquente.

Nous pourrions multiplier les faits, mais nous croyons avoir suffisamment démontré combien la méthode est

(1) Page 492.

50S ÂPPENDISB.

indispensable à réiaboration des lois, et particulièrement des lois d'affaires, dont on semble Touloir de préférence s'occuper aujourd'hui. La Chambre fera plus de mal que de bien, si elle les aborde sans y être préparée par des enquêtes sérieuses, sans s'entourer de renseignements précis, sans se préoccuper de ces répercussions économiques qu'on ne saurait trop prévoir. Quand ces lois viendront en discussion, que tous les députés soient à leurs bancs, attentifs et résolus à ne laisser dans l'ombre, si c'est possible, aucune circonstance du problème à résoudre. L'emploi de la méthode expérimentale est la condition même de leur succès.

§ 3. — Trois formes principales de Texpérimentation.

Nous n'avons pas à revenir dans cet Appendice sur les conditions de la méthode expérimentale, telles qu'elles ont été exposées dans le cours de l'ouvrage. Ces conditions, en rapport avec les trois milieux dans lesquels les citoyens vivent, sont l'observation, l'expérimentation, l'assentiment (i).

Par observation il ne faut pas entendre seulement l'examen et l'appréciation des faits actuels, propres à notre pays» Les enseignements de l'histoire^ l'étude comparée des lois et des mœurs des divers peuples sont compris dans ce mot. La statistique fournit à l'observation une précision particulière.

L'expérimentaiion consiste dans des pi^oeédés analogues à ceux qu'emploient les physiologistes et les médeeins pour rechercher une loi ou pour en vérifier l*exist«ice;

(l) Chap. v, vr, vu, viii, xliv.

TROIS FORMES rBXPÉRIMBNTATION. 5lt

pour constater reflet de telle o^l telle substance sur le corps humain. L'épreore et la contre-épreuye donnent, dans reïpérimentation^ le critérium du vrai.

Les expériences sociales ne se font pas m anima tnk\ Les unités associées s'y prêtent ou leur résistent ; le légis*lateur doit tenir compte avant tout de leur état cérébral, car, sans leur assentiment, toute réforme est raine.

Nous avons indiqué les formes d'expérimentation qui tiennent compte de ce triple caractère de la méthode. Il convient de les rappeler succinctement avant d'aborder le sujet principal de cet Appendice ; le lecteur comprendra mieux ainsi les applications qui ont été faites, ^i France, de la méthode expérimentale, durant ces dernières années.

La législation séparée est une forme d'expérimentation dont le Royaume-Uni, les États-Unis et la Suisse nous ont donné d'excellents exemples. Au lieu d'être édictée d'emblée pour l'ensemble du pays, la loi nouvelle est essayée d'abord sur une portion déterminée du territoire. Celle-ci n'est pas arbitrairement choisie: c'est celle qui a mani^ festé clairement son désir d'obtenir la loi (1). L'expérience se poursuit dans cette région, mieux préparée que toute autre à la subir, ou plutôt à l'accepter. L'attention publique est en éveil ; des comparaisons s'établissent entre le champ aux récoltes promises et les champs Toisins dont le régime n'a point changé ; les opinions pour ou contre la réforme se croisent et se combattent ; sur un théâtre restreint, l'expression en est facile à saisir ; les statisticiens apportent, discutent et contrôlent leurs chiffres ; la critique en est plus aisée que s'il s'agissait de moyennes nationales.

(i) Chap. XVII et snir.

Au bout d'un certain temps^ les résultats de l'essai apparaissent en vive lumière. Sont-ils contraires aux préyisions des promoteurs de la loi, la loi est rapportée; si elle a eu des effets funestes, une seule région, celle qui Taura bien voulu, en aura souffert. Le mal se trouvera limité comme le risque. L'épreuve s'est-elle montrée favorable, avant peu une autre région, préparée aussi par ses tendances, demandera à jouir du bienfait de la loi nouvelle. La loi se propagera ainsi de proche en proche, et le jour où le Parlement retendra à la France entière, il sera sûr de ne pas faire un acte inutile ou dangereux.

L'Act TorrenSy essayé d'abord dans l'Australie méridionale, est en vigueur aujourd'hui dans toute l'Australie; la loi sur la propriété des femmes mariées, objet d'expériences successives entre l'Angleterre et l'Irlande, d'une part, et l'Ecosse, de Tautre ; la loi du homestead, qui a fait boule de neige entre les divers Etats de l'Amérique du Nord, comme le référendum entre les divers cantons de la Suisse, ont été cités par nous comme des exemples marquants de législation séparée.

La législation facuUative est une forme de législation séparée. Le Parlement fait une loi pour l'ensemble du pays, mais il laisse, suivant les cas^ les localités ou les (âtoyens libres d'en adopter le régime. Pour les localités, l'option résulte d'un vote des électeurs dans des conditions déterminées par la loi elle-même.

Les Anglais font un très fréquent usage de la législation facultative. C'est ce procédé d'expérimentation que réclame en ce moment le parti de la Tempérance dans sa campagne acharnée contre l'usage des boissons alcooliques. Le Permissive bill est fondé sur ce principe que, dans un district, une majorité des contribuables aurait le droit

TROIS FORMKS D'EXfÉfiiHENTATION. IQI

d'interdire la vente de ces -boissons. Lia majorité serait des deux tiers ; le vote^ favorable ou contraire au commerce, serait acquis pour trois années ; à la fin de cette période, les contribuables seraient consultés de nouveau. Une loi analogue à ce bill existe au Canada depuis 1878 (i). Dans un autre ordre d'idées, le Brttisk North America Act de i867, en vertu duquel les diverses provinces du Canada, à Texception de Terre*Neuve, se sont successivement agglomérées pour former le Dominion, est encore un spécimen de législation facultative (2). EnGn, la loi Torrens, qui n*est pas obligatoire pour les individus, fournit un autre exemple de ce mode de législation en même temps que de la législation séparée (3). A vrai dire, les divers procédés d'expérimentation se combinent. Ne retrouve-t-on pas la législation temporaire dans le Permissive bill et dans le Canada Tempérance Ac^dont nous venons de parler?

La législation séparée et la législation facultative paraissent assez semblables ; elles consistent Tune et l'autre en des expériences limitées dans l'espace. Toutefois elles diffèrent assez notablement par leur principe. Dans la législation facultative, le parlement suppose que la loi est bonne, mais il n*ignore pas qu'elle répugne à un certain nombre de citoyens, à une minorité, à une majorité

(1) Canada Tempérance Âci : un comté ou une cité peut interdire la vente des boissons alcooliques pendant trois années ; après ce délai, sur la demande d'un quart des électeurs, la question doit être soumise à une votation nouvelle.

La résolution connue sous le nom de Local Option et adoptée, en Angleterre, par la Chambre des communes en 1880, 1881 et 1883, tend à donner aux localités par la voix de représentants élus, la pouvoir de restreindre la concession ou le renouvellement des licences de marchands de vin.

506 APPSHBICB.

peut-être. Il ii*a d'autre moyen de s'en rendre compte que de leur laisser l*option ; en même temps il contrôlera, par comparaison, les effets de Tacte législatif. Les Anglais, qui ont recours à ce procédé, sont fidèles à cette règle de leur politique, à saymr que les meilleures lois gagnent à ne pas être imposées. Les paroles de M. Gladstone s*appliquentà la métropole aussi bien qu'aux colonies : les citoyens ne veulent pas de bonnes loisy ils veulent leurs propres lois.

Dans la législation séparée, la loi n'est considérée par le parlement que comme une hypothèse; c'est ce que Claude Bernard appelle une expérience pour voir (i). Grâce à Tassenliment de la région intéressée, la vérificatioa de r hypothèse se poursuit dans les circonstances les plus favorables. L'épreuve a, pour réussir, toutes les chances que donne la sélection du milieu.

D'après ces considérations, il est aisé de prévoir auquel des deux systèmes, législation séparée ou législation facultative^ un État donné accordera la préférence. S'il s'agit d'une nation décentralisée, ayant de l'analogie avec les États-Unis ou la Suisse, au sein de laquelle se manifestent de puissantes initiatives, individuelles ou régionales, on verra les localités réclamer spontanément la loi qui leur convient ; le gouvernement central n'aura qu'à discuter leur vœu, et à y déférer, s'il n'est pas contraire à la constitution du pays, sauf à étendre ultérieurement à la nation entière l'essai réalisé dans une circonscription restr^nte. Ce sera la législation séparée.

S'agit-il, au contraire, d'un État centralisé comme le nôtre, l'initiative viendra du gouvernement plutôt que des cités ou des provinces. Il fera une loi générale en permettant l'option ; ce sera la législation facultative. Les

TROIS FORMES D'BXPÉRIHIBNTATION. 607

tentathres récentes de méthode expérimentale que nous aurons à citer pour la France ont été faites dans ce der* nier système : ainsi le syndical des communes et la suppression des octrois ; Texpérience séparée ne s'est appliquée qu'à certaines réformes d'ordre purement administratif, comme la suppression des receveurs particuliers des finances.

La méthode expérimentale se yérifie donc elle-même dans les procédés d'adaptation dont elle est susceptible. Ses conditions ne varient pas ; elles sont aussi constantes que les lois naturelles dont eHe facilite la recherche ; quant aux moyens d'application, ils sont en harmonie avec les milieux.

Si la législation facultative répond mieux à I*état intellectuel de la France, ce n'est pas une raison pour négliger la législation séparée. Je n'hésite pas à accordera celle-ci la préférence. Elle est, en effet, pour les citoyens, un excellent instrument d'éducation politique, comme elle est le stimulant le plus actif des énergies locales. Ce n'est pas tout: dans un tel système, la loi est défendue au parlement par les représentants de la région qui sollicite l'expérience ; quant aux autres membres, qui ne sont pas, pour le moment, directement intéressés, ils la soutiennent ou ils la combattent par de pures raisons de principe, sans apporter dans la discussion l'aigreur ou l'intolérance qui résultent d'un mandat impératif ou considéré comme tel. Il en est autrement pour la législation facultative. Dans ce cas, il s'agit d'une loi générale ; tous les députés ont à intervenir d'une façon plus active que ne le font les membres anglais du parlement quand on discute un bill qui concerne l'Ecosse seule (1). L'expérience peut-être

1^08 APPBNDICB.

ainsi entravée plus qu'elle ne le serait pour un essai nettement séparé ; elle le sera même toutes les fois que de fortes passions seront en jeu.

Les faits le prouvent : la proposition de la loi relative à la séparation de TÉtat et des Églises n*a pas encore eu Thonneur d^une discussion publique, tandis que la loi sur le syndicat des communes a été votée par les deux Chambres sans difficulté.

II existe une troisième forme de la méthode expérimentale se combinant avec les deux autres : c'est la législation temporaire, qui limite le risque dans le temps comme les deux autres le limitent dans Tespace. Elle est fort en usage dans le Royaume-Uni ; nous avons cité comme exemple la loi du scrutin {Ballot Act) (1) et celle relative àTexploitation des chemins de fer et des canaux (2). Les traités de commerce sont des conventions internationales d'une durée déterminée ; notre loi sur les primes de la marine marchande est également une loi temporaire (3). Il semble que toute loi devrait avoir, au moins dès le début, ce caractère ; car rien n'est plus puéril que la prétention de légiférer pour l'éternité.

Nous avons constaté que la méthode expérimentale avait moins été le produit d'un calcul que d'un sentiment

(3) Cette loi du 29 janvier 1881 avait été faite pour dix ans; les articles 9 et 10 viennent d'être prorogés jusqu'au 29 janvier 1892.

La loi du 29 juin 1881, qui confère aux administrations des communes mixtes en territoire civil (Algérie) le droit de réprimer par voie disciplinaire les infractions spéciales à Tindigénat^a été renouvelée le 27 juin 1888 pour deux années; elle vient d'être prorogée encore pour sept ans.

TROIS FORMES D^EZPâRIMENTATION. 509

iDStinctlf, même chez les peuples qui y ont le plussoutent recours (i). La preuve nous en est encore fournie par les objections que J. Stuart Mill élève contre l'emploi de cette méthode en politique. Ce fin analyste, ce dialecticien si délié fut toujours un observateur incomplet. Il naquit et il vécut dans le milieu le plus expérimentateur du monde ; il fit partie de la Chambre des communes, et il ne s'aperçut pas que Texpérimentation y était employée pour la confection des lois. Aussi le voyons-nous déclarer, dans son Système de logique^ que ce procédé de recherche et de contrôle est inapplicable en pohtique.

« Qu'on trouve, dit-il, deux nations semblables sous le rapport de tous les genres d'avantages et de désavantages naturels, dont les populations se ressemblent par toutes leurs qualités physiques et morales, naturelles et acquises, dont les coutumes, les usages, les opinions, les lois et les institutions sont les mêmes à tous égards, hormis cette seule différence que l'une d'elles a un tarif plus protecteur, ou met de toute autre manière plus d'entraves à la liberté de l'industrie ; si Tune de ces nations se trouve riche et l'autre pauvre, ou si seulement l'une est plus riche que l'autre, ce sera là un experimentum ctnicis^ une preuve expérimentale réelle qui permettra de décider lequel des deux systèmes est le plus favorable a la richesse nationale. Mais la supposition que deux cas de ce genre puissent se rencontrer est manifestement absurde. Un pareil concours n'est pas possible^ même au point de vue abstrait. Deux nations qui conccrrderaient en tout, excepté dans leur politique commerciale, concorderaient aussi en cela (1) ».

(1) Système de logique déductive et inducttve, t. II, p. 472.

StO AfPSHBlCEB.

Il e»t facile de réfuter cette objection.

Et d'abord, la méthode expérimentale, telle que nous l'avons exposée^ ne s applique pas à deux nations différentes, comme le ferait robservatiqn simple sans le concours de l'expérience, mais bien à une ou plusieurs portions d'un même territoire par rapport au reste du pays. Ici, les conditions sont tensiblenent égales entre les deux termes comparés, de telle sorte que l'effet de la variation introduite peut être clairement aperçu. G^est ce que nous avons illustré par un exemple, à propos do régime protecteur. Les colonies australiennes ont toutes débuté par la liberté commerciale. Après vingt ans de cette liberté, Victoria a eu recours à la restriction, tandis que la Nouvelle^Gallcs du Sud, sa rivale, restait fidèle au régime libéral. En suivant l'évolution parallèle des deux colonies depuis 1866, on reconnaît que la situation économique de Victoria a décliné, tandis que celle de la Nouvelle-Galles du Sud est devenue meilleure {i).

D'autre part, Stuart Mill exagère la rigueur du déterminisme scientifique. Sans doute, il faut demeurer fidtie au principe de Bacon (2),c'est-à-dire ne faire varier qu'une seule condition du phénomène^ les autres restant les mêmes, de façon que la difiPérence constatée puisse être logiquement attribuée à l'agent nouveau ; mais toutes les circonstances concomitantes ne sont pas des conditions de causalité. Même dans les sciences plus simples que la politique, la règle est loin d'être aussi rigoureuse que Stuart Mill le suppose. Vous faites, en chimie, deux expériences pour constater l'effet d'une cause donnée, et dans bien des cas vous n'avez à vous inquiéter ni de la pression

(1) Voir le Siècle du 27 juillet 1890.

TROIS FORMES JD'fiZPàaiMENTATION. 9ii

barométrique, ni de Thuinidité de Tair, ni de 1 eiat électrique de ratoiosphère, ni de la température, etc. Toutes ces circonstaaces on,t pu varier entre certaines lioûtes, sans qu'ait été modifié le résultat observé par vous. Parmi les circonstances nombreuses qui entourent un phénomène, il y en a qui ne sont que des témoins indifférents, qui ne concourent pas à Teifet produit. L'expérimentation ne cesse pas d'être bonne parce que ces témoins ne sont pas restés immobiles, tandis qu'elle avait Jieu.

Enfin, Stuart Mill ne voit pas quç toutes les lois, telles qu'on les fait aujourd'hui, sont des expériences, et qu'on a, dès lors, tout à gagner à employer une méthode qui, si imparfaite qu'on la juge, est incontestablement très supérieure à celle dont on se sert.

Pour Stuart Mill, la méthode en politique n'est comparable ni à la méthode purement expérimentale de la chimie, comme le prétendait Macaulay, ni à la méthode de la géométrie, comme le prétendait James Mill, mais bien à la méthode déduclive de la physique.

Nous ne nous arrêterons pas à discuter une conclusion aussi obscure, nous en avons dit asses. Stuart Mill aurait été mieux inspiré en déclarant que la méthode expérimentale de la biologie est, avec le complément indiqué par nous (i), la vraie méthode politique.

En résumé, la législation séparée, la législation facultative et la législation temporaire sont les trois formes principales de l'expérimentation. En un article publié à propos de cet ouvrage dans une revue trimestrielle de législation, un jurisconsulte anglais indique , avec la connaissance qu'il possède de son pays, les avantages de la méthode expérimentale en politique, tels que nous les

avons décrits déjà. Il ajoute : « La valeur d'éducation de la méthode expérimentale est considérable. Le peuple sera instruit par sa propre législation. Actuellement, l'intérêt que portent les citoyens aux problèmes politiques et la connaissance qu'ils ont des arguments favorables ou contraires à une réforme, sont probablement plus grands dans le Royaume-Uni que dans toute autre contrée. Ce résultat est dû principalement à ce que la méthode est, sous une forme plus ou moins parfaite, plus appliquée en notre pays qu'ailleurs (1) ».

§ 4. — liOi sur les sjmdicats de communes.

{Législation facultative,)

La loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes est la première tentative de politique expérimentale qui ait récemment obtenu en France la sanction législative. Elle fait grand honneur à M. Léon Bourgeois, qui était alors sous-secrétaire d'État au ministère de l'intérieur et qui avait rempli précédemment les fonctions de directeur des affaires départementales et communales.

L'exposé des motifs mériterait d'être cité en entier : c'est la description magistrale de la méthode qui permettra aux communes rurales « d'unir leurs efforts pour créer et soutenir des œuvres d'utilité publique auxquelles leur isolement les empêchait de prétendre (2) » .

Les défectuosités de notre organisation communale ont été plusieurs fois indiquées par nous (3). L'exposé des motifs

(1) Experiment in legislatiany by James Williams, B. G. L., M. À. Barrister-at-law {The Law Magazine and Review, august 1889).

(2) Voir le rapport fait, au nom de la commission de la Chambre des députés, par M. Doumer^ le 7 juillet 1888.

(3) Lois et Mœurs républicaines, chap. xiv^ la Politique expérimentale, p. 386 et 403.