SUPPRESSION DES OCTROIS

à de 'grandes discussions au sein du Parlement; devant Topinion, elle est passée presque inaperçue. La plupart de ses partisans Tout considérée comme une innovation modeste.

Elle est, pour nous, une des meilleures œuvres législatives de ces dernières années. Elle fait plus, en effet, que d'être une bonne loi : elle est une leçon de méthode. Elle marque la voie pour les réformes à accomplir ; elle en prépare et en facilite ainsi la réalisation.

Les départements doivent être autorisés à se syndiquer comme les communes. C'est même, avons>nous dit, le meilleur moyen de reconstituer la province sur des bases nouvelles (i). Espérons que M. Léon Bourgeois aura l'occasion de compléter ainsi son programme expérimental. Nous dirons plus loin comment il en poursuit l'application pour la création des universités et pour la réforme du personnel des lycées.

§ 0. — Projet de loi relatif à la suppression des octrois {Législation facultative).

Le 22 juin i886; M. Yves Guyot a introduit, en son nom et au nom de cent deux de ses collègues, une proposition de loi sur la suppression des octrois. M.Léon Bourgeois, étant sous-secrétaire d'État à l'intérieur, a fait réunir, sur la situation financière des octrois en France, des notes statistiques qui ont apporté un contingent de grande valeur à Tétude de la question. A la suite de l'accord intervenu entre la commission de la Chambre et le cabinet Floquet, la proposition est devenue un projet de loi qui a été défendu à la tribune, le 26 février 1889, par M. Yves

(1) P. 407 et suiv. — P. 484.

Guyot, ministre des travaux publics, au nom du goUTernement.

Nous n'avons pas à traiter ici la question des octrois. Elle est tout entière, on peut le dire, dans la Proposition et le Rapport de M. Yves Guyot ; ces deux documents renferment, méthodiquement classés, tous les arguments et tous les faits (1).

Les octrois sont une gêne à la circulation ; ils soumettent les voyageurs, les simples promeneurs, à des perquisitions incommodes ; celui qui va de Paris à Versailles traverse six lignes d'octroi.

Pour les marchandises, c'est plus qu'une gêne ; c'est une vexation intolérable, lorsqu'un employé zélé ou soupçonneux exige qu'une charretée de fourrages soit déchargée, que toutes les caisses d'une voiture de déménagement soient ouvertes. Il y a plus encore : des files de voitures stationnent pendant des heures aux barrières des grandes villes, et même aux portes des petites les jours démarché. Que l'on traduise ces pertes de temps en argent, et l'on verra qu'on est loin de connaître tout le poids de la charge imposée par l'octroi aux populations assujetties.

Le principal défaut de l'octroi consiste en ce qu'il est un impôt progressif à rebours. Sans doute le riche en

(t) Voir aussi : la Suppression des octrois et la Politique expértmentale, canférence avec graphiqaes, par Yves Guyot (1886} ; N^tes statistiques sur la situation financière des octrois, en 1886, publiées par le mlDistère de l'intérieur; De la suppression de V octroi et des moyens pratiques de remplacer les taxes existantes, rapport présenté par le maire de Lyon, en 1887, au conseil municipal ; Rapport sur ta suppression des octrois ^ présenté le 14 novembre 1888 au conseil municipal de Toulouse par M. SERaES, ad|joint au maire ; la Suppression des octrois, par Charles Blanc, chef du cabinet du préfet de la Seine, 1889; De la suppression des octrois ^ par Alfred

GUIONARD.

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acquitte une quote-part plus forte que celle du pauvre ; mais cette quote-part n*est pas proportionnelle à ses facultés. L^octroi s'écarte ainsi de la définition scientifique donnée par TAssemblée constituante du mot contribution. Il pèse surtout sur les denrées de consommation courante; on ne peut en atténuer le fardeau que par le jeûne ou les privations, c'ést-à-dire par une diminution de l'intensité du travail. C'est un impôt sur les besoins, et sur les plus indispensables. S'il est proportionné à la quantité des marchandises, il ne l'est et ne peut l'être, ni à leur qualité, ni à leur valeur; « on arrive ainsi à une sorte de capitation qui pèse sur le contribuable sans tenir assez compte des différences de fortune (1) ».

L'octroi est un obstacle au développement de la richesse publique. Par les droits sur les matières premières et par l'augmentation des salaires, il 'chasse l'industrie des villes, c'est-à-dire des lieux où les approvisionnements sont plus faciles et les débouchés plus larges.

Il diminue les profits du cultivateur en diminuant la consommation du citadin. Il est plus lourd au petit cultivateur qu'au grand propriétaire ; le premier est obligé de faire l'avance des droits et ne peut vendre que sur le marché; le second vend d'ordinaire ses denrées sur échantillon, et c'est l'acheteur qui va prendre livraison chez lui.

(1) Gh. Blanc, loc, cit. «- M. Malaval, ancien contrôleur principal des contributions direetesi a fait un saisissant tableau des impôts prélevés à Paris sur les dépenses de deux noces, l'une de gens aisés, l'autre de prolétaires. Le nombre des convives est de vingt dans les deux cas et les dépenses non exagérées de chaque côté. La première a coûté 576 francs et a entraîné une perception d'impôts de 23 fr. 75, soit environ 4 pour 100; la seconde n'a coûté que 110 francs et l'impôt s'est élevé à 12 fr. 30, soit plus de 11 pour 100. En d'autres termes, le riche a payé trois fois moins que le pauvre.

L'octroi, Voctrot de bienfaisance, rétabli par les lois de Tan VII et de Tan VIII, est devenu un instrument de protectionnisme local. Le Conseil municipal de Paris en a dénaturé le principe purement fiscal à propos des bois ouvrés; dans les villes du Midi, on surtaxe les bières pour protéger les vins ; la ville de Tourcoing a établi une taxe spéciale pour protéger une seule usine. Il est donc vrai de dire que la France possède 4 528 douanes intérieures, et que Tœuvre deTurgot est, à cet égard, à recommencer.

L'octroi est une excitation à la fraude. On Télude de toutes façons : par ruse, par mensonge, par mauvaise foi, parfois par violence, et le plus impunément par des falsifications qui causent à la santé publique un préjudice dont il est impossible d'apprécier la gravité.

Il faut bien satisfaire le consommateur qui désire obtenir ses denrées à bon marché. Le consommateur sait, en effet, que l'octroi lui coûte cher. Les partisans des impôts indirects soutiennent volontiers qu'on les paye sans s'en apercevoir. C'est une assertion qui revient à prendre les contribuables pour des imbéciles. Ils le sont quelquefois ; mais pour les octrois, on leur a dessillé les yeux. On leur a montré que cet impôt prélève annuellement sur la consommation française 280 millions, dont la ville de Paris acquitte environ la moitié. Dans vingt-trois villes, le produit de l'octroi représente près de 80 pour lOOdes recettes communales ordinaires ; dans quarante, plus de 60 pour 400, et dans vingt-sept, une moyenne de 56 pour 100. La part contributive des habitants est, par tête, de 57 fr. 38 à Paris; de 36 fr. 91 à Rouen ; de 31 fr. 30 à Marseille; de 28 fr. 74 à Lyon (1). A Paris, en prenant la population

(1) Pour l'année 1886.

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de fait^ et en supposant quatre personnes par ménage^ on trouve que roctroi frappe chaque famille de 244 francs.

Un impôt est mauvais quand le recouvrement absorbe des sommes exagérées : c'est le cas de l'octroi. A Paris, les frais de perception n'atteignent pas 5 pour iOO ; ils dépassent 13 pour 100 en moyenne dans le reste de la France. Ils s'élèvent parfois jusqu'à 30 pour 100.

L'efiort moderne consiste en grande partie à améliorer les moyens de transport. L'octroi, comme la douane, vient réduire à néant les sacrifices que les consommateurs s'imposent dans ce but. C'est ce qui ressort de la comparaison entre la valeur de diverses marchandises d'utilité générale, les droits d'octroi qu'elles supportent et les taxes de chemin de fer qu'elles ont à payer pour se rendre des pays de provenance à Paris (1).

L'observation des peuples étrangers condamne les octrois. Il n'y a plus, en Europe, que la France etritalieà en être pourvues. La Belgique les a abolis en 1860 ; la Hollande, en 1865; l'Espagne, en 1869, Ils n'existent pas en Angleterre, en Suisse, en Suède, en Danemark, en Turquie. Ils ne restent qu'à l'état d'exception en Allemagne ; ils ont disparu à Berlin en 1874, et vont être supprimés dans r Alsace-Lorraine.

Tels sont les motifs qui militent en faveur de l'abolition des octrois ; mais comment les remplacer ? Les conseils municipaux de Paris, de Lyon, de Saint-Etienne, de Toulouse, d'Alençon,d'Elbeuf, se sont prononcés pour le rem-

(1) Les prix d'achat des denrées ci-après sont augmentés par les frais de transport et les droits d'octroi dans les proportions suivantes :

Sel Transport, 10 poi^ 100; oetroi, 48 pour tOO.

Vin 16 — — 62 —

Vinaigre.... — 8 — — 149 —

Huile — 3 — — 58 —

5li APPENDICE.

placement des droits d'octroi par une taxe sur ia valeur yénale de la propriété bâtie et non bâtie.

Mais il ne faut pas se dissimuler qu'ici les objections apparaissent et les difficultés se soulèvent. On n'en peut venir à bout que par la méthode expérimentale. C'est là Tesprit de la proposition de M. Yves Guyot; c'est le principe du projet de loi adopté^ le il mars i 889, en première délibération, par la Chambre des députés.

D'après ce projet^ les communes pourront remplacer leurs octrois, en tout ou en partie, par des taxes directes, sous réserve de Tapprobation législative, et, en outre, sous les conditions suivantes : ces taxes ne devront être prélevées que sur des propriétés ou objets situés dans les communes ou des revenus en provenant; elles devront s'appliquer à toutes les propriétés, objets ou revenus de même nature; elles devront être assises sur des propriétés ou objets tangibles, ou des signes apparents de richesse ; elles devront être proportionnelles.

M. Yves Guyot a justifié à la tribune de la Chambre^ dans les termes suivants, Tusage de la législation séparée et facultative :

« On nous dit : Comment I vous allez permettre à des communes de faire des expériences fiscales ! — Mais, messieurs, il ne faut pas nous dissimuler que tout ce que font les divers corps politiques ou administratifs sont des expériences (1). 11 n'y a pas une loi qui ne soit une expé* rience ; on ne rend pas un décret, un maire ne prend pas un arrêté qui ne soit une expérience.

« Il y a des expériences qui sont plus ou moins dangereuses. Lorsqu'on fait une expérience sur l'ensemble d'un pays, je comprends qu'on ne veuille agir qu'avec une

SUPPRESSION DBS OCTROIS. 511

grande prudence et qu'on ait des inquiétudes. Lorsque vous permettez^ au contraire, à une commune de faire une expérience, vous en diminuez les risques.

« Eh bien, vous allez permettre aux 1528 communes qui ont des octrois de faire une série d'expériences fiscales sous de certaines garanties. Quel danger pouyez-vous y voir ? Est-ce que vous croyez qu'il n'y a pas là de grands

avantages sous tous les rapports ? Je considère qu'au

point de vue des mœurs politiques générales du pays, il est excellent de répartir la responsabilité et de la faire porter ailleurs que sur le gouvernement central.

tt Vous nous avez reproché de ne pas établir un impôt uniforme pour toutes les communes ; je vous répondrai que cette objection s'applique bien mal quand il s'agit de remplacer les octrois. Est-ce que par hasard les octrois sont un impôt uniforme? Est-ce que toutes les communes y sont soumises ? Est-ce que toutes les communes perçoivent des octrois sur les mêmes objets et au même tarif 7 Vous voyez donc bien que nous ne faisons qu'étendre à un autre système fiscal la législation séparée qui existe déjà.

« On a beaucoup parlé de politique expérimentale dans ces dernières années ; mais la véritable politique expérimentale consiste à laisser aux groupes communaux, régionaux, une certaine liberté d'expérience chaque fois qu'elle est compatible avec les principes généraux de notre droit public».

Après un exposé si clair et si net, n'est-il pas permis de considérer le vote de la Chambre comme une éclatante sanction de la méthode expérimentale ?

§ 6. — Loi fixant Fimpôt de quotité sar la propriété

b&tie {Législation temporaire).

En 1789, le législateur ne possédait que de vagues ren* seignements sur les forces contributives de la propriété. Il a procédé par appréciation générale : il a fixé à 240 millions en principal le total de Timpôt à prélever sur la propriété bâtie et non bâtie ; il a assigné un contingent à chaque département et il a confié aux conseils généraux, aux conseils d'arrondissement, aux répartiteurs représentant les conseils municipaux le soin de répartir les contingents entre les arrondissements, les communes et les contribuables. Depuis un demi-siècle, les économistes et les hommes spéciaux ne cessaient de signaler les défectuosités de ce procédé hypothétique, de montrer les inégalités de charges qui en résultaient pour les citoyens, et de réclamer la péréquation de l'impôt. Dès 4876, M. Léon Say prenait l'initiative d'une réforme, en demandant que les propriétés non bâties et les propriétés bâties^ confondues dans les mômes documents, fussent séparées, et qu'un crédit de un million fut affecté à l'évaluation du revenu net imposable de ces dernières.

La loi du 8 août 1885 réalisait l'intention du ministre en prescrivant à l'administration des contributions directes de procéder « au recensement de toutes les propriétés bâties et à l'évaluation de la valeur locative attribuée à chacune d'elles ».

Ce travail a été fait, sous la direction de M. Boutin, directeur général, et il Ta été, on peut l'affirmer, d'une façon magistrale. La méthode suivie a été excellente de tout point ; elle s'est trouvée soumise, en outre, au double critérium de l'épreuve et de la contre-épreuve. Les éva-

IMPOT DE QUOTITÉ. SîV

luationsdes contrôleurs des contributions ont été discutées par 86 000 répartiteurs municipaux, représentant les intérêts de la commune, tandis que les contrôleurs défendaient les droits de TEtat. Il ne s'est élevé contre cette vaste enquête que des réclamations sans importance, de telle sorte qu'elle reste comme un des plus beaux monuments de statistique que la France possède (1).

L'évaluation des propriétés bâties a confirmé, en leur donnant une mesure exacte, les critiques élevées par les partisans de la péréquation de l'impôt. Le taux de la contribution est très variable d'un département à un autre : il ne dépasse pas 0,97 pour 100 en Corse, et il atteint 5^90 pour 100 dans le Tarn-et-Garonne. L'inégalité est encore plus sensible de commune à commune : la ville d'Hendaye, dans les Basses-Pyrénées, ne paye que 0,15 pour 100 de son revenu, tandis que la ville de Puy-Saint- Ëusèbe, dans les Hautes-Alpes, paye 42,21 pour 100. Enfin, ces différences s'accentuent encore de propriété à propriété. Le rapporteur général du budget, M. Burdeau, les a fait ressortir avec autant d'évidence que de talent, lorsqu'il a mis en lumière l'inégalité du taux des impositions des châteaux et des usines ; ce taux est en moyenne, en France, de 2,29 pour 100 pour les châteaux, de 3,47 pour 100 pour les usines, et, dans certains départements, tels que les Basses-Pyrénées, la proportion est àê deux à quatre.

Le parlement ne pouvait manquer d'introduire dans la loi de finances les résultats d'opérations si précises, en stipulant que toute propriété bâtie serait taxée, en prin-

(1) Trente-quatre mille deux cent soixante-deux communes ont approuvé les évaluations; cette adhésion n'a fait défaut que pour 1 869 communes, pour lesquelles la valeur locative ne dépasse pas 1,13 pour 100 de l'ensemble des valeurs estimées par Tenquéte.

526 APPKNDICE.

cipal à un tantième déterminé et uniforme de sa valeur locative.

C'est l'impôt de quotité substitué à Timpôt de répartition. Cette substitution était réclamée depuis longtemps par tous les libéraux, non seulement en vue de la péréquation de rimpôt foncier, mais pour le rendre, aussi étroitement que possible, proportionnel au revenu du contribuable.

' Elle a rencontré une opposition asses vive à la Chambre et au Sénat. L'impôt de quotité était fait pourtant, dès lors que pour constituer le contingent d'une commune, il suffisait d'additionner les évaluations relatives aux propriétés bâties qui s'y trouvent, que le contingent de Tarrondissement n'était plus que la somme des contingents communaux, et que le contingent du département résultait nécessairement de l'addition des contingents des arrondissements qui le composent.

Mais un certain nombre de députés et de sénateurs préféraient conserver le principe de la répartition, et donner aux conseils locaux la mission de corriger les erreurs possibles de la statistique dressée par Tadministration. Rien n'est plus souple, disaient-ils, que la répartition. Rien n*est plus souple, en effet, que l'arbitraire ; rien n'est aussi plus dangereux, sous l'influence des préoccupations électorales et des rivalités mesquines de clocher.

Pour faire aboutir cette importante réforme, M. Rouvier, ministre des finances, a fait appel, en termes excellents, à ta méthode expérimentale.

« Si convaincu que je sois, a-t-il dit (1), du progrès que réalise cette réforme, je ne vous demande pas de la faire de piano. Nous ne vous invitons pas à substituer d'un jour

(1) Sénat, séance da 5 août 1890.