APEBÇU SOMMAIRE DES MOYENS PRATIQUES

La nation suisse comprend vingt-cinq régions distinctes. Chacune d'elles dirige en toute souveraineté les intérêts qui lui sont propres. Les caractères principaux de cette autonomie ne sont pas spéciaux à la Suisse : on les retrouve dans leur ensemble aux États-Unis. Mais parmi les garanties au moyen desquelles les peuples libres assurent l'exercice de leurs droits, il en est deux qui sont plus particulières aux cantons helvétiques.

En Suisse, on est d'avis que l'autorité des mandants ne saurait être entièrement déléguée aux mandataires, même pour une courte durée^ même dans des conditions déterminées d'avance. En d'autres pays, au contraire, les représentants du peuple, dont le mandat n'est pas toujours bien défini, possèdent l'initiative exclusive des lois, sauf à la partager avec le pouvoir exécutif issu d'eux-mêmes ; en outre, les lois sur lesquelles ils sont tombés d'accord deviennent obligatoires ipso facto pour les citoyens. Dès que ceux-ci se sont donné des chefs, ils demeurent à leur discrétion durant toute la législature : le contrat entre les électeurs et les élus ne tient que tout autant que ces der-

niers veulent bien 8*ca souvenir. Si la crainte d*échouer aux élections suivantes ne les préoccupe pas, soit qu'ils disposent de protecteurs puissants, soient qu'ils aient d'autres visées, ils peuvent faire des lois ou n'en pas faire, en opposition avec la volonté de leurs mandants. Ainsi, en France, où le peuple est considéré comme investi du pouvoir souverain, les députés nommés en vertu de cette souveraineté ont le pouvoir de la restreindre suivant leur bon plaisir. L'électeur a dit, par exemple, à l'élu en votant pour lui dans les comices : <( Tu conserveras la paix et tu réduiras les charges publiques. » Et l'élu répond à l'électeur en votant au parlement : « Tu auras la guerre et tu payeras plus d'impôts. »

C'est là une sorte d'antinomie que les gouvernements parlementaires n'ont pas su résoudre. Les Suisses y sont parvenus, grâce à un ensemble de mesures que nous avons exposées ailleurs avec quelque détail (1) et sur lesquelles nous reviendrons plus loin. Deux d'entre elles seulement doivent attirer ici notre attention, parce qu'elles se rattachent à la mise en œuvre de la méthode expérimentale.

La première de ces mesures est relative à l'initiative des lois. Elle a pour objet de suppléer à l'inertie, involontaire ou calculée, des législateurs. Elle consiste en ce que, partout où elle est en usage, la chambre cantonale est obligée de déférer au vote populaire les propositions de loi qui lui sont adressées, si elles émanent d'un nombre déterminé d'électeurs. Ce nombre varie, en général, entre 2 et 3 pour 100 de la population du canton.

Quant à la seconde garantie, elle est connue sous le nom de référendum. On désigne ainsi l'acte par lequel les lois et les décrets d'une portée générale sont soumis à la

(1) Les Deux Charnues et ta Révision.

sanction du peuple. Il y a deux sortes de référendum : le référendum obligatoire et le référendum facultatif (1). Ce second référendum n*est, à vrai dire, qu'un droit d'initiative a posteriori^ c'est-à-dire un droit d'initiative s'exerçant pour l'approbation des lois au lieu de s'appliquer à leur préparation (â).

Le droit d'initiative et le référendum constituent un aspect particulier du suffrage universel. L'électeur votant pour un mandataire auquel il délègue plus ou moins ses pouvoirs, c'est une tradition de la forme monarchique dans laquelle le peuple représente le souverain. L'électeur se décidant pour telle ou telle institution considérée en ellemême, et en dehors des hommes qui la soutiennent ou qui la combattent, c'est une forme nouvelle qu'on ne trouve ou dont on ne rencontre l'équivalent que dans les démocraties.

Le droit d'initiative et le référendum ne sont pas inconnus en France des hommes s'occupant de politique; les écrivains en ont produit plus d'une fois à leur point de vue la critique ou l'éloge. 11 serait sans intérêt de résumer ici ces appréciations diverses. Il nous suffit de rappeler l'objection principale soulevée contre l'introduction de ces garanties dans notre droit public. La France, disent-ils, n'est comparable à un canton suisse ni par sa population ni par son étendue; le droit d'initiative et le référendum y seraient difficiles à pratiquer, à cause des masses électoraies qu'ils mettraient en mouvement.

Si cette objection est très forte lorsqu'il s'agit de lob?

(1) Chap. xziu.

(2) Le référendum obligatoire existe aax États-Unis pour les pactes fondamentaux, ainsi les constitutions d'État, les chartes de eité.

t$ APPLICATION DB LA MÉTHODE.

intéressant la nation entière, elle perd toute sa yalenrponr des lois d'une portée restreinte, c'est-à-dire pour celles qui seraient faites en vue d'une portion limitée du territoire. Or, cette limitation forme le caractère essentiel de la méthode expérimentale. Il est donc possible d'appliquer le droit d'initiative et le référendum aux réformes politiques et sociales, d'en faire, dans ce but, un instrument de recherche et de démonstration. Voici comment nous en conseillerions l'usage.

' Premier m^yeii. — Des électeurs d'une certaine région désirent qu'une loi soit modifiée ou qu'une loi soit faite. Leur nombre ne représente pas moins de 3 pour i 00 de la |M>pulation de la région. Ils adressent une pétition motivée au parlement; cette pétition est appuyée par des sénateurs, des députés, des conseillers généraux et municipaux des circonscriptions électorales dans lesquelles la région se trouve comprise. Le parlement discute la demande. Il l'accueille ou la repousse ; une majorité hostile peut même en étouffer la discussion. Mais si le vœu exprimé repose sur des observations sérieusement faîtes, s'il est soutenu par des organes importants de la presse locale, si des réunions publiques en ont établi la valeur, s'il s'est constitué dans le milieu intéressé des ligues pour le faire aboutir, si les représentants de la région au parlement s'en montrent les défenseurs convaincus, il est à espérer que la majorité possédera assez d'intelligence et de sens moral pour ne pas faire la sourde oreille.

Pourquoi ne réussirait-on pas à rencontrer dans les chambres françaises, en vue d'une expérience limitée y cet esprit tolérant, ces sentiments de déférence dont le parlement de Westminster donne de si fréquentes preuves? Dn bill est présenté pour la Grande-Bretagne. Si les membres

pour l'Ecosse le voient avec répugnanee, le ministère se contente d'en obtenir Tadoption pour rAngleterre. Si, d'autre part, les membres écossais désirent une réforme dont l'Angleterre se soucie peu, la loi est votée pour le premier de ces deux royaumes, sans que la majorité des membres anglais abuse de sa force numérique.

Nous supposons donc que nos chambres feront bon accueil à une proposition qui leur sera présentée dans les conditions que nous avons dites, sauf à la rédiger dans la forme qui lui semblera la meilleure. Gela fait, elles ne Timposeront pas à toute la population de la région, sur la demande d'une minorité, même après l'avoir revêtue de leur visa. Le gouvernement publiera deux ou trois fois le texte de la loi proposée, afin d'attirer l'attention des électeurs, de susciter des études et des discussions dans la circonscription intéressée, et après un certain délai, trois mois par exemple, il la soumettra au référendum. Pour être appliquée, la loi devra être approuvée par une majorité des électeurs de la région.

Second moyen. — ^Âu lieu d'émaner de minorités électorales, avec l'appui d'un certain nombre de mandataires dyi peuple, l'initiative de la réforme peut être prise, suivant l'étendue de territoire pour laquelle on la demande, soit par une majorité de conseils municipaux, soit par une majorité de conseils généraux. La procédure suit alors le cours que nous venons d'indiquer. Dans un pays centralisé comme le nôtre, où les citoyens sont si peu doués de spontanéité, ce second moyen sera peut-être d'un emploi plus fréquent que le premier. Nous avons dû prévoir le cas où Ton n*y aurait pas recours, celui où les pouvoirs publics, petits ou grands, seraient presque entièrement inféodés au gouvernement central, qui dispose de toutes les faveurs ad-

ministratives et de presque tous les organes de la presse locale. Ces pouvoirs ne protestent souvent contre la mauvaise politique que lorsqu'elle a déjà produit ses mauvais fruits, tandis qu'il y a toujours en France un certain nombre de citoyens assez clairvoyants pour prévoir le danger et assez courageux pour le dénoncer à l'opinion.

La loi votée dans les conditions que nous venons de dire ne serait en vigueur que pour une période d*essai, quatre ans^ par exemple. Durant ce temps, l'adoption en serait facultative pour d'autres groupes territoriaux. Il leur suffirait pour cela d'en faire la demande au pouvoir exécutif. Le gouvernement aurait le devoir de soumettre, dans un délai fixé, la loi déjà votée pour d'autres à l'approbation des électeurs de la région nouvelle, à moins que, dans ce délai, il n'en fût détourné par les chambres d'après les usages parlementaires.

Ainsi se pratiqueraient des séries d'expériences dues à l'initiative des citoyens ou des pouvoirs locaux, réclamées par eux et non imposées, plus étudiées et mieux accueillies que les édits d'un pouvoir souverain, poursuivies sous le contrôle du parlement, n'engageant sa responsabilité que dans une juste limite^ permettant enfin d'apprécier les résultats obtenus avec plus de certitude ou de probabilité qu'on ne peut le faire pour des lois d'une portée générale.

Je me suis borné à indiquer dans son ensemble l'application de la méthode expérimentale ; je me suis gardé de pénétrer trop avant dans les détails. Je pense que, lorsqu'il s'agit d'un principe nouveau, l'essentiel est de le faire accepter ; il ne sert de rien d'en montrer la mise en œuvre avec une minutieuse précision. Auguste Comte s'est efforcé de tout prévoir; il a légiféré par le menu pour son

collège de prêtres, son oligarchie de riches, sa masse de prolétaires; il a ainsi élevé bien haut une pyramide dont la base était fragile, tandis que, si la méthode est bonne, il suffît de poser une assise, cette assise étant bâtie sur le roc.

C'est parce que j*ai tenu à demeurer dans les généralités que je n'ai pas défini le mot région. Je lui attribue d'ailleurs un sens variable suivant les cas. La région d'expérience peut être un groupe de communes ou de cantons voisins, une cité moyenne ou grande, un déparlement ou une réunion de départements contigus.

S'agit-il de supprimer le budget des cultes, la pétition d'une ou de plusieurs communes pourrait ne pas suffire ; mais le parlement devrait se contenter de celle d'un diocèse, en réalisant, à son égard, la séparation de l'État et des Églises, sous la forme demandée par les pétitionnaires et acceptée par la majorité électorale.

S'agit-il de renseignement primaire, rien n'empêcherait que, sous le contrôle des lois existantes, un groupe de cantons, une ville comme Cette ou Valenciennes, eussent la responsabilité du' choix des maîtres, des méthodes et des programmes. Pour concéder de pareils droits en ce qui concerne l'enseignement secondaire, on exigerait la pétition d*un département ou d'une ville comme le Havre, Reims, Roubaix, Nancy, Limoges ou Montpellier. Quant à l'enseignement supérieur, il ne faudrait pas moins que la demande du groupe de départements compris dans une académie, ou d'une très grande ville, comme Paris, Lyon, Marseille, Lille, Bordeaux.

Si la réorganisation judiciaire ou la réforme de nos lois civiles relatives, par exemple, à la transmission de la propriété, au testament, à l'adoption, à la recherche de la paternité était en question, la circonscription intéressée ne

eî APPLICATION DE LA MÉTHODE.

pourrait être inférieure au ressort d'une cour d'appel (1).

L'expérience ne serait pas seulement à employer pour faire, et surtout pour défaire, les lois qui rentrent réellement dans la compétence des individus et des pouvoirs locaux ; elle fournirait seule des solutions indiscutables dans des questions qui touchent aux droits de l'Etat. Les réformes fort importantes que réclame Tassiette des impôts sont de ce nombre. Prenons pour exemple les tarifs de douane.

Gomment espérer de mettre fin à la lutte qui se poursuit encore entre la protection et le libre échange, un siècle après que Turgot et Adam Smith sont descendus dans la tombe, lorsque la statistique est impuissante à trancher le différend ? Gomment y parvenir sans le secours de l'expérience ? Et une telle expérience ne serait pas difficile à tenter. Il suffirait de laisser un groupe de départements, confinant par une de ses limites à la mer, s'organiser en vue de la liberté du commerce, et de reporter sur le pourtour intérieur de ce groupe la ligne de douanes du rivage. Dans cette zone restreinte, les résultats seraient aisément appréciables au bout de peu d'années. Si la région était appauvrie, elle se plaindrait avec une vivacité telle qu'il faudrait revenir à l'ancien état de choses ; si elle était ea« richie, d'autres s'empresseraient à l'envi de l'imiter (2).

La vérité bien démontrée s'impose avec tant de force qu'elle est admise par ceux-là mêmes qui sont incapables

(1) Chap. xLiii.

(â) Une telle mesure ne serait pas sans précédents. Ainsi, eo AUemagney il existe sur Teau-de-vie un droit de 15 francs par hectolitre d'alcool pur. Les Etats du Sud se sont fait dispenser à la seule condition de payer au trésor impérial un aversum proportionnel au produit par tête de cet impôt. La même exception existe pour la bière.

de la comprendre ou qui ne s*inquiètent pas d*en rechercher les preuves. Qui doute aujourd'hui du mouvement de la terre autour du soleil ? Quels sont ceux qui en pourraient donner une explication précise? Cette adhésion de confiance aux théories qu&Ton sait être vraies frappait Buckle lorsqu'il écrivait les lignes suivantes : a Quoiqu'il soit parfaitement vrai de dire qu'il n'y a pas un négociant sur cent qui possède hien les arguments sur lesquels sont fondées les découvertes économiques, cela n'empêche pasKeffet que les découvertesellas*mômes produisisot sur «on espvit. La classe marchande, comme toutes les autres, est affectée par des cause» qu'un petit nombre seulement de ses meiD* bres "Sont capables de percevoir. Ainsi, paarmides innonh> brables adversaires du système restrictif, il y en a tràs peu certes qui puissent donner des raisons valides pour justifier leur opposition. Gela empêche -t-il donc Topposhtion d'avoir>lieu? G'estque la masse suit toujours avec une entière soumission Tesprit de son «ièole ( I ). »

N'ayant pas voulu définir la région^ je n'ai pas a for" Hori insisté sur le nombre proportionnel de signatures ]u*il ooQ^midrait «d'exiger pour discafter une pétition et la soumeHre au référendum local. -Je n'ai pas insisté davantage «ur la durée de la période d'essai, qoi me semble devoir varier «vec la nature de la loi. 31 convient de laisser kiëéterarniationdes détails au piravwr dfscréti<oanaire du paiienMiyt, dont la inéâiode expérimentale «le viole pas les droits.

^1] BuG&LE, Histoire de la civilisation en Angleterre, trad. frang.» t. I, p. 244.