CHAPITRE XXII

l'expérience politique en suisse.

La Confédération suisse se prête tout particulièrement, par son organisation roême, à l'emploi de la méthode expérimentale.

Cette nation est composée de vingt-deux États ou cantons; trois d'entre eux sont même divisés politiquement en deux parties et forment six demi-cantons. On a ainsi vingt-cinq régions, lesquelles sont autonomes pour les intérêts qui les concernent. Chacune d'elles, en effet, élabore, vote et revise, quand il lui plaît, sa constitution particulière ; elle choisit, sans aucune intervention du pouvoir central, les mandataires préposés aux services régionaux ; elle discute, établit et lève les impôts du canton ; elle arrête sa législation civile et criminelle, sauf en quelques matières réservées à Tautorité nationale, telles que les douanes, les postes, la confection du billet de banque pour toutes les banques privées, la frappe des monnaies, la fabrication de la poudre, le droit des gens, le droit des obligations, la propriété artistique et littéraire (1).

(1) J'extrais le tableau succÎDct de Torganisation politique de la Suisse de ma brochure iutitulée : Les Deux Chambres et la Révision^ Paris, 1881* Cette brochure étant épuisée, j'ai cru devoir reproduire ici, en les abrégeant beaucoup, quelques-unes des descriptions qu'elle renferme, et qui n'ont jamais été, à ma connaissance, publiées dans aucun ouvrage sous une forme méthodique de nature à en montrer l'importance pour le problème du gouvernement

L'EXPÉRIENCE POLITIQUE EN SUISSE. i77

Le pouvoir législatif de la nation est exercé par deux chambres : le conseil national ^ composé de i43 députés du peuple suisse, à raison d'un député par 20 000 habitants; le conseil des États , formé de 44 députés, à raison de deux par canton.

Les États peuvent être classés en deux catégories distinctes : les uns-, au nombre de six cantons ou demi-cantons, sont organisés d'après le principe de la démocratie pure (t); les autres le sont d'après celui de la démocratie représentative.

Dans les premiers, les électeui^s s^assemblent régulièrement chaque année en avril ou en mai ; ils peuvent être extraordinairement convoqués à d'autres époques par le grand conseil du canton. Us arrivent vêtus de leurs habits de fête, les uns portant l'épée au côté, les autres la tenant à la main ; ils se réunissent sur une place publique ou sur un plateau découvert, et se groupent autour de l'estrade où prennent place les principales autorités cantonales, sous la présidence du landammann.

La séance s'ouvre par une prière ou par un chant national. Le landammann présente un rapport sur l'administration du canton et un exposé des lois élaborées par le grand conseil pour être soumises à la votation populaire. Généralement, quinze jours ou un mois avant la réunion, les électeurs ont reçu à domicile le texte imprimé des projets sur lesquels ils auront à délibérer, ainsi que le budget des recettes et des dépenses. L'assemblée, la Landsgemeinde, comme on l'appelle, doit se prononcer sur les emprunts, sur la création d'impôts nouveaux ou sur l'augmentation des impôts anciens ; elle délibère et vote sur les questions

(1) Ce sont Hhodes extérieures, Rhodes intérieures, Glaris» Obwald, Nidwald et Un.

POLIT. EXPÉR. a

178 LA MÉTHODE S'APPUIE SUR L'OBSEaVATION COMPARÉE.

de législation et d'administration publique ; elle accepte ou recette, quand il y a lieu, la coastitutioii qui lui est présentée; elle décide s'il convient, ou non, de reviser la constitution existante ; elle statue sur les propositions qui lui sont faites d'établir des lois nouvelles, de modifier ou àe supprimer des' lois anciennes ; elle élit les fonctionnaires chargés de préparer ses décisions, ainsi que les agents de Tordre judiciaire et de Tordre exécutif; elle contrôle leur gestion pour Tannée écoulée.

Hepworth Dixon décrit d'une façon pittoresque une de ces assemblées populaires, écoles de la liberté helvétique.

a A une portée de fusil de Bûrglen dans le Schachenthaï, où naquit Tell et où s'élève la chapelle consacrée à sa mémoire, auprès d'un pont sur le Schachenbach, entre la iMHite et la rivière, se trouve une prairie où, d^uis des siècles, s'assemblent les hommes d'Uri pour délibérer sur les affaires du canton. Une fois par an, le premier dimanche de mai, alors que souvent encore la neige oovrre le sol, que la Reuss charrie des blocs de glace, le landaminann d'Uri sort d'Altdorf accompagné d'une cavalcade; quelques troupes cantonales, la musique et la bannière du canton, une immense tête de taureau, portée par des huissiers en vêtements jaunes et noirs ; deux hommes en costume suisse antique, qui portent les deux célèbres cornes, blason d'Uri. Les hommes d'Andermatt et de Wasen descendent de la vallée supérieure de la Reuss ; ceux d& Brisen et de Stossi viennent par le Maderanerthal ; ceux de Bûrglen et de Spiringen s'avancent par le Schachenthal ; ceux de Seedorf et d'Attinghausen traversent la Reuss. Chaque citoyen d'Uri, âgé de vingt ans et n'appartenant pas au clergé, est obligé de se rendre à Tassemblée. On construit une estrade dans le champ; on élève les cornes de

L'ËlPÉaiENCE POLITIQUE EN SUISSE. 179

taureau ; la trompette résonne et le laadammann prend le siège de la présidence. Cette session d'un jour commeaee alors. Un huissier lit la liste des sujets à discuter : ^ael« que régiment à compléter, une route à faire, un. torrent à «idiguer, une coupe de bois à décréter, un impôt à étM" blir, un officier à punir, quelque loi peut-être à modifia. Tout citoyen peut prendre la parole* On écoute son plan. Le scrutin est ouvert et on vote en levant la main. Un projet est voté, un autre ne Test pas. Il n'y a pas d'appel. Quand on a tout voté et que les affaires sont terminées, le» rois d'Uri étanchent leur soif avec de la bière, démolis* sent leur estrade, et chacun s'en va chez soi en fumant «a pipe et en chantant des airs patriotiques (1). »

Dans les cantons à démocratie représentative le pouvoir législatif appartient à une chambre unique connue sous le nom de grand conseil {Grosse Rath^ LandnUk^ Kantonsrath), Nulle part, en Suisse, le grand conseil n'a de pouvoirs analogues .à ceux de notre parlement : ies attributions qu'il possède sont resserrées dans des limites fort étroites par chaque constitution. Ces hmites sont la mesure exacte de la résistance apportée par le peuple à se dessaisir de son autorité. En voici le tableau très suc-> cinct.

•1® Garanties constitutionnelles. — Il n'est pas une seule des constitutions cantonales qui ue spécifie les droits primordiaux des citoyens ainsi que les principaux devoirs de leurs mandataires. Elles garantissent les Suisses contre les empiétements de leurs législateurs ; elles élèvent les libertés politiques au-dessus des lois ; elles forment un contrôle suprême qui domine tous les pouvoirs.

(1) Hepworth Dixon, (a Suisse contemporaiiM^ traduction de M. Barbier, p. 82 .

2* Indépendance du gouvernement local, — Le grand •conseil n'usurpe nulle part les attributions de ce gouvernement. Ainsi, il appartient aux électeurs de la commune, réunis en assemblée générale, de fixer le budget de leurs recettes et de leurs dépenses, d'approuver les comptes de Texercice écoulé, d'établir Tassiette de l'impôt, de décider sur la construction des routes, sur la fondation et la direction des écoles, sur l'administration des biens communaux, sur les secours à donner aux pauvres, aux vieillards et aux infirmes, d'arrêter les règlements de police et de voirie, d'élire pour un temps déterminé le conseil communal, le maire, le secrétaire de la commune, le juge de paix, l'instituteur, etc., et de fixer le traitement de ces agents divers.

3* Fonctions électives, — Il n'y a pas que les autorités communales qui soient à la nomination du peuple. Les membres du grand conseil sont toujours élus par les citoyens, et ils nomment, au second degré, les fonctionnaires du canton, à moins que ceux-ci ne soient choisis directement par les électeurs. Ce dernier cas se présente partout pour les juges de paix, excepté à Genève, et dans un certain nombre de cantons, pour les conseillers d'État, pour les juges de première instance et même pour les magistrats de la cour suprême.

4* Mandataires à temps et responsables» — Toutes les constitutions stipulent qu'aucun mandat ne sera donné à vie. En outre, les fonctions, qu'elles résultent du choix du grand conseil ou du vote populaire, sont généralement de courte durée. Les instituteurs de tout grade et les prêtres des diverses confessions n'échappent pas à cette commune loi. Tous les fonctionnaires publics sont responsables de leur gestion devant les tribunaux ordinaires.

5* Référendum. — C'est l'acte par lequel les lois et les

décrets d'une portée générale sont soumis à la sanction du peuple. Il y a deux sortes de référendum : le référendum obligatoire et celui que les Suisses appellent facultatif et qu'il nous semble plus juste d'appeler référendum coti" ditionnel. Là où le premier est exigé par la constitution, les décisions de la chambre doivent, pour être valables, recevoir une publicité déterminée (tantôt être insérées simplement dans le Journal officiel^ tantôt être communiquées à domicile aux électeurs), et, après un certain délai, être proposées à Tacceptation ou au rejet du corps électoral. Quant au référendum conditionnel, il consiste en ce que, durant un certain temps après que la décision du grand conseil a été rendue publique, un nombre fixé d'électeurs a le droit d'exiger que cette décision soit soumise au vote populaire. Si cette demande est faite dans les formes voulues, le grand conseil doit y obtempérer sans retard.

6® Droit d'initiative. — Ce droit n'est pas moins im* portant en Suisse que le référendum. Il s'exerce d'une façon très différente suivant les cantons. A Zurich, par exemple, tout vœu émis par un citoyen doit, s'il est appuyé par un tiers des membres du grand conseil, être soumis au peuple dans ses assemblées politiques. L'auteur de la proposition a le droit d'exposer ses motifs au sein même de la chambre, pour peu que vingt-cinq membres acceptent sa demande d'explication. Enfin, dans le cas où la chambre se montre trop défavorable au vœu exprimé pour lui accorder le tiers de ses suffrages, ce vœu doit néanmoins être soumis au peuple, s'il est appuyé par cinq mille électeurs.

Le droit d'initiative n'est pas limité dans son objet. Il ne se rapporte pas seulement à l'établissement d'une loi nouvelle, à la modification ou à la suppression d'une loi

188 LA MÉTHODE S'APPUIE SUR L'OBSERVATION COMl>ARÉE.

existante; il s'applique encore à la constitution dont la revision partielle ou totale peut à toute époque, pour chaque canton, comme pour la confédération entière, être réclamée par un certain nombre de citoyens actifs.

7* Droit de révocation, — En Suisse, le peuple a k àrtki de demander la dissolution de la chambre. Il suffit <|a'iine semblable demande seit adressée au conseil d'État par an nombre déterminé d'électeurs pour que le peuple soit appelé à décider dans ses comices s'il y a lieu, ou non^ de conserver la chambre existante.

Telles sont dans leurs caractères essentiels les constitu* lions des cantons suisses. Quand nous les avons exposées sons cette forme, nous avions surtout en vue de faire connaître les contrepoids établis par les citoyens de ces cantons au profit de leur souveraineté. Ce simple tableau suffisait pour démontrer d'une façon indiscutable à toutespri* iion prévenu qu'un pays ne saurait, sans inconvénient, confiera une assemblée unique le soin de diriger ses des^ tinées, s'il ne possède, au moins en grande partie, les sep* garanties que nous avons énumérées ou des garantief analogues (1).

Au point de vue qui nous occupe actuellement, ia des* cription qui précède n'est pas d'un enseignement moin? précieux* Ne résulte-t-il pas des faits qu'elle mentionuf que l'usage de la méthode expérimentale est une conséquence forcée de l'organisation politique de la Suisse?

Et d'abord, en ce qui concerne le caractère temporaire de la législation, n'est-il pas évident que, partout où les électeurs jouissent du droit d'initiative, aucune loi ne saurait être considérée comme permanente. Les abus peu<«

(i) Ut Diux Chambrés et la RevisUm»

Tent en être dénoncés à chaque instant, et il est probable qu'aussitôt que le besoin s'en fera sentir, elle sera modifiée on abolie. Il y a des cantons dans lesquels le droit d'inilîatiTe n'existe pas. Tel est Génère ; mais dans ce canton, le g;raiid conseil a le devoir de poser au peuple tous les quinze ans la question de savoir si la constitution doit être ou non revisée.

Quant à la législation séparée, un tel système ne peut que régner en fait dans une confédération de vingt-cinq régions autonomes. J*ai eu, à ce propos, en Suisse, la même surprise que j'avais éprouvée un mois auparavant eo Angleterre. Les Suisses se servent souvent de la mé> thode expérimentale sans le savoir; ils ont quelquefois le tort de la négliger ou même de la repousser de parti pris ; cela tient à des circonstances qui leur sont particulières.

Tout en étant unis par un lien fédératif très puissant, les cantons sont isolés les uns des autres par une foule de causes. Us diffèrent souvent par leur origine, par leur histoire, par leur langue, par leur religion. Leur étendue est très variable : il en est, comme Genève, qui ne comprennent qu'une cité. Quelquefois de hautes montagnes les séparent et, comme il arrive entre la vallée de l'Aar et celle du Rhône, dressent entre eux des barrières difficiles à franchir. Les uns, comme Uri, sont exclusivement fores* tiers et adonnés à la culture du bétail ; les autres sont surtout agricoles, comme Vaud, ou industriels, comme Bàle-ville. Les vieux cantons d'Uri, de Schwyz et d'Unterwald se ressemblent seuls. Sans doute, Vaud et Berne ont de l'analogie^ mais la langue les sépare. Les cléricaux catholiques sont tout-puissants à Fribourg, Vaud les tient à l'écart; de là un abîme entre les deux régions, dont les jeunes gens dansent ensemble à certaines fêtes, sans qu'il se fasse de mariages mixtes.

Il résulte de cet ensemble de circonstances que les cantons YÎvent les uns à Tégard des autres dans un isolement relatif. Chacun d'eux est à un tel point jaloux de son individualité que la tentation d'imiter les autres ne lui vient pas. Les orateurs des assemblées cantonales se gardent même de prendre pour exemple ce qui se passe en d'autres cantons ; ils craindraient de nuire ainsi au succès de leur projet de loi. Sous ce rapport, la Suisse diffère profondément des Etats-Unis.

Toutefois, le temps qui amortit les souvenirs et eflFace les traditions, les facilités des communications qui rapprochent les distances, tendent chaque jour à amoindrir l'isolement cantonal. Il est même possible de citer quelques institutions qui ont fait boule de neige en passant d'un canton à l'autre (i).

Signalons, sans insister, le code civil rédigé pour Zurich par le célèbre jurisconsulte Blùntschli.Thurgovie Tadopta en bloc; mais l'imitation n'alla pas plus loin.

N'insistons pas davantage sur l'abolition de la peine de mort, mesure au sujet de laquelle nos politiciens et nos avocats ont fait si souvent preuve d'ignorance. La peine de mort fut abolie d'abord par Zurich et successivement, à son exemple, par un certain nombre de cantons. Le conseil fédéral crut devoir s'approprier cette disposition nouvelle de la loi criminelle, qui avait été favorablement accueillie par l'opinion publique, et il l'introduisit dans la constitution fédérale du 29 mai i874. En agissant ainsi

(1) Je dois la plus grande partie des informations qui suivent à l'obligeance de M. Louis Ruchonnet, ancien président de la confédération, actuellement membre du conseil fédéral. Je suis heureux de le remercier ici de l'empressement qu'il a mis à faciliter mon enquête.

dans un but humanitaire, il froissa les susceptibilités des cantons, qui se jugèrent atteints dans leur souveraineté. Un référendum eut lieu et l'article 65 fut modifié le 18 mai 1879; il dut se borner à déclarer qu'il ne serait prononcé aucune peine capitale pour cause de délit politique. Depuis cette époque, neuf régions ont usé de Tautonomie législative qui leur était rendue en cette matière pour rétablir la peine de mort ; d'autres, comme Yaud, ont laissé subsister dans leur code particulier la suppression qu'ils y avaient introduite d'après la constitution fédérale.

Yoici maintenant deux institutions pour lesquelles l'imitation réciproque a été manifeste ; nous le prouverons par quelques dates et par quelques détails.