CHAPITRE XXIII
BSirX EXEnPLES DE L^EXPéltlENGE POUTIQUE ETf SUISSE.
A. Le référendum.
La constitution fédérale de 1874 exige que tous les cantons soient organisés suivant la forme républicaine, que leurs constitutions aient été acceptées par le peuple et soient revisées lorsque la majorité des citoyens actifs le demande. Nous avons vu que six régions sont organisées en démocratie pure et dix-neuf en démocratie représentative. Dans ces dernières, Texercice direct de la souveraineté par le peuple a gagné quelque terrain par rinslitution du référendum.
Chez les Grisons et au Valais, le référendum est connu dès les temps anciens. Dans le premier de ces deux cantons, il était obligatoire et est demeuré tel ; dans le second il n'existait que pour les lois de finance ^ il fut supprimé, et rétabli, en 1875, sous forme conditionnelle pour tous les actes législatifs.
L'année 1830 ouvrit une ère d'émancipation, durant laquelle la plupart des cantons suisses se donnèrent des constitutions libérales ; on vit alors apparaître le référendum conditionnel, sous le nom de veto, dans les cantons de Saint-Gall et de Lucerne, où on le retrouve encore.
Une seconde période d'émancipation apparaît de 1 845 à 1850. Les gouvernements de i8o0qui avaient oublié leur origine furent renversés; la constitution de 1848 sortit du
ntouTement populaire et créa véritablement la nation suisse, qui n*était auparavant qu'une confédération d'Etats. En 1845, une sorte de référendum fut adoptée par le canton de Vaud, sous le nom de droit cC initiative. Plus large que le référendum, ce droit n'a pas de limite. Six mille citoyens, c'est-à-dire le dixième environ des électeurs, peQTent exiger, non seulement qu'une loi votée par rassemblée soit soumise au peupfe, mais encore qu'une loi nouvelle soit faite ou qu'une loi ancienne soit abrogée.
La constitution vaudoise de 18GI a ajouté à l'initiative une disposition nouvelle qui se rapporte également à l'exercice de la souveraineté par le peuple. Elle porte que le grand conseil, élu pour quatre ans, ne peut, durant sa législature, augmenter de plus d'un million de francs les^ engagements financiers du canton, sans demander Tassentiment des électeurs.
En 1863, l'Etat de Bâle-eampagne adopta, sous Tinâaenee deRoUe, le référendum obligatoire. Loin de trouver des imitateurs, cette innovation provoqua d'abord en Suisse un vif sentiment d'hostilité. Mais cette répugnance ne devait pas durer longtemps. Cinq ans après, durant l'automne de 1868, une grande solennité du parti démocratique eat lieu à Uster, dans le canton de Zurich ; Tex* périfflicc faite à Bàle-campagne y fut prônée bien haut, et en 4869, les cinq cantons de Thurgovie, Zurich, Berne, Argovie et Soleure introduisirent le référendum obligatoire dans leurs constitutions. Schwjz Ta adopté également en i877, tant pour se conformer à de tels exemples que pour se rapprocher davantage des institutions démocratiques d'Uri, d'Unterwald et de Glaris. C'est le dernier caneton suisse qui soit entré dans cette voie.
Tandis que l'agitation en faveur du référendum obligatoire prenait naissance à Zurich et gagnait du terrain de
proche en proche, on travaillait à reviser la constitution de 1848. Un premier projet fut élaboré et rejeté en 1872 par le peuple et les cantons ; un second projet fut adopté en 1874. Cette constitution, actuellement en vigueur, a adopté le référendum conditionnel. Les lois fédérales sont soumises à Tadoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d'une portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence (art. 89).
Il existe un parti qui voudrait étendre à toutes les décisions fédérales, surtout en matière financière, le référendum conditionnel ou même obligatoire. Il se fonde sur les anomalies que présente la situation actuelle. Tandis que le traitement d'un modeste employé de la chancellerie de Berne peut, à titre de dépense permanente, être réclamé pour le référendum, les autorités fédérales ont le pouvoir d'appliquer des millions, sans consulter le peuple, au redressement des fleuves et au reboisement des montagnes. Aux objections plausibles que suscitent de tels disparates, les partisans du statu quo répondent que soumettre les arrêtés spéciaux à la sanction du peuple aboutirait à Timraobilité. Les Suisses, disent-ils, sont très économes des deniers publics ; en matière de dépenses, les paysans surtout sont chatouilleux à Texcès, et il est à craindre que la proposition de consacrer des sommes considérables au redressement de TAar ne serait pas mieux accueillie par les riverains du Rhône que le projet de rectifier le cours du Tessin ne le serait par les riverains de TAar. La question en est là. Il est probable que les électeurs suisses seront plus enclins à étendre leur contrôle qu'à le restreindre. Leur souveraineté n'a pas jusqu'ici conduit au gaspillage ; grâce à leur gouvernement démocratique et au referen-
L'ASSlËTTE De L'IMPOT. 18»
dum, ils ont échappé, en fait de dépenses, aux abus que le régime parlementaire est si propre à favoriser.
Le référendum conditionnel ayant pris place dans le droit fédéral, il était à présumer qu'il serait introduit tôt ou tard dans la constitution des États qui ne le possédaient pas encore. C'est ce qui est arrivé en 1875 pour Bâle-ville, en 1876 pour Schaffouse et Zug, en 1879 pour Genève et Neufchâtel.
Aujourd'hui, il n'existe plus en Suisse qu'un seul canton privé de tout référendum : c'est le canton catholique de Fribourg.
B. L'assiette de l'impôt.
L'assiette de l'impôt est un autre exemple très évident de législation imitée.
On sait que le système de l'impôt varie beaucoup en Suisse avec les États. La plupart prélèvent un impôt direct sur le capital et un impôt direct sur le revenu. Cette double contribution a pour but de satisfaire les paysans. La terre, disent-ils, ne rapporte que 3 pour 100, est facile à imposer et difficile à vendre, tandis que les valeurs mobilières sont de réalisation aisée, peuvent échapper aux investigations du fisc et donnent un rendement de 4 à S pour 100. Il serait donc injuste d'avoir une taxe unique. Celle sur le capital frappe à la fois les valeurs mobilières et immobilières, tandis que celle sur le revenu tient compte de la différence entre le rapport de ces deux na* tures de capitaux.
Les deux impôts sont progressifs dans Zurich, Bâleville, Zug, Saint-Gall, les Grisons etThurgovie. C'est» Zurich que l'impôt progressif a été appliqué pour la prc-
190 LA MÉTHODE sVPPUIE SUR l'OBSERVàTION COMPARÉE.
raière fois ea iâ69, et Texemple a été successiFement imité par d'autres cantons.
L'impôt est proportionnel sur le capital, progressif sur le revenu dans Berne, Obwald, le Tessin. Il est proportionnel sur le capital et sur le revenu en Valais, Argovie, Bâle-carapagne, Frîbourg^ Uri et Schatfouse.
En certains cantons, il n'existe d'impôt direct que sur !e capital ; le revenu du travail est transformé fictivement en capital à l'aide d'uo multiplicateur (8 ou 10) que fixe la loi.Get impôt unique estprogressifàGlari6,YaudetGienè¥e; il est proportionnel à Lucerne, Schwyz, Appenzell-intérieur et Neufchâtel. Dans ce dernier canton, l'impôt progressif a été récemment repoussé par le peuple; dans l'Etat de Yaud, au contraire, il formait le point culminant de la revision constitutionnelle qui a été adoptée en février 1885 (1).
(1) Il semble que les derniers essais ne se soient pas montrés favorables à l'impôt progressif. (V. Léon Say, Us solutions démocratiques de la question des impôts. )
Une autre institution, dont il sera question ci-après (chap. xu), a été, sinon expérimentée, au moins discutée en Suisse dans les grands conseils des cantons de Genève, de Neiifchàtel, du Valais, de Zurich, de Bâle-ville, de Lucerne, do Berne, de Vaud, ainsi qu'à l'Assemblée fédérale. La réforme n'a triomphé nulle part parce que le référendum, donnant le dernier mot au peuple, l'a fait considérer comme moins nécessaire qu'en d'autres pays. Toutefois un succès assez prochain est à espérer, en raison de la facilité d'instituer en Suisse des expériences séparées et du mouvement très vif qui se manifeste en certains cantons en faveur de la représentation proportionnelle. (Consulter l'ouvrage de M. Maurice Vernes sur la représentation proportionnelle.)
{Note de ta 2« édition,)
