CHAPITRE XXII

l'expérience politique en suisse.

La Confédération suisse se prête tout particulièrement^ par son organisation roème, à l'emploi de la méthode expérimentale.

Cette nation est composée de vingt-deux Etats ou cantons; trois d*entre eux sont même divisés politiquement en deux parties et forment six demi-cantons. On a ainsi vingt-cinq régions, lesquelles sont autonomes pour les intérêts qui les concernent. Chacune d'elles, en effet, élabore, vote et revise, quand il lui plaît, sa constitution particulière ; elle choisit, sans aucune intervention du pouvoir central, les mandataires préposés aux services régionaux ; elle discute, établit et lève les impôts du canton ; elle arrête sa législation civile et criminelle, sauf en quelques matières réservées à Tautorilé nationale, telles que les douanes, les postes, la confection du billet de banque pour toutes les banques privées, la frappe des monnaies, la fabrication de la poudre, le droit des gens, le droit des obligations, la propriété artistique et littéraire (1).

(1) J'extrais le tableau succinct de Torganisatiou politique de la Suisse de ma brochure intitulée : £.e« Oeiiâ; CAafn5r«« ei \a Aétrûibn, Paris, 188i. Cette brochure étant épuisée, j'ai cru devoir reproduire ici, en les abrégeant beaucoup, quelques-unes des descriptions qu'elle renferme, et qui n'ont jamais été, à ma connaissance, publiées dans aucun ouvrage sous une forme méthodique de nature à en montrer l'importance pour le problème du gouvernement

L'SXjPÉRiSIIGE POLITI&UE EN SUISSE. iH

Le pouvoir législfitif de la nation est exercé par deux cbami^res : le comeil national, composé de 143 dépntésdu peuple suisse, à raison d*ua député par SO 000 habitants ; le conseil des États, (orme de 44 députés, à raison de deux par canton.

Les États peuvent être classés en deux catégories distinctes : les uns, au norabre de six cantons ou demi-cantons, sont organisés d'après le principe de la démocratie pure (I); les autres le sont d'après celui de la démocratie représentative.

Dans les premiers, les électeurs s^assemblent régulièrement chaque année en avril ou en mai ; ils peuvent être extraordinairement convoqués à d'autres époques par le grand conseil du canton. Us arrivent vêtus de leurs habits de fête, les uns portant Tépée au côté, les autres la tenant à la main ; ils se réunissent sur une place publique ou sur un plateau découvert, et se groupent autour de Testrade où prennent place les principales autorités cantonales, sous la présidence du landammann.

La séance s'ouvre par une prière ou par un chant national. Le landammann présente un rapport sur l'administration du canton et un exposé des lois élaborées par le grand conseil pour être soumises à la votation populaire. Généralement, quinze jours ou un mois avant la réunion, les électeurs ont reçu à domicile le texte imprimé des projets sur lesquels ils auront à délibérer, ainsi que le budget des recettes et des dépenses. L*assemblée, la Landsgemethde, comme on l'appelle, doit se prononcer sur les emprunts, sur la création d'impôts nouveaux ou sur l'augmentation des impôts anciens ; elle délibère et vote sur les questions

(i) Ce sont BiMdeff extérieures^ Rhodes intérieures, Glaris, Obwald, Nié«pal4 et Uri.

FpLIT. EXPÉR. 12

\li LA MÉTHODE S'APPUIE SUR L'OBSERVATION COMPARÉE.

de législation et d'administration publique ; elle accepte ou rejette, quand il y a Heu, la constitution qui lui est présentée ; elle décide s'il convient, ou non, de réviser la con* stitution existante ; elle statue sur les propositions qtii lui sont faites d'établir des lois nouvelles, de modifier ou de supprimer des lois anciennes ; elle élit les fonctionnaires chargés de préparer ses décisions, ainsi que les agents de Tordre judiciaire et de l'ordre exécutif; elle contrôle leur gestion pour l'année écoulée.

Hepworth Dixon décrit d'une façon pittoresque une de ces assemblées populaires, écoles de la liberté helvétique.

a A une portée de fusil de Bùrglen dans le Schachenthal, où naquit Tell et où s'élève la chapelle consacrée à sa mémoire, auprès d'un pont sur le Schachenbach, entre la route et la rivière, se trouve une prairie où, depuis *des siècles, s'assemblent les hommes d'Uri pour délibérer sur les affaires du canton. Une fois par an, le premier dimanche de mai, alors que souvent encore la neige couvre le sol, que la Reuss charrie des blocs de glace, le landam^ mann d'Uri sort d'Altdorf accompagné d'une cavalcade ; quelques troupes cantonales, la musique et la bannière du canton, une immense tête de taureau, portée par des huissiers en vêtements jaunes et noirs; deux hommes en costume suisse antique, qui portent les deux célèbres cornes, blason d'Uri. Les hommes d'Andermatt et de Wasen descendent de la vallée supérieure de la Reuss ; ceux de Brisen et de Stossi viennent par le Maderanerlhal ; ceux de Bùrglen et de Spiringen s'avancent par le Schachenthal ; ceux de Seedorf et d'Attinghausen traversent la Reuss. Chaque citoyen d'Uri, âgé de vingt ans et n'appartenant pas au clergé, est obligé de se rendre à rassemblée. On construit une estrade dans le champ; on élève les cornes de

L*BXPÉtl!BNCE POLITIQUE EN SUISSE. t7è

taureau ; la trompette résonne et le landammann prend le siège de la présidence. Cette session d^un jour commence alors. Un huissier lit la liste des sujets à discuter : quelque régiment à compléter, une route à faire, un torrent à endiguer, une coupe de bois à décréter, un impôt à établir, un officier à punir, quelque loi peut-être à modifier. Tout citoyen peut prendre la parole. On écoute son plan. Le scrutin est ouTert et on vote en levant la main. Un projet est voté, un autre ne Test pas* II n*y a pas d*appel. Quand on a tout voté et que les affaires sont terminées, les rois d^Uri étanchent leur soif avec de la bière, démolissent leur estrade, et chacun s*en va chez soi en fumant sa pipe et en chantant des airs patriotiques (1). »

Dans les cantons à démocratie représentative le pouvoir législatif appartient à une chambre unique connue sous le nom de grand conseil {Grosse Rath^ Landratk^ Kantonsratk), Nulle part, en Suisse, le grand conseil n^a de pouvoirs analogues à ceux de notre parlement : les attributions qu'il possède sont resserrées dans des limites fort étroites par chaque constitution. Ces limites sont la mesure exacte de la résistance apportée par le peuple à se dessaisir de son autorité. En voici le tableau très succinct.

i* Garanties constitutionnelles. — Il n'est pas une seule des constitutions cantonales qui ne spécifie les droits primordiaux des citoyens ainsi que les principaux devoAl de leurs mandataires. Elles garantissent les Suisses contre les empiétements de leurs législateurs; elles élèvent les libertés politiques au-dessus des lois; elles forment un contrôle suprême qui domine tous les pouvoirs.

(1) Hepworth Dixon, la Suisse contemporaine^ ifgi^taoiioïï de M. Barbier, p. 82.

f $• LA MÉTHODE S'APPCIB SUR L^OBSERVATIOK COMPARER.

T Indépetidance du gouvernement loeedi •— Le fnxA conseil n'usurpe nulle part les attributions ëe ce gomnoTih nement. Ainsi, il appartient aux électeurs de la coninuitMe'^ réuni? en assemblée générale, de fixer le budget de leofs recettes et de leurs dépenses, d*approuver les comptes de Texercice écoulé, d'établir l'assiette de l'impôt, de décîAelr sur la construction des routes, sur la fondation et la dî* rection des écoles, sur l'administration des biens cc^amu^ nauxy sur les secours à donner aux pauvres, aux mifc» lards et aux infirmes, d'arrêter les règlements de police iSt de voirie, d'élire pour un temps déterminé le conseil communal, le maire, le secrétaire de la commune, le juge de paix, l'instituteur, etc., et de fixer le traitement de ces agents divers.

3® Foncdms électives, -^ Il n'y a pas que les autorités communales qui soient à la nomination du peuple^ Les membres du grand conseil sont toujours élus par lea^ei*toyens, et ils nomment, au second degré, les fcmcliDn* naires du canton, à moins que ceux-ci ne soient dioists directement par les électeurs. CSe dernier cas se présente partout pour les juges de paix, excepté à Genève, qt^dans un certain nombre de cantons, pour les conseillers d'fitat, pour les juges de première instance et même pour lesmagistrats de la cour suprême. ^>^

4** Mandataires à temps et responsables» — - Téutee les constitutions stipulent qu'aucun mandat ne sera donné à vie«£n outre, les fonctions, qu'elles résultent du choix, du grand conseil ou du vote populaire, sont généralement de courte durée. Les instituteurs de tout grade et les prêtres des diverses confessions n'échappent pas à cette commutae loi. Tous les fonctionnaires publics sont responsaUes de leur geiiîeai devant les tribunaux ordinmi^s.

S^" É^Sfimtém. — C'est l'acte par l^tà les lois %bks

L'BXPÉlimilOB POLITIQUE BIf SU»8B. IM

déerei» d'une portée générale sont soamis à la sanction da )Mtt}ile. Il y a deux sortes de référendum : le référendum èUîgatoire et celui que les Suisses appellent facultatif et qu'il nous semble plus juste d'appeler référendum coït* -ditiennel, Li où le premier est exigé par la constitution, les décisions de la chambre doivent, pour être valables, recevoir une publicité déterminée (tantôt être insérées simplement dans le Journal officiel, tantôt être communiquées à domicile aux électeurs), et, après un certain délai, être proposées à yacceptation ou au rejet du corps électoral. Quant au référendum conditionnel, il consiste en ce que, durant un certain temps après que la décision du grand conseil a été rendue publique, un nombre fixé d'électeurs a le droit d'exiger que cette décision soit soumise au vote populaire. Si cette demande est faite dans les formes voulues, le grand conseil doit y obtempérer sans retard.

6^ Droit d'initiative, >-« Ce droit n^est pas moins inn portant en Suisse que le référendum. U s*exerce d'une liçon très différente suivant le» cantons. A Zurich, par exemple, tout vœu émis par un citoyen doit, s'il est appuyé par un tiers des membres du grand conseil, être soumis au peuple dans ses assemblées politiques. L'auteur de ht proposition a le droit d'exposer ses motifs au sein même de la chambre, pour peu que vingtMnnq membres acceptent sa demande d'explication. Enfin, dans le cas où la chambre se montre trop défavorable au vœu exprimé pour lui accorder le tiers de ses suffrages, ce vœu doit néanmoins être soumis au peuple, s'il est &ppuyé par cinq raille «électeurs.

Le droit d'initiative n'est pas Kmité dans son objet. Il ne se rapporte pas seulement à l'établissement d'une loi nouvelle, à la modification ou à la suppression d'une loi

181 U MÉTHdBE S'APPUIE SUR L'OP&RVATU»! COMPARÉE.

fxisiante; il s'applique encore à la conatiiutioii dont la reyision partielle ou totale peut à toute époque, pour chaque caatoa, comme pour la confédération entière, être réclamée par un certain nombre de citoyens actifs*

7® Droit de révocation. *- En Suisse, le peuple a le drmt de demander la dissolution de la chambre. 11 suffit qu'une semblable demande soit adressée au conseil d'État par un nombre déterminé d*électeurs pour que le peuple soit appelé à décider dans seç comices s'il y a lieu, ou non, de conserver la chambre existante^ .

^ Telles sont dans leurs caractères essentiels les constitutions des cantons suisses. Quand nous les avons exposées sous cette forme, nous avions surtout en vue de faire connaître les contrqmids établis par les citoyens de ces can* tons au profit de leur souveraineté. Ge simple tableau snf" fisait pour démontrer d'une façon indiscutable à tout esprit non prévenu qu'un pays ne saurait, sans inconvénient, confier à une assemblée unique le soin de diriger ses destinées, s'il ne possède, au moins en grande partie, les sept «ranties que nous avons énumérées ou des garanties^ alogues (i).

Au point de vue qui nous occupe actuellement, la description qui précède n'est pas d'un enseignement moin» précieux. Ne résulte-t-il pas des faits qu'elle mentionne que Tusage de la méthode expérimentale est une oonsé-* quence forcée de l'organisation politique de la Suisse?

Et d*abord, en ce qui concerne le earactère temporaire de la législation, n'est-il pas évident que, partout où les électeurs jouissent du droit d'initiative, aucune loi ne saurait être considérée comme permanente. Les abus peu-»

<i) im Dê^sc ChûmSbtw et U» RêvUian*

L*KXPÉRIBNOB POLITIQUE EN SUISSE. Il)

vent en être dénooeés à chaque ÎDBtant, et il est probid>le qu'aussitôt que le besoin s*en fera sentir, elle sera modifiée ou abolie. Il y a des cantons dans lesquels le droit d*ini* tiative n'existe pas. Tel est Genève ; mais dans ce canton, le grand conseil a le devoir de poser au peuple tous les quinze ans la question de savoir si la constitution doit être ou nonxevisée.

Quant a la législation réparée, un tel système ne peut que régner en fait dans une confédération de vingt-cinq régions autonomes. J*ai eu, à ce propos, en Suisse, la même surprise que j'avais éprouvée un mois auparavant en Angleterre. Les Suisses se servent souvent de la méthode, expérimeotale sans le savoir; ils ont quelquefois le tort de la négliger ou même de la repousser de parti pris ; cela tient à des circonstances qui leur sont particulières.

Tout en étant unis par un lien fédératif très puissant, les cantons sont isolés les uns des autres par une foule de causes. Ils diffèrent souvent par leur origine, parleur his* toire, par leur langue, par leur religion. Leur étendue est tfès .variable : il en est, comme Genève, qui ne comprennent qu'une cité. Quelquefois de hautes montagnes les séparent et, comme il arrive entre la vallée de TAar e| celle du Rhône, dressent entre eux des barrières difficiles à franchir. Les uns, comme Uri, sont exclusivement forestiers et adonnés à la culture du bétail ; les autres sont suctout agricoles, comme Vaud, ou industriels, qonune Bâie-ville. Les vieux cantons d*Uri, de Schwyz et d'Unterwald se ressemblent seuls. Sans doute, Yaud et Berne ont de Tanalogie^ mais la langue les sépare. Les cléricaux catholiques sont tout-puissants à Fribourg, Yaud les tient à l'écart; de là un abîme entre les deux régions, dont les jeun^ gens dansent ensemble à certaines fêtés, sans qu*il se fasse de mariages mixtes.

I«4 LA MÉTHOM S'AI^FUIE MR I/OBUHTATIAK tiMPàltÉE.

Il résulte de cet^iisembie de ctreonsteoees q«e k» tons TÎTent les ni» à l'égard des autres diins un isokMMeitl relatif J Chacun d'eux est à un tel point jéloûx dé son in-» ditidualîté ^ue la tentation d'imiter les autres n« lui vieM^ pas. Les orateurs des assemblées cantonales «e galant méime de prendre pour exemple ce qui se passe en d'^MilH» cantons ; ils craindraient de nuit*e ainsi au succès de^leurprojet de loi. Sous ce rapport, la Suisse diffère profonde^ ment des États-Unis*

Toutefois, le temps qui amortit les souvenirs et efface les traditions, les facilités des communications qui rap* prochent les distances, tendent chaque jour à amoindrir^ risolement cantonal. Il est même possible de citer quelques institutions qui ont fait boule de neige en passant d*un canton à l'autre (f ).

Signalons, sans insister, le code civil rédigé pour Zurich par le célèbre jurisconsulte Blûntschti.Thurgovie Tadopta en bloc; mais Tinnitation n'alla pas plus loin.

N'insistons pas davantage sur Tabolilion de la peine de mort, mesure au sujet de laquelle nos politiciens et nos avocats ont fait si souvent preuve d'ignorance. La peine de mort fut abolie d'abord par Zurich et successivement, à son exemple, par un certain nombre de cantons. Le conseil fédéral crut devoir s'approprier cette disposition nouvelle de la loi criminelle, qui avait été favorablement ac* cueillie par l'opinion publique, et il l'introduisit dans ht constitution fédérale du 29 mai 1874. En agissant ainsi

(1) Je dois la plus grande partie des informations qui suivent à robligeanoe de M. Louis Ruobonnet, ancien président de la confédération, actuellement membre du conseil fédéral. Je suis heureux de le remercier ici de l'empressement qu'il a lais à faciliter mon enquête.

E'fiXPÉfilEMeS POLITIQUE BN SUISSE.

tss

dsAs iiii but humanitaire, il froissa les susceptibilités des ojBiatwis, qui se jugèrent atteints dans leur souveraineté. Un neferendum eut lieu et l'article ê^ fut modifié le ISmai IVZft; il dut se borner à déclarer qu'il ne serait prononce auowie peine capitale pour causé de délit politique. Depuis o^te époque» neuf régions ont usé de l'autonomie législa** liYe.4|iii teur était rendue en cette matière pour rétabifr la peiiM de mort ; d'autres, comme Vaud, ont laissé subsister dans leur code particulier la suppression qu'ils y avaient introduite d'après la constitution fédérale. ^Yoid maintenant , deux institutions pour lesquelles rimitation réciproque a été manifeste ; nous le prouverons par quelques dates et par quelques détails.