B. -— LA RÉFORME FINANCIÈRE

Quant aux ressources destinées à faire face aux dépenses locales, elles s’obtenaient toujours des deux mêmes sources : les subventions du pouvoir central et les rates, mais la proportion existant entre elles était modifiée ; les grants in aid qui étaient répartis suivant une méthode différente devenaient une source plus importante des ressources locales, tandis que les rates ne pesaient plus sur l’agriculture et beaucoup moins lourdement sur les entreprises de production. Une caisse dite « suspensory fund » alimentée en particulier par un nouvel impôt général sur les huiles et essences, le « motor spirit duty », était créée et devait, de 1928 jusqu’à la mise en application de la réforme, amasser des ressources qui aideraient le Gouvernement à distribuer les nouveaux grants in aid

quand l’époque en serait venue.

1° Abolition des rates ou abaissement de leur taux.

— Donc les terres cultivées et les bâtiments servant à l’agriculture étaient complètement libérés de tout impôt local. C’était le couronnement des mesures prises par les lois de 1896 et de 1923 qui réduisirent à la moitié, puis au quart du plein tarif, les rates sur les biens servant à la culture. Ces dégrèvements successifs ont tous pour but de favoriser l’agriculture bien mal en point en Grande-Bretagne, aussi ne s’adressentils ni aux locaux d'habitation, y compris les fermes, ni aux Jardins et aux parcs toujours assujettis aux

rates.

En ce qui concerne l’industrie et le commerce, le nouvel act établissait une différence qui était évidemment destinée à favoriser la première aux dépens du second. Par là elle cherchait à faire peser à peu près également sur l’un et l’autre le fardeau des rates. Tous les établissements dits productifs voyaient le taux des rates auxquels ils étaient assujettis réduit des trois quarts, tandis que ceux qui étaient considérés comme improductifs n’étaient l’objet d'aucun dégrèvement. Il semble à première vue que cette discrimination, si juste soit-elle, est en réalité assez mal conçue, et que son application donnera naissance à de graves difficultés. Quel est le critérium qui permet de distinguer un établissement non producteur de celui qui est producteur ? On a essayé de parer à cet inconvénient en décidant que rentreront dans cette dernière catégorie tous les établissements dans lesquels la valeur de Ta partie non productive n’excède pas 10 % de la valeur totale. Il est toutefois évident que ce critérium laisse encore une grande place à l’appréciation. De plus, pour éviter les fraudes, on a institué une formalité d'enregistrement des biens.

Mais il faut bien noter que ces dégrèvements ne s’appliquent uniquement qu'aux établissements producteurs et non point aux entreprises elles-mêmes. Ceci est très important, car demeurent soumis aux anciens tarifs les entrepôts, les magasins et tous les autres biens dont le but n’est point la production des entreprises considérées comme productives.

Les derniers profiteurs du « derating act » étaient les compagnies de transport (de chemins de fer, ca-

naux, docks et chemins de fer légers), mais elles devaient faire profiter de ce dégrèvement certains de leurs usagers et diminuer d’autant les tarifs de transport :

1° Des éngrais, des aliments du bétail, des pommes de terre, lait et bétail sur pied ;

2° De la houille, du coke, des combustibles brevetés et ordinaires, et des minerais combustibles spéciaux pour fonderies, aciéries et bois de mines.

La somme dont ces dégrèvements enrichissaient les Compagnies était affectée respectivement pour les quatre cinquièmes et le cinquième à la baisse des tarifs de transport des biens compris dans la deuxième et la première catégories. Il en résultait une baisse uniforme de tous ces tarifs, d'environ 8 %. De plus, ces compagnies de transport, comme les entreprises dites productives, continuaient à payer plein tarif sur cette partie de leurs biens qui consistait en « maisons d'habitation, hôtels, buffets, entrepôts pour marchandises en transit et hangars pour leurs camions ».

Ces dégrèvements que nous venons d’énumérer ne s’appliquaient point aux entreprises d'utilité publique. Elles demeuraient soumises à l’ancien tarif, car jouissant en général de monopoles ou quasi-monopoles légaux, leur prospérité n’était nullement en danger. Avec elles, les seuls types de propriété qui n’obtenaient aucun avantage du « derating act » ne comprenaient guère que les maisons d’habitation, les boutiques, les locaux détenus par les entreprises faisant le commerce de gros et tous ceux qui n'étaient point employés comme usines ou ateliers.

2° Nouveau système employé pour la répartition des grants in aid. — Voilà donc les principaux dégrèvements dus à la réforme de 1929. La diminution de ressources qu’ils entraînaient eut pour conséquence fatale une augmentation des « grants in aid ». La répartition de ceux-ci, comme nous l'avons vu précédemment, n’était point à l’abri des critiques, le système du pourcentage favorisait à la fois les communes riches et le gaspillage. L'augmentation de ces subventions aurait fortement aggravé les défauts en question, de plus la conservation du système tel quel aurait probablement rendu impossible toute économie dans la gestion des pouvoirs locaux, et ceci était un des buts que cherchait à atteindre le législateur anglais. Aussi, en cette matière, on n’hésita point à abandonner sur une grande étendue les erreurs anciennes pour essayer d'arriver à un meilleur résultat. Le Gouvernement continuait à distribuer aux autorités locales, de la même manière que précédemment, les sommes destinées à les aider à faire face aux dépenses d’éducation et de police. Sur ce point rien n’était changé. C'était assez naturel, car tout le monde était à peu près satisfait de l’état de choses existant. Or le montant de ces subventions s’élève annuellement à 43 millions de livres sterling, soit à peu près 50 % de leur montant total. Il faut donc bien remarquer que toutes les réformes ayant trait aux subventions n'ont point une portée générale et qu’en cette matière l’ancienne loi conserve un domaine d’application à peu près aussi étendu que celle de 1929.

Le nouveau système adopté est celui de l'unité dans

sa forme la plus simple, c’est-à-dire que le Gouvernement doit donner tant par habitant aux autorités locales. Mais il est bien évident que les dépenses utiles et nécessaires d’une circonscription, et par suite ses besoins d’argent, ne sont nullement proportionnels au nombre de ses habitants. Aussi le nouvel acte fit entrer en ligne de compte certains faits économiques ou sociaux, et le chiffre de la subvention d’une circonscription donnée est fonction non seulement de sa population, mais aussi de :

1° La proportion des enfants de moins de 5 ans.

2° La valeur de la propriété immobilière par tête d’habitant.

3° La proportion de chômeurs.

4° Du nombre de ses habitants au mile de route.

1° L'existence d’un grand nombre d’enfants en basâge dans une circonscription est une preuve manifeste que les services de maternité et d’assistance en particulier doivent y être spécialement développés. Si la proportion du nombre de ces enfants à la population totale y est plus élevée qu'ailleurs, cette localité se trouverait pécuniairement désavantagée si les « grants in aid » étaient répartis uniquement d’après le système de l'unité, et par suite elle serait tentée ou même forcée d’administrer avec trop de parcimonie les services plus hauts cités. C’est pour corriger ces défauts que l’act de 1929 décide que dans les comtés et les bourgs de comtés où le nombre des enfants de moins de 5 ans est supérieur au vingtième de la population totale, l’on doit, pour le calcul de la subvention, additionner au chiffre de la population le nom-

bre des enfants qui sont en plus de cette proportion.

2° Les circonscriptions où la valeur moyenne de la propriété immobilière par habitant est très faible sont naturellement les plus pauvres ; le coût des services sociaux, d'assistance en particulier, y est élevé, tandis que le produit des rates est généralement faible. Aussi le législateur a-t-il décrété que dans toutes les circonscriptions où la valeur taxable est inférieure à 10 livres par habitant, on ajouterait, pour le calcul des grants in aid, au chiffre de la population véritable un supplément calculé d’après le taux du déficit par rapport à ces 10 livres.

L'application, s’il y avait lieu, de ces deux correctifs, donnait aux comtés et aux bourgs de comtés, à côté de leur population véritable, une population fictive que nous appellerons pour la commodité de l’exposé « la population provisoire ». C’est qu'en effet on prendra cette population provisoire comme base pour le calcul des nouvelles augmentations dû à une forte proportion de chômeurs ou à un trop petit nombre d'habitants au mile de route.

3° Si la proportion des chômeurs à la population totale dans une circonscription donnée a été en moyenne supérieure à 1,5 % pendant les trois dernières années, la subvention à elle accordée par le Gouvernement sera calculée comme si sa population était sa « population provisoire >» augmentée d’un supplément égal à 10 fois le nombre des chômeurs qu’il faudrait voir s’expatrier pour ramener la proportion en question à 1,5 %.

4° Si dans un comté le nombre d'habitants par mile

de route n’est pas élevé, les dépenses pour l’entretien de celles-ci pèseront lourdement sur ceux-là. Pour obvier à cet inconvénient, quand le nombre d’habitants par mile de route est inférieur à 100, la « population provisoire » doit être augmentée du pourcentage par lequel la population véritable par mile est inférieure à 200, et quand il y a 100 habitants ou plus par mile de route, on multiplie la « population provisoire » par le rapport de 50 au nombre d’habitants au mile de route et on ajoute le chiffre ainsi obtenu au chiffre de la « population provisoire ».

Ces subventions sont partagées par moitié entre les comtés d’une part, les bourgs municipaux, les districts urbains et ruraux d’autre part. Entre ces derniers la répartition se fait proportionnellement à leur nombre d'habitants, avec la seule exception que la population des bourgs ruraux ne compte que pour Îe cinquième du chiffre auquel elle s’élève réellement. On peut encore noter que les comtés doivent fournir quelques rares allocations aux districts et aux bourgs pour des services spéciaux (assistance aux femmes en couches par exemple). Cette distribution se fait en bloc ou à forfait, contrairement à la pratique précédemment en vigueur, c’est-à-dire que le Gouvernement fournit aux autorités locales une somme d’argent globale pour toutes les dépenses qu’elles ont à couvrir, au lieu d’en faire le détail et de leur donner tant pour tel service, tant pour tel autre, et ainsi de suite.

Le nouvel act augmentait donc les subventions que le Gouvernement devait servir aux autorités locales.

Pour qu'il puisse accomplir sa tâche, de nouvelles

ressources lui étaient nécessaires. On vivait alors sous le système, institué en 1888 par le Chancelier Goschen, qui attribuait aux autorités locales le produit ou une partie du produit de certains impôts levés par le Gouvernement, et modifié par le Finance act de 1910 qui fixait une limite à ces subventions. Allait-on conserver ce système en élevant cette limite et en affectant tout simplement le produit de nouveaux impôts généraux aux dépenses locales ?

M. Churchill ne fut pas de cet avis. Il créa un fonds spécial, le « General Exchequer contribution fund » destiné à recevoir une certaine somme du Trésor et à la distribuer aux autorités locales en grants in aid. Ceux-ci sont non seulement augmentés par le nouvel act d’une somme égale à celle que la diminution des rates fait perdre aux autorités locales, mais aussi d’une certaine quantité d'argent appelée généralement « new money ». Le Gouvernement doit fixer au début de périodes longues de 5 années la somme qu’il aurait à distribuer annuellement de ce chef aux auto-' rités locales. Toutefois, les deux premières périodes ne sont respectivement que de 3 et 4 ans, de façon à ce que l’on puisse plus rapidement corriger les erreurs que Île manque d'expérience ferait certainement naître dans l'évaluation de la « New money ».

Le principe de cette augmentation des grants in aid réside dans cette disposition de la loi qu'aucune circonscription ne doit voir ses ressources diminuées du fait de la réforme. Le mode de répartition variant, il était nécessaire que la somme totale à distribuer fût augmentée, pour que les circonscriptions proportion-

nellèment désavantagées par ce changement, ne le fussent point en chiffres absolus.

Pour la première période de trois années, la « New money » est donc fixée à 5 millions de livres l’an. Il est admis que les allègements de rates coûtent 24 millions aux autorités locales qui se voient d’autre part privées de 16 millions qu’elles recevaient auparavant à titre de subventions. La somme à distribuer annuellement par le « contribution fund » s’élève donc à 45 millions de livres. Elle peut varier avec le temps, mais doit ne jamais être inférieure à ce qu’elle est aujourd’hui par rapport aux dépenses totales.

3° Moyens employés par le Gouvernement pour obtenir les ressources rendues nécessaires par la réforme. — Pour faire face à ces charges, le General exchequer contribution fund recevra :

1° Certaines sommes qui, sous l’ancien système, allaient déjà aux autorités locales ;

2° Le produit d’un impôt nouveau, le petrol duty ;

3° Des plus-values budgétaires et les ressources du « suspensory fund ».

1° Les autorités locales avant 1929 se voyaient attribuer le produit de certains impôts levés par l'Etat: elles recevaient 40 % du produit des « probate duties » (c'était un droit sur les successions) et la totalité de celui de quelques impôts indirects — soit en tout 9 millions de livres. D’un autre côté, elles recevaient 4 millions à titre de subvention pour leur service d'hygiène et 3 millions pour l'entretien des routes." L’abrogation de l’ancien « scheeme » libère ainsi

17 millions qui vont naturellement au « contribution fund ».

2° Le finance act de 1928 établissait un impôt nouveau: le « petrol duty ». Cet impôt présentait en effet aux yeux du Gouvernement un triple avantage. Il fournissait des ressources à l'Etat, pouvait être facilement supporté par ceux qu’il atteignait, étant donné la grande baisse des prix de l’essence en Angleterre entre 1920 et 1928, et favorisait les chemins de fer aux dépens des transports automobiles. En Grande Bretagne l’automobile faisait alors et fait encore une concurrence terrible et souvent victorieuse à la voie ferrée, les transports étant généralement meilleur marché par la route que par Îe rail, ceci étant surtout dû aux tarifs extrêmement élevés des compagnies de chemins de fer. Or l’Angleterre n’a aucune bonne raison de défavoriser celles-ci, bien au contraire. Elle est en effet aussi riche en charbon que pauvre en pétroles. En période normale elle exporte le premier et importe les seconds en grande quantité, De plus, si elle possède des routes généralement en bon état, quoi qu’elles ne soient pas, ce dont les Anglais aiment tant à se vanter, les meilleures du monde entier, elle est aussi pourvue d’un remarquable et très dense réseau de voies ferrées dont l'établissement lui a coûté des milliards de livres. Il est nécessaire pour la bonne vie économique du paÿs que son exploitation soit continuée et que tout cet argent n’ait pas été dépensé en vain. De plus, M. W. Churchill prétendait que l’on dépensait beaucoup (plus de 50 millions de livres par an) pour le bon entretien ou la construction des rou-

tes, et quoique l’argent ainsi dépensé provenait uniquement de taxes sur les automobiles, on favorisait cependant les transports par Ja route aux dépens des railways : ces taxes étaient payées en majeure partie par les propriétaires de voitures particulières et ne constituaient pas un lourd fardeau pour les compagnies de transports automobiles. Aussi était-il juste d'établir un impôt qui rendit ce fardeau moins léger. Le petrol duty remplissait cette condition. Son taux est de 4 pence par gallon. Il n’atteint pas les huiles de chauffage, les Diesel Oil et les Gas Oil : une augmentation de leur prix diminuerait leur emploi que tout au contraire, l’on doit favoriser. Les huiles lubrifiantes échappent aussi à la taxe nouvelle, car il est très difficile de les différencier des huiles précédemment citées. Certaines exemptions sont accordées aux pétroles anglais et à ceux qui sont employés pour les besoins de l’agriculture ou de la pêche. Nous n’entrerons pas plus dans le détail des dispositions légales concernant cet impôt, il nous suffit de savoir que dans , une année normale il doit rapporter environ 17 millions de livres (12).

3° Des 45 millions de livres que doit recevoir annuellement le « contribution fund » par ces deux premiers moyens, 33 étaient déjà trouvés. Pour les 12 millions manquant, le Gouvernement ne voulut point les tirer de nouveaux impôts établis à la veille des élections. Le nouvel act, en effet, n’entrait point en vigueur sur le champ. Pour éviter que la réforme ne

(2) Chiffre des estimations budgétaires, 1929-30.

fût trop brusque et ne causât trop de désordre, une. ère de transition avait été jugée nécessaire. Seules Iles compagnies de transports bénéficiaient immédiatement et même rétroactivement de la loi, puisque ce fut à partir du 1* janvier 1928 qu’elles se virent soumises aux nouveaux taux des rates. Pour les agriculteurs la loi eut presque un effet immédiat, car ils en bénéficièrent dès avril 1929, mais ce fut là l’objet d’un amendement voté après coup et probablement dans un but nettement électoral. Quant aux industriels, ils n'avaient droit aux dégrèvements qu'à partir du 1® avril 1930. Par contre-coup le nouveau système des subventions ne s’appliquait point immédiatement. Il ne devait entrer en vigueur qu’en 1930, et encore étaitil décidé que pendant une période de 17 années l’ancien et le nouveau mode de distribution s’appliqueraient conjointement: la part du second devenant sans cesse plus importante, l’ancien mode perdrait toute attribution en 1937 (1).

Le Gouvernement avait donc du temps devant lui. Les nouvelles dépenses qu’il venait de faire voter, ce ne serait peut-être pas lui qui aurait à leur faire face. Que les électeurs envoient ses adversaires au pouvoir, et ce serait sur son successeur qu'elles retomberaient. Pourquoi fournir à celui-ci toutes les ressources né-

(13) IL y avait trois stades dans cette période de transition D’abord 75 % des grants étaient distribués selon la formule ancienne et 25 % d’après la nouvelle, puis les deux formules se partageaient les subventions. Enfin, au troisième stade, 25 % des grants seraient seulement distribués selon l’ancien mode. Il est à noter qu’au bout de 7 ans, une enquête serait faîte pour connaître les résultats de la réforme. Si ces résultats n’étaient point considérés comme avantageux, on ferait machine arrière.

cessaires ? Il pourrait revendiquer la paternité de la partie populaire de la réforme (dégrèvements), cela lui suffisait. Si d’autres impôts étaient encore nécessaires, que son successeur en endosse la responsabilité! N’avait-il pas déjà trop travaillé en faisant voter le « petrol duty » ?

En conséquence, le Gouvernement conservateur ne proposa aucun autre impôt, estimant que les 12 millions manquants seraient fournis par des plus-values budgétaires. Mais le contribution fund était en équilibre sur le papier, et quoiqu’un tel opportunisme ét un tel manque de précision fût contraire aux principes de bonne finance, la forme était sauvée. IT n’était pas alors, en effet, déraisonnable de prétendre que les budgets à venir se solderaient par des excédents. M. W. Churchill, en établissant son budget 1929-1930, venait de calculer le produit de l’income tax en estimant à 100 millions de livres les bénéfices industriels et commerciaux, alors qu'avant la crise, en 1923-24, ces mêmes bénéfices atteignaient 150 millions. De plus, les précédents budgets s'étaient soldés par des excédents. Pourquoi n’en serait-il plus ainsi ?

Enfin, il faut le reconnaître, M. W. Churchill prépara et facilita la tâche qui allait retomber sur les épaules de M. Snowden, et ceci est tout à son honneur. IT profita du temps qu’il avait devant lui pour créer une caisse, le « suspensory fund », alimentée par les plus-values des budgets 1927-28 et par l’excédent présumé du budget 1928-29 (excédent dû à la mise en vigueur immédiate du « petrol duty »). Créé par le finance act de 1928, le suspensory fund recevait donc

en naissant 15.550.000 livres. De cette somme, 4.239.000 livres étaient l'excédent disponible du budget 1927-28, les 11.300.000 livres restant constituaient l'excédent présumé du budget 1928-29. Un an plus tard, en avril 1929, les ressources du « suspensory fund » s’élevaient par suite de l’excédent de plus de 17 millions, par lequel s'était soldé le budget 1928-29, à 22.633.000 livres.

1° Insuffisance des ressources du « General Exchequer Contribution fund ». — En réalité, quand M. Churchill abandonna le pouvoir à la suite des élections de 1929, il manquait 12 millions de livres pour que le budget du « general exchequer contribution fund » soit en équilibre. Mais 1l laissait à son successeur une masse de manœuvre de 22 millions 1/2, de telle sorte qu’il n’était point obligatoire d’établir des impôts avant deux ans. Certes, la situation n’était point excellente, mais elle aurait pu être bien pire.

Malheureusement le budget 1929-30 établi par M. Churchill se solda par un déficit de 15 millions provenant surtout d’une trop forte estimation des recettes, de telle sorte qu’il est impossible d’imputer ce désastre à l’administration travailliste. En conséquence, le suspensory fund ne reçut aucune ressource nouvelle, et comme au cours de l’année budgétaire 1929- 30, le « contribution fund » eut déjà recours à lui, la somme dont il disposait ne s’élevait plus au 1° avril 1930 qu’à 20.063.000 de livres. |

Mais ce ne fut point tout. M. Snowden eut à pourvoir à 42.264.000 livres de ressources nouvelles (1)

(14) Y compris celles que nécessitait l’entrée en application du nouveau mode de subvention et la mise en vigueur des dégrèvements dont bénéficiaient les entreprises dites productives.

pour équilibrer son budget de 1930. Pour combler une partie de ce déficit il prit 16 millions, sur les ressources du « suspensory fund ». Ainsi dès 1930, la masse de manœuvre constituée par M. Churchill était presque complètement épuisée et les nouveaux impôts qu’il n’avait point voulu faire voter ne pouvaient plus être évités, mais il faut aussi remarquer que grâce au suspensory fund il ne fut point alors nécessaire de recourir à l'emprunt ou de se servir des fonds destinés à l'amortissement pour faire face aux dépenses imposées par l’act de 1929. Certes M. W. Churchill aurait dû équilibrer le budget du General Exchequer Contribution fund, mais il était encore temps en 1930 de voter les impôts nécessaires à cet équilibre, aucun mal irréparable ne s’était encore produit.

Telles sont les principales dispositions d’ordre uniquement financier des acts de 1925-29. Il ne nous reste plus à exposer qu’une réforme secondaire, mi-administrative et mi-financière, due à la loi de 1929.