CHAPITRE PREMIER
La situation financière en août 1914.
Les budgets de 1904 à 1913. — Les déficits; artifices et moyens de fortune employés pour les combler. — La formule « ni emprunt ni impôts nouveaux ». — Projet d'emprunt Charles Dumont. — Le budget de 1914. — Emission de rentes 3 + % amortissables. — Ajournement de la liquidation du 31 juillet 1914. — Moratoria accordés aux banques. — Banque de France; ses rapports, pendant la guerre de 1870-71, avec les particuliers et avec l'État; cause principale de la confiance qu’elle inspire.
Suivant les propres paroles de M. Klotz, ministre des Finances, à la séance de la Chambre du 29 décembre 1919 (J. Off. du 30, page 5402), « l’on peut dire que l'Allemagne réalisait son agression en pleine crise de trésorerie et d’emprunt et aussi en pleine crise du marché. »
Encore plus explicite est la déclaration que M. Ribot, alors ministre des Finances, avait insérée, le 22 décembre 1914, avant de quitter Bordeaux, dans l’exposé des motifs du projet de loi portant ouverture de six douzièmes provisoires sur l'exercice 1915: « Quand la guerre a éclaté, nous n’avions pas pris toutes les précautions les plus propres à nous permettre d'en soutenir l’effort au point de vue financier... Notre budget, voté tardivement au mois de juillet, n’était pas entièrement équilibré par des ressources certaines. Le ministre des Finances avait été autorisé à émettre pour 298 millions de francs d'obligations à court terme. On avait fait état, à concurrence de 112 millions, d’excédents des exercices antérieurs. Des comptes spéciaux, ouverts en dehors du budget pour les dépenses du Maroc, pour le développement de notre matériel de guerre, pour l'application du service de trois ans'et pour l'accroissement de notre
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flotte, n'avaient pas d’autre contre-partie que les ressources à provenir d’un emprunt. Cet emprunt indispensable, on ne S était résolu à le faire, pour une somme de 805 millions de francs, qu’à la veille de la déclaration de guerre, dans des conditions qui n'étaient pas très favorables. »
Les BuDGETSs DE 190% À 1913. — Les déficits; artifices et moyens de fortune employés pour les combler. — Si l’on
veut savoir pourquoi cet emprunt de 805 millions était indispensable à la veille de la déclaration de guerre, il faut remonter jusqu'au budget de 1904, comme l’a fait M. le sénateur Aimond, au nom de la Commission des finances, dans son rapport du 3 avril 1914 (Sénat, n° 272, pages 3 et suiv.): « C'est en effet à cette date qu’on inaugure une nouvelle politique financière et que commencent les augmentations simultanées de nos dépenses militaires et de nos dépenses sociales.
« En 1907, surviennent les événements d’Algésiras qui nous obligent à un eflort exceptionnel.
« M. Poincaré, ministre des Finances, expose sans ambages la situation réelle: il faut trouver 295 millions pour équilibrer le budget et il propose un emprunt amortissable à court terme (1), ainsi que des impôts nouveaux (2)... La Commission du budget de la Chambre (3) n'accueillit pas favorablement ces propositions, et ce fut M. Caillaux (4) qui fut chargé de traduire par des actes la nouvelle politique financière que nous avons suivie depuis celte époque. ».
Cette nouvelle politique reposait sur les principes suivants:
1° Retranchement de crédits dans les propositions budgétaires, établissement de comptes spéciaux;
2° Recherche de ressources exceptionnelles;
(1) 24% millions d'obligations, amortissables en douze années, pour les dé penses exceptionnelles et temporaires.
(2) 109 millions pour les dépenses permanentes.
(3) Nommée après les élections de 1906 (cabinet Sarrien).
(4) Ministre des Finances dans le cabinet Clemenceau.
3° Equilibre du budget par l'emprunt, c'est-à-dire par l'émission d'obligations à court terme (5). :
« À vrai dire, ajoute M. Aimond, M. Caillaux... ne se faisait aucune illusion sur des procédés financiers... qui, dans sa pensée, ne pouvaient être que provisoires... et il se promettait bien, dans les années suivantes, de revenir à la saine tradition financière, c’est-à-dire à celle qui consiste à couvrir les dépenses publiques par le seul produit des impôts.
« Mais M. Caiïllaux ne devait pas rester longtemps aux Finances et ses bonnes résolutions ne devaient pas voir le jour.
= « Ecrire des budgets en comprimant les crédits et en faisant appel au concours des obligalions à court terme, c'est malheureusement la politique financière qui prévalut jusqu'en 1911... » |
En résumé, de 1904 à 1914, l’augmentation des dépenses a été de 4 milliard 777 millions de francs, se décomposant ainsi:
Dépenses de l'outillage militaire ..:.......,.... 405 millions. LOIR TTOIS ANSE AT 2e ner Lee ree 165 —— MATOBS EM ane manier ete ice ne nan le 235 — LOIS SOCLALESS 55 2 tetes erse as ets aie ir ere tone 235 — Augmentation des traitements ............... 2980 — PERSONS AE RE EE A tie toi sense eee e sn EE ELU — Développement des services ......... Pre see 272 — RaChal Te NOHESTER EEE ER en tee. 65 — LOTAL RE 1.777 millions.
(5) L'accord se fit entre le Parlement et M. Caillaux sur les bases suivantes : imputation sur l'exercice 1906 de 128 millions de dépenses extraordinaires de l’exercice 1907; — ajournement de 25 millions de dépenses; — création de 47 millions de taxes nouvelles, au lieu de 109; — émission, pour 8% millions, d'obligations à court terme. Grâce à de providentielles plusvalues de recettes, le déficit ne fut que de 15 millions pour l'exercice 1906, et le règlement définitif du budget de l'exercice 1907 fit apparaître un excédent de 88 millions, sans qu'il ait été besoin d'émettre des obligations sexennaires. Au contraire, pour les exercices 1908, 1909, 1910, les déficits sont de 54, 45 et 48 millions. À l'exercice 1911, correspond un excédent de recettes de 141 millions. Nous parlerons plus loin du règlement des budgets de 1912 et de 1913.
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Pour faire face à cette augmentation de dépenses, on a recouru à des impôts nouveaux: 176 millions d'impôts directs, 60 d'impôts indirects, au total: 236 millions. D'autre part, les plus-values ont donné, pour les dix années consi. dérées, 1.825 millions; les ressources exceptionnelles se sont élevées à 279 millions; le tout a abouti en 1914 à une insuffisance de ressources normales de 800 millions (6). « Au Sénat, déclare M. Aimond, ce chiffre de 800 millions ne provoquera aucun étonnement: depuis plusieurs années, les rapporteurs généraux de notre commission appelaient l’attention sur l'écart sans cesse grandissant entre les ressources normales et les dépenses réelles; ils mettaient à jour tous les artifices avec lesquels on essayait de le masquer; ils dénonçaient {ous les moyens de fortune imaginés pour créer des ressources exceptionnelles et parfois purement fictives. »
Artifices, moyens-de fortune, mieux encore, expédients, voilà bien les mots que mérite la manière incorrecte qui servit à équilibrer maints budgets et dont plus d’un ministre, en dépit de la ratification de ses actes par le Parlement, aura beaucoup de peine à se justifier. Sans remonter davantage, donnons-en pour exemple le budget de 1912 (7) qui, accusant à l’origine une insuffisance — à laquelle le « coup d'Agadir » n'était pas étranger — de 178 millions, se soldait néanmoins par un excédent de recettes de 115 millions. Les comptes définitifs de cet exercice, au cours duquel les crédits additionnels dépassèrent 330 millions, accusent en effet 4.857 millions de recettes réalisées contre 4.742 millions de paiements effectués. Comment cela? M. Klotz, ministre des Finances, l’explique dans son « exposé des motits » (budget 1912): « Nous nous proposons de prendre en écritures le remboursement de l’Est (8) à un compte provisionnel sur lequel’ nous prélèverons, pour les besoins de
(6) Non compris les dépenses extraordinaires déjà engagées ou à engager pour la Guerre et la Marine, et évaluées à plus de 1.400 millions à répartir sur plusieurs exercices.
(7) Voir pour les développements qui suivent, Georges Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, p. 51 ets.
(8) I1 s'agissait du remboursement des avances consenties à la Compagnie des chemins de fer de l'Est, s’élevant à 172 millions.
