CHAPITRE V, — La situation financière et leg ressources
extraordinaires pendant la période monarchique . . 26
Les cahiers se préoccupent peu de cette question; certains affirment le droit pour la nation de voter les emprunts et les dépenses et de contrôler les opérations financières des ministres ; les cahiers et les dettes de la monarchie ; les économies à réaliser, les pensions, l'a. liénation des biens de la Couronne et des propriétés ecclésiastiques, la création d'une banque nationale, 255. — Mémoire de Necker sur le déficit et sur les moyens d'y parer ; leur insuffisance ; emprunts à la Caisse d'escompte, 262. — L'Assemblée déclare vouloir respecter les engagements antérieurs et ne pas vouloir en contracter de nouveaux, malgré la diselle menaçante, 265, — L'abolilion des diîmes ; il en résulte une forte augmentation des dépenses de l'Etat et un présent aux propriétaires fonciers ; discours de Siéyès ; aucune ressource n'est créée pour faire face à cet accroissement des besoins du pays, 267, — Criliques formulées par le roi au sujet de la suppression des droits féodaux et promulgation tardive des décrets des # et 11 août 1789, 271, — Nécessité d'un emprunt de 30 millions ; son vole, au taux de # 1/2 0/0 ; son échec, 273, — Demande d’un nouvel emprunt de #0 millions en argent (80 millions nominalement), au taux nominal de 5 0/0 ; son échec, 276, — Progression rapide du déficit ; conséquences fâcheuses de l'optimisme de Necker; réserves faites par M, Gomel sur son rôle, 278. — L'Assemblée invite les ecclésiastiques à porter aux hôtels des monnaies l’argenterie superflue, 281. — Talleyrand propose la mise des biens de l'Eglise à la disposition de la nation ; discussion juridique de cette question ; discours de Mirabeau ; vote du principe de celle mesure, d'ailleurs favorable au petit clergé dont les trailements allaient être augmentés, 282, — Siluation de l'Etat, vis-à-vis de la Caisse d'escompte ; Necker propose sa lransformalion en ban-
TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES
que nationale, pourvue du privilège d'émission, les billets permettant de couvrir le déficit ; rapport très oplimiste de Montesquiou ; hostilité de Tallevrand à l'égard du papier-monnaie ; exposé de Laborde de Méréville sur le problème des banques et des émissions ; examen de la question par une commission spéciale ; finalement le décret de décembre 1789-janvier 1790 autorise la caisse à augmenter son capital, lui garantit ses dividendes et Jui rembourse ce qui lui est dû en grande partie au moyen d'assignats, portant 5 0/0 d'intérêts, auxquels les biens ecclésiastiques devaient servir de gage ; explication de cette solution de fortune, 289, — Refus d'un don genevois à la nation, 297. — Débat au sujet des pensions ; gaspillage auquel elles donnaient lieu ; nomination d'une commission chargée de les réviser et publication du Livre Rouge, 298. — Création d'un Comité de liquidation, 301. — Abolition des vœux monastiques et allocalion de pensions aux religieux, 302. — Nouveau
mémoire de Necker sur la situation budgétaire : l'Assem-
blée ne prend pas ses propositions en considération ; Bailly demande que les biens du clergé soient vendus par l'intermédiaire des grandes municipalités , l'Assemblée se range à son opinion, 304, — Nouveau prêt de la Caisse d'Escompte au Trésor, 308, — Rapport d'Anson sur l'émission des assignats ; opposition de la droite à cette mesure ; la gauche dénie aux assignats le caracère de papier-monnaie ; la loi d'avril 1790 leur donne cours forcé et fixe les intérêts à 3 0/0 ; appréciation de ce texte, 309. — Nouveau débat sur les propriétés ecclésiastiques, 312, — Discussion sur l’aliénabilité des biens de la Couronne ; intervention de Barère ; la question des forêts, 314. — Necker présente de nouvelles demandes de crédit qu’avance la Caisse d'Escompte, 317. — Conférence de Polverel au club des Jacobins sar l’aliénalion et l'emploi des biens nationaux et sur lPextinclion de la delte publique ; son optimisme, 318. — Mesures financières diverses adoptées par l'Assemblée, 320. — Débat sur l'aliénation des biens nationaux, 322. — Constitulion civile du clergé, 322. — Seconde délibération sur les pensions; rapport de Camus; décret du 3-22 août 1790 ; analyse et critique de cette loi, 323, — Suppression d’apanages, 326, — Discours de
TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES
Gouget-Deslandres au Club des Jacobins sur la question des assignats ; ses illusions et son défaut de connaissances économiques, 326. — Nouveaux emprunts à la Caisse d'Escompte, 329. — Fixation à 1.200 millions du maximum d'émission, 330, — Réorganisation de la Caisse de l'extraordinaire, 334, — Discussion du budget de 1791, 335, — Versements continuels au Trésor effectuées par la Caisse de l’extraordinaire, 336, — Attribution de pensions aux curés non jureurs, 337. — Economies diverses, 337. — Indications sur la vente des biens nationaux, 338. — Organisation du Trésor, 339. — Le problème des petites coupures d'assignats, 340. — Décision relative à la monnaie métallique, 340. — Emission de 600 nouveaux millions, 342. — Embarras croissants du Trésor, 342, — Renchérissement du pain, 344. — Versements de la Caisse de l'extraordinaire, 344. — Fabrication de 300 nouveaux millions d’assignats, 345. — Emission de petites coupures, 346. — Dépréciation des
assignats en cours, 348. — Rapport sur les dépenses et les recettes de 1792, 348. — Mesures contre les émigrés, 349. — Faillite de la Maison de Secours de Paris, 350.
— Elévation à 2.400 millions du maximum de fabrication des assignats el à 1.800 millions du maximum en circulation, 350. — Abolition des droits casuels, 352, — Confiscation des biens des émigrés et élévation à 2.700 millions du maximum de fabrication des assignats, 353. — Economies, confiscations et dépenses diverses, 354, — L’'assignat est de plus en plus considéré comme une ressource normale, 353,
CHAPITRE VI, — La politique financière des Jacobins pendant la période républicaine. . . . . . . . . . ..
Caractère de la politique jacobine durant celle période, 357, — Girondins et Montagnards, 358. — La siluation financière empire sans cesse, 358. — Fabrication de nouveaux assignats sur la demande de Cambon, 360. — Economies à bul politique, 361. — Mesures prises pour assurer le remboursement des billets de confiance, 361. — Recours à l'impôt progressif à cet effet, 362, — Arguments de Cambon, de Condorcet, de Vernier et de Robespierre en faveur de la gradualion des taux, 362 —
TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES
Vente du mobilier des émigrés, des châteaux royaux, elc. 365. — Les deux tendances du Club des Jacobins en matière de taxes, 365, - L'impôt niveleur, 366. — L'impôt progressif ne rapporte pas plus au Trésor que l'impôt proportionnel, 367. — Mémoire de Clavière sur le recouvrement des impôls, 369. — Débat sur la rémunération des ministres du eulte, 369, — Nouveaux appels à la Caisse de l'extraordinaire, 374. — Les contributions de guerre ; décret du 15 décembre 4792; protestations des pays occupés, 371. — Misère extraordimaire de l'armée, 374. — Achats de grains par le ministère de l'intérieur, 37. — L'impôt progressif à Lyon et l'emprunt forcé progressif à Rouen, 375. — Discussion sur la question des approvisionnements, 376. — Evaluation des propriélés nationales aliénables, 378. — Projet Roland d'un impôt personnel et progressif sur le revenu et d'un impôt foncier en nature, 379, — Créalion de nouveaux assignals et engagement de nouvelles dépenses, 380. Réal fait voter le principe d’une contribution progressive extraordinaire pour Paris, en vue de subvenir à l'approvisionnement de la ville, 382. — Avances consenties à Paris et à Marseille, etc., pour achats de grains, 383. — Rapport de Clavière sur la situation financière, 385, — Mesures contre la propagande agraire, 386. — Nouvelle loi contre les émigrés, 386. — Rapport de Vernier sur la taxe de guerre progressive sur le luxe et les richesses foncières et mobilières ; distinction du nécessaire physique, de la simple aisance et du luxe ; mode d'évaluation du revenu; tarif proposé ; ajournement du débat, 381. — Mesures destinées à enrayer la hausse des assignals, 394. — Vote de secours aux défenseurs de la patrie, 394. — Manifestations favorables à l'impôt progressif, 396. — L’emprunt forcé et l'impôt progressif deviennent de plus en plus un moyen de guerre contre les riches : paroles de Danton à ce sujet, 397, — Emprunt forcé de 12 millions à Paris, 398, — Le département de l'Hérault impose spécialement les personnes suspecles d’incivisme, 399. — Discussion de la proposition Ramel-Nogarel d'une taxe d'Etat progressive et vote du principe d'un emprunt forcé d'un milliard, 400. — Révolle de Lyon, 403, — Nouvelles émissions d'assignats, augmentation de leur gage, leur dépréciation
TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES
constante, #04, — Rapport de Réal sur l'emprunt forcé d'un milliard ; renvoi du projet à la commission, 407. — Nouvelle délibération sur ce sujet, 408. — Accroissement du déficit et développement de la misère, 409. — Mesures prises contre les Compagnies financières, 419. — Expropriation sans indemuilé des détenteurs d'assignals à face royale, #10. — Dispositions de diverses sortes, 411. — Création du Grand Livre de la dette publique, 412. — Examen el vote des modalités de l'emprunt forcé d'un milliard ; son échec, 443. — Création de 2 milliards d'assignats, #14. — Rôle financier joué par les représentants en mission dans les départements : rigueurs de Laplanche, Tallien et Fouché, #4. — Répression de l’agiotage, 417. — Confiscation des biens des fabriques, #18. — Lettre de Lequinio sur les mesures à prendre contre la monnaie métallique, 418, — Nouvelles spoliations édictées parlesreprésentants en mission, #19.
— Condamnation des fermiers généraux, 420. — Augmentation du gage des assignats, 420, — Engagement de nombreux crédits, 421. — Création du Grand Livre de la dette viagère, 421, — Rapport de Cambon sur la situation financière, 422, — Pillage du Palatinat, 423. —. Epuration du club des Jacobins, 423, — Recherche de nouvelles ressources, 424, — Chute de Robespierre et
du club des Jacobins 425,
ConcLusion, — Rôle considérable des Jacobins jusqu'à Thermidor, 427. — Leur politique financière ne présente pas que des défauts, 427, — En général ils furent modérés pendant la période monarchique, #28, — Caractère anormal de l'époque révolutionnaire, 428, — Appréciation de leurs réformes en ce qui concerne les taxes ordinaires, 429, -— Impossibilité des emprunts proprement dits et nécessilé des confiscations, 430, — Explication du recours aux assignals, 431. — Excès commis sous la Terreur, #32, — Les Jacobins ont été gouvernés par les circonstances plus qu'ils ne les ont gouvernées, #33.
Lisre pes JAcoBINS. en anale
PÉRROCRAPRTE. A RS PR TU RO 10 7 Talon fu Ciar
L'étude des finances de l’ancien régime, même à l'époque la plus rapprochée de la Révolution, présente d’autant plus de difficultés que le budget était alors chose complètement inconnue. Les dépenses et les recettes ne faisaient pas l'objet de prévisions systématiques, on procédait quelque peu au hasard, sauf dans certains cas particuliers ; il faut rechercher les éléments de ce que l'on appelle aujourd’hui le budget dans un grand nombre de comptes, d'états et de registres ; il est presque impossible d'arriver à une appréciation d'ensemble à peu près exacte.
On trouvera sur ce sujet de précieuses indications chez Vauban (La dime Royale), chez Boisguillebert (Faclum de la France et Délail de la France),et chez Forbonnais (Recherches el considérations sur les Finances de la F'rance depuis l’année 1595 jusqu’à l’année 1721), chez Moreau de Beaumont (Mémoires concernant les imposilions el
droits en Europe), chez Le Trosne, le physiocrate bien Moi
connu (L'Administralion provinciale el la réforme de l'impôt) el chez Necker (Comple rendu au Roi el À dministralion des finances de la France).
’armi les auteurs modernes,les renseignements abondent, sur les finances de l’ancien régime, dans Stourm (Les finances de l'ancien régime el de La Révolulion),dans Bouchard (Syslème financier de l'ancienne monarchie), dans Vuitry (Ælades sur le régime financier de la France avant la Révolulion de 1789), dans Clamageran (Wistotre de l'impôl en France).
En nous basant sur les ouvrages que nous venons de citer, el sur d’autres publications de moindre importance,nous nous proposons de donner un {ableau des finances de l’ancien régime, surtout à la veille de la tourmente révolulionnaire, Celle peinture, nécessairement courle, montrera à quelle administration, à quelles ins- Lilutions allaient s'allaquer les Jacobins ; elle fera comprendre la grandeur de la tâche qu'ils ont assumée et permettra de considérer leurs erreurs el leurs exagéra- Lions avec moins de sévérité que ne l'ont fait beaucoup d'auteurs, qui les ont appréciés d'après les idées aujourd’hui en cours au lieu de les juger en les plaçant dans leur cadre.
Nous diviserons celle esquisse de la façon suivante : en premier lieu le budget, ou plutôt les comptes et états qui correspondaient Lant bien que mal — plutôt mal que bien — au budget des Elals contemporains, puis les re-
celles destinées à v faire face, qu'il s'agisse de revenus
ordinaires (domaine eLimpôtls), de ressources extraordinaires (emprunts el aliénations), enfin les dépenses el
les divers modes de contrôle.
SECTION 1. — Les budgets de l'ancien régime.
Le budget au sens actuel et parlementaire du mot, ést un état de prévision et d'autorisation des dépenses. A Ia fin de l'ancienne monarchie, les recelles n'étaient consenties en aucun cas, les Elats-Généraux ne se voyant plus convoqués. Le souverain ne rencontrail en principe aucun obstacle à l'exercice de son pouvoir financier.Les Elats antérieurs à 1789 ne possèdent donc pas ce caractère essentiel des budgets. Au point de vue de la prévision, ils ne sont pas non plus très comparables aux budgets de notre temps ; souvent ils se contentent de venir après coup et correspondent plutôt aux comptes définitifs de l’époque contemporaine ; de plus, en général, ils ne présentent pas une siluation d'ensemble, ils ont un caractère fragmentaire et se réfèrent à telle ou telle ressource, tel ou tel débours, alors que nos budgels énumèrent la totalité des entrées et des sorties de fonds qui permettent à l'État de vivre et de remplir ses diverses fonclions,
Mais «il ne faut pas croire, dit M. Bouchard (1), que
(1) Bouchard, Système financier de l'ancienne monarchie, Paris, Guillaumin, 1891, p. 36-37,
même à l'origine, et malgré l’état peu avancé des sciences administratives, nos rois aient laissé marcher leur dépenses à l'aventure. Ils se sont toujours étudiés à estimer leurs affaires, à calculer leurs ressources et à déterminer l'application de leurs revenus aux charges de leur maison et à celles du gouvernement. Les états, qui élaient préparés auprès d'eux par les officiers chargés des finances, énuméraient ce qui devait être versé au Trésor par chaque recette et servaient aux administrateurs et aux comptables à opérer les recouvrements. Ils indiquaient également les sommes à délivrer aux grands services et portaient autorisation d'en faire le paiement. C'étaient à la fois des états estimatifs, des documents statistiques, des actes servant de règle ou, du moins, de guide à la réalisation des opérations financières, utiles à l’ordre de la perception, contenant généralement ouverture de crédits et quelquefois même lenant lieu d’ordonnancement. »
Les rois tenaient au courant, conformément à la tradilion romaine, des registres qui donnaient la liste de leurs propriétés et de leurs revenus. Sous Philippe le Bel nous trouvons une sorte de budget des dépenses, affecté par l’ordonnance du 19 janvier 1311 au trésor du Temple, qui monte à 177,500 livres tournois et qui s’équilibre au moyen des recettes de divers bailliages et sénéchaussées (1). La même décision porte règlement du trésor du
(1) Voir Edgard Boutarie, La France sous Philippe le Bel. Etude
sur les inslitulions politiques et administratives du moyen âge. Paris, H. Plon, 1861,
Louvre qui subvient à diverses dettes, à l'achèvement de nombreux travaux et au paiement des lroupes de Flandre au moyen des recettes qui n'étaient pas apportées au Temple.
Au xiv° siècle également, nous avons affaire à des budgets spéciaux à chaque aide, affectation de recettes que combat la doctrine moderne. Plus tard, en 1498, une ordonnance du 19 novembre fait mention de l’état général des finances en vertu duquel les changeurs et les receveurs généraux devaient faire leurs paiements. Plus tard encore, nous rencontrons des états généraux des ressources et des dépenses, établis d’après les renseignements envoyés par les trésoriers généraux à l’administralion centrale, au début de chaque année. L'état de 1672 s'élevait par exemple à 75.579.154 livres parisis pour les dépenses. Les prévisions furent d’ailleurs assez éloignées de la réalité, car les dépenses furent de 80.879.035 livres (1), ce qui constitue un dépassement énorme, du point de vue relatif, puisqu'il correspond à une majoration de dépenses d'environ 600 millions pour un budget de 4 milliards et demi.
Cet état et les autres situations annuelles du même genre sont en général fort peu développés : ils font à cet égard piètre figure à côté des budgets modernes qui pèchent plutôt par excès contraire el sont souvent si touf-
(1) Forbonnais, ARecherches et considéralions sur les finances de la
France depuis l'année 15935 jusqu'à l'année 1721. Bâle, 1758, €. I, p. 488.
fus et si délaillés qu'un lecteur, même expérimenté, risque à tout instant de s’y perdre. De plus les recettes y étaient inscrites au nêt, c'est-à-dire défalcation faite des frais de perception, contrairement au principe de la spécialisation budgétaire dont l'application importe tant à la clarté et à « l'honnêteté » des budgets. Certaines charges enfin n'y apparaissaient point,par exemple les dépenses du personnel des cours de justice, une partie des intérêts de la dette publique, les frais d’entretien de bâtiments et édifices, etc.
Mentionnons encore que ces situations n'obligeaient en rien le souverain qui pouvait, à son gré, bouleverser leurs dispositions, édicter en cours d'année de nouveaux impôts ou de nouvelles dépenses. Les virements étaient courants et personne n’eût songé à s'en étonner ou à les blâmer. On constatait souvent des reports d'exercice à exercice et des anticipations de recettes. L'exercice financier était d'ailleurs inconnu ou plutôt tellement élastique que l'annualité des états de prévision ne pouvait rendre de grands services.
Tout ce qui précède fait aisément comprendre que les comptes de l’ancienne monarchie étaient à peu près inextricables el que l'on n'avait jamais que des impressions très floues sur la situalion financière de l'Etat. La meilleure preuve en est dans le débat qui s'éleva en 1787 entre de Calonne et Necker au sujet de l’année financière 1781 (1),
(1) Voir Stourm, Les finances de l'ancien régime et de la Révolution, Paris, Guillaumin, 1885, vol. Il, p. 183 sq., et Necker, Mémoire en € [
Le premier prétendait que le déficit s'était élevé à 46 et peut-être à 71 millions de livres, le second affirmait l'existence d'un excédent de 10.200.000 livres. Ils se basaient lous deux sur des comptes effectifs, des comptes officiels du Trésor, mais ces situations avaient d'autant moins de valeur probante que l’ancien régime ne possédait pas d’organisme semblable à notre Cour des Comptes, chargé de centraliser les comptabilités et de porter sur elles un jugement d'ensemble.
Voici d’ailleurs l'appréciation émise par de Calonne lui-même, le 22 février 1787, à l’Assemblée des Notables (1): « I semble qu'il soit bien facile à un ministre des finances de former un compte exact des recettes et des dépenses annuelles. On croirait qu'il doit le relrouver dans les états de situalion qu'on lui remet à la fin de chaque année, et qu'il présente lui-même au roi pour le règlement de l’année suivante. Mais le nombre des parties hétérogènes et variables dont ces états sont composés, l’enchevêtrement des différents exercices, la confusion provenant des prélèvements locaux sur les recouvrements plus ou moins retardés, le rejet des valeurs et assignations reportées d’une année sur l’autre, enfin le mélange presque inévitable de l'arriéré, du courant et du
futur, du fixe et de l’éventuel, de ce qui n’est que le résul-
réponse au discours prononcé par M. de Calonne devant l'Assemblée des Notables, avril 1787, et Nouveaux éclaircissements sur le comple rendu. (4) Stourm, ibid., p. 190-191.
D) l CHAPITRE PREMIER
tat des virements d'avec ce qui doit être compté pour effectif ; toutes ces causes réunies rendent extraordinairement difficile de discerner ce qui appartient à chaque année pour former une balance juste de l’ébal ordinaire
et annuel. »
SECTION IT, — Les ressources ordinaires.
Sous l’ancien régime les revenus du domaine avaient une importance relative beaucoup plus considérable qu'aujourd'hui. Pendant longtemps on en fil à peu près exclusivement la source des recettes du Trésor:; quand on s’adressa dans une assez large mesure à l'impôt direct et indirect, on continua cependant à utiliser le domaine comme moyen normal de subvenir aux dépenses du royaume.
Les rois de France s'étaient approprié l’ancien domaine des empereurs romains, terres, forêts, elc. Le domaine immobilier subit d'innombrables vicissitudes, tant au point de vue de son étendue que de son mode d’exploitation. De plus, les rois faisaient exploiter des salines, des usines et des carrières et percevaient des droits régaliens sur les forges de fer, sur la marque des métaux, y compris,depuis la déclaration du 31 mars 1672, l'or et l’argent, sur les carrières de marbre et de pierres. La frappe de la monnaie leur donna des bénéfices considérables ;
non contents de prélever un droit de seigneuriage, cer-
tains d'entre eux altérèrent les monnaies afin de profiter de l’affaiblissement de leur titre et de leur poids. Les péages existaient un peu partout à la veille de la Révolution et cependant leur nombre avait graduellement diminué depuis les Carolingiens. Les biens vacants, les déshérences, les droit d’épave, etc., présentent également un caractère domanial. On pourrait citer de nombreuses autres ressources analogues, mais leur énumération serait fastidieuse et inutile, car elles n'avaient plus grande importance à la fin de l’ancien régime, et ce qu'il en restait a disparu au cours de la crise révolutionnaire.
Les impôts étaient, comme aujourd'hui, directs ou indirects. Nous n'avons pas l'intention ici d'examiner s'il convient de diviser les impôts de la sorte du point de vue de la théorie pure. Nous donnons tout simplement aux mots direct ou indirect leur sens administratif.
D'ailleurs les théories fiscales n'abondaient pas à cette époque. Une seule question préoccupait les financiers ; le problème envisagé par eux était de procurer à l'Etat et au souverain l'argent dont ils avaient besoin ; si certains impôts étaient directs et d’autres indirects, si l’on s’adressait en même temps au domaine et aux facullés des contribuables, ce n’était pas pour satisfaire à des exigences éthiques alors à peu près inconnues sur ce terrain. Certes,nous le verrons dans le chapitre suivant, des pamphlétaires et des écrivains ont critiqué les injustices du régime fiscal de l’ancien régime, ils ont attaqué les pri-
vilèges dont jouissaient certaines classes de la population
et déploré la surcharge qui pesait sur les autres, mais en général leurs efforts furent vains et leurs aspirations généreuses se heurtèrent à la mauvaise volonté et au mépris des dirigeants.
Les impôts directs qui subsistèrent jusqu’à 1789 sont la Laille, la capitation el la contribution du dixième qui, toutes trois, peuvent être considérées comme des impôts sur le revenu.
La noblesse héréditaire et le clergé étaient exempts de la taille; de plus, 4.000 charges mises à la disposition des roturiers, el pour la plupart inutiles, conféraient la noblesse et, par suile, affranchissaient de la taille leurs bénéficiaires. Plus de 40.000 offices procuraient le même avantage, en totalilé ou en partie. Pendant longtemps les employés des fermes générales échappaient même à l'imposition.
La taille pouvait être réelle ou personnelle. Elle était réelle dans les pays de droit écrit; elle ne pesait alors que sur les biens immobiliers et correspondait à notre contribution foncière actuelle ; ailleurs elle était personnelle et frappait l'ensemble des revenus, ce qui la rapproche de l'impôt général sur le revenu. La fortune mobilière étant très peu développée à celte époque, elle ne contribuait à la taille que jusqu’à concurrence de 10 millions, alors que les immeubles rapportaient 81 millions
au fisc (1).
(1) Necker, De l'administration des finances, 1184, chap. VI.
La taille personnelle suscita de violentes critiques, alors qu'il est facile d'apprécier la richesse foncière d’un individu, des biens meubles sont susceptibles d’estimalions très diverses : ici l'arbitraire régnait sans mesure, Aussi Necker eût-il souhaité sa suppression et disait-il au Roi (1): « Il existe encore une taille appelée personnelle et qui dépend non de la propriété territoriale, mais des autres facultés des contribuables... Il] serait à désirer que l’on pût renoncer à cette espèce d'imposition ou parvenir à la dénaturer: car il faut regarder comme contraires à l’ordre et au bonheur public toutes les impositions dont Ja mesure et les proportions sont arbitraires. »
La capitation, d'origine plus récente, fut établie par Louis XIV en 1695, suppriméeen 1698 et rétablie en 1701. Elle devait êlre abrogée dès la fin de la guerre, mais il n'en fut rien, et elle subsista jusqu’à la Révolution. Elle avait pour but de frapper les nobles, les militaires et les ecclésiastiques et n’épargnait que les religieux mendiants, les pauvres et les roturiers dont les coles à la taille étaient inférieures à 40 sous. Elle réalisait donc l'exemption du minimum d’existence, réclamée aujourd'hui par la grande majorité des partisans de limpôtsur le revenu. Suivant leur situation les contribuables formaient 22 classes, la première payant 2.000 livres et la
vingt-deuxième une livre. Aussi constiluait-elle un léger
(1) Necker, Comple rendu au roi, 1781,
effort de justice fiscale, un impôt basé, dans une certaine mesure, sur les facultés des contribuables.
En réalité, l'application souleva quelque résistance ; les personnes groupées dans la même classe avaient bien, en général, des situations et grades analogues, mais il n’en résultait pas qu’elles avaient la même fortune. De plus, dans beaucoup d'endroits, la fixation de la taxe fut effectuée avec la partialité la plus choquante. Enfin la capitation fut augmentée à plusieurs reprises, et rachetée par le clergé et par de nombreux particuliers.
Mieux encore que la capitation graduée, l'impôt du dixième ressemble de très près à l'impôt sur le revenu tel qu'il existe actuellement dans de nombreux pays. Comme la capitation, il fut établi par Louis XIV (1710) dans le but de subvenir aux dépenses de guerre, sur la proposition de Desmarets qui s'inspira beaucoup des études de Vauban et de Boisguillebert. Le Roi s'était, au début, effrayé de ce nouvel impôt, mais le Père Le Tellier le rassura au moyen d’une consultation des plus habiles docteurs en Sorbonne qui décida sans ambages « que tous les biens de ses sujets étaient à lui en propre et que, quand il les prenait, il ne prenait que ce qui lui appartenait » (1). [Test intéressant de rapprocher ce point
de vue de celui des étatistes et socialistes contemporains
(1) Voir Saint-Simon, Mémoires, Ed. de Boislile, Paris, Hachette, t. XX, 1908, p. 169-170.
pour lesquels tout appartient à l'Etat ou à la collectivité et qui justifient ainsi les progressions les plus hardies et les impositions les plus élevées. Nous verrons d’ailleurs plus loin que les Jacobins ont soutenu, dans leur seconde période, une théorie assez semblable à celle du Père Le Tellier.
L'impôt du dixième était payable par tous propriétaires, nobles ou roturiers, privilégiés ou non, officiers, corps et communautés, et s'élevait, comme son nom l'indique, au dixième de tous les revenus, même hypothécaires et mobiliers. 11 était donc rigoureusement proportionnel. En 1717 il fut porté du dixième au cinquième, taux frès élevé (1), pour les revenus payés des deniers royaux, pensions, gralificalions, etc. Mais cette aggravation ne s’appliqua qu'aux pensions de 600 livres et audessus ; elle ne toucha pas non plus les pensions de 1.000 livres et moins, accordées, aux officiers des troupes, ni les pensions, quel que fût leur montant, qui tenaient lieu de gages ou d’appointements. Nous constatons ici une sorte d’exemption du minimum d'existence, mode fiscal que Robespierre devait flétrir plus tard, à une certaine époque de sa courte vie politique, et qui est aujourd'hui favorisé de l'appui de presque Lous les partisans de l'impôt sur le revenu.
L'édit de 1717 supprimait l'impôt du dixième sur le
(1) Taux maximum de l'impôt italien sur le revenu avant la der-
nière conversion.
de
revenu des biens-fonds et autres immeubles, mais son caractère général lui fut restilué de 1753 à 1735, puis en 1741, en raison des difficultés financières auxquelles le Trésor était en butte. En 1750, le dixième fut remplacé par le vinglième, sauf sur quelques revenus sans importance.
Les rôles des vingtièmes, comme ceux de la taille, séparaient les vingtièmes fonciers des vingtièmes d’industrie, assis sur les revenus mobiliers ; les premiers rapportaient au fisc, en 1785, 74 millions de livres, et les seconds ? millions 1/2 seulement 1). Si cet impôt paraissait très justifié en théorie, 11 prêtait donc, en pratique, le flanc à de légitimes critiques, étant donnée la disproportion des charges pesant sur les immeubles et sur les meubles, bien que ceux-ci eussent alors beaucoup moins de valeur que ceux-là. « Les usages de la perception, dit M. Stourm {2}, avaient restreint de plus en plus à la partie territoriale l'application des taxes assises primitivement sur de plus larges bases ; le mélange de l’élément mobilier troublait, en effet, incessamment les opérations des répartiteurs el les astreignait à des évaluations arbitraires contestables. La terre, au contraire, leur offrait une base d'appréciation fixe et certaine. Dès lors ils inclinaient, autant que possible, à s'y adresser exclusivement. D'eux-mêmes,par le seul instinct de faciliter leur travail, les agents de perception repoussèrent
(H}INecker Monet sch NI (2)ROD ACTA DAC
ainsi dans la pratique la taxation générale des revenus, el s’efforcèrent d'attribuer à l'impôt foncier l'unité qui lui convient. »
Devant cette impossibilité presque complète de frapper les revenus mobiliers, Necker se décida à supprimer, dans les bourgs, villages et campagnes, tous les vingtièmes d'industrie (1). (Edit du ? novembre 1777). « C'élait,disait-il, une espèce de contribution quine pouvait jamais êlre répartie avec une sorte d’équilé qu’à l’aide d’une inquisition nettement illimitée, qu'une estimation même arbitraire devenait préférable... Sa Majesté eût voulu abolir entièrement cette imposition. »
Si nous passons des impôts directs aux impôls indirects, nous nous trouvons en face d’une situation tout aussi complexe, peut-être encore plus critiquable. Ces taxes comprenaient surlout les aides et un certain nombre de droits qui furent réunis à l'administration de ces impositions, les monopoles des postes, des poudres et des tabacs (2), la gabellé, les douanes et la loterie.
Au début, nous dit M. Bouchard (3), « l’aide était le terme générique servant à désigner le subside que le roi avait le droit d'exiger, dans certaines circonstances, en qualité de souverain et de suzerain, de ses sujets el de ses vassaux. Le subside était levé, tantôt sous forme de
(1) Préambule de l'édit du 2 novembre 1777.
(2) Dans une classification logique, il serait préférable de rattacher ces taxes au domaine. Il est vrai qu'on peut y voir seulement
un procédé technique d'imposition, MO aies por
taille de fouage, d'impôt sur le revenu et de gabelle, tantôt sous forme d'imposition sur les denrées, les marchandises et les boissons. » Peu à peu l’aide fut perçue en toute circonstance ; de recette extraordinaire elle devint revenu ordinaire. De plus, son sens se rétrécit ; vers la fin du xiv° siècle, ce mot s’appliqua exclusivement à l'impôt sur les marchandises et les boissons.
Les aides n'étaient prélevées que dans le ressort de la Cour des aides de Paris et dans celui de la Cour de Rouen. Leur organisation élait un commencement d'incohérence et d'inégalité ; d'élection à élection les tarifs différaient sans motif plausible ; le même produit, au même endroit, payait toutes sortes de contributions différentes superposées avec l'arbitraire le plus complet ; aucune idée générale, aucun principe si modeste füt-il n'avait présidé à leur organisalion ; chaque roi avait apporté sa pierre à l'ensemble, de sorte que l’on peut difficilement imaginer un édifice où tous les styles se confondent avec moins d'harmonie.
«I n'y a pas d'impôt aussi compliqué que les aides, dit Le Trosne (1), cette perception a exigé une législation immense dont il est impossible aux citoyens d'acquérir la connaissance, de manière que les contraventions deviennent une des principales branches du produit. Ce qui rend encore cette matière plus difficile à traiter en
détail, c’est que non seulement les aides n’ont pas lieu
(1} De l'administration provinciale et de la réforme de l'impôt, 1788.
partout, mais que les mêmes droits n’ont pas lieu partout où les aides ont cours. » « Le défaut d’uniformité, dit l'Encyclopédie méthodique (1), est, sans contredit, un vice essentiel, et il en résulte de nombreux inconvénients, Les frais et les difficultés se multiplient: une partie du royaume supporte des charges dont l'autre est affranchie ou n yest pas sujelle dans la juste proportion d'égalité qui doit se trouver entre lous les sujets d'un même prince.» «A l'entrée de Paris,observe l'A nti-financier (2), une pièce de vin paie 32 ou 33 droits différents; les quittances qu'on en délivre en portent la preuve. Qui croirait que cette même pièce de vin en a payé à peu près autant avant d'arriver à Paris ? »
Cet ensemble extraordinaire de taxes rapportait au fisc des sommes considérables. A la veille de la Révolution, son rendement s'élevait à 63 millions au brut et à plus de 50 millions au net, frais de perception déduits. Sur ces 63 millions, 60 étaient dus aux droits sur les boissons, 3 aux droits sur le bétail, les poissons de mer, les bois, etc, ;
Passons sur les monopoles des poudres, du tabac et des postes, qui offraient alors un intérêt de beaucoup moins considérable que maintenant, et arrivons à la Gabelle, impôt sur le sel, que lon a si fréquemment reprochée à l'ancien régime et qui a suscité Lant de haines contre lui. Ici encore, la diversité régnait en maitresse ;
) Encyclopédie méthodique, V9 Aides.
(1 2) L’'Anti-financier, 1.763.
(2) / ; be
5 l CHAPITRE PREMIER
la disparilé des larifs de province à province et même de certaines villes à leur banlieue était telle que la contrebande alleignait son point culminant pour cet impôt, malgré les peines sévères dont les fraudeurs étaient menacés el frappés. Au Havre, à Dieppe, elc.., villes privilégiées, le taux descendait à moins d'un sou par livre, à peu près le tarif actuel, mais dans les pays de grande gabelle, il s'élevait à douze sous et demi par livre, taux de plus de douze fois supérieur à celui de l'impôt que perçoivent aujourd’hui les contributions indirectes et qui parail avec raison déjà trop élevé. Il y avait aussi des provinces de petite-gabelle, de quart-bouillon, rédimées, franches, etc...
Necker lui-même s'indigna de [a lourdeur du poids de cet impôt et de la répression à laquelle il donnait lieu. Dans son Trailé de l'administration des finances, il nous montre que letiers des forçats était composé de contrebandiers, et que l’on arrêtait chaque année, pour transports frauduleux de sel, 2.300 hommes, 1.800 femmes et 6.600 enfants. Ilne proposa pourtant pas de supprimer la gabelle, qui rapportait annuellement 52 millions de livres, mais il se déclara favorable à son nivellement dans tout le royaume. Calonne partagea cette opinion el demanda en 1787 le remplacement de la gabelle par un droit de 20 livres par quintal, perceptible à l'extraction des marais salants sur tous les sels destinés
à la consommation nationale (1). Mais ces efforts furent
(1) Mémoire remis aus; notables, concernant la gabelle (12 mars 1787).
vains, el il fallut attendre la Révolution pour qu'une solation fût prise à l'égard de cet impôt fatal (1).
La réglementation des traites ou douanes était encore plus touffue que celle des aides et de la gabelle. « Cette législation est tellement embrouillée, dit Necker (2), qu'à peine un ou deux hommes par génération viennent à bout d'en posséder complètement la science. » Nous n’entrerons pas ici dans le détail de ces droils ; nous n’insisterons pas non plus sur les divers caractères qu’ils ont présentés soit successivement, soit simultanément : protecteurs, annonaires et fiscaux, de transit, de sortie et d'entrée. « Lorsqu'on étudie l’ancienne législation douanière, observe M. Bouchard (3) en parlant de la période antérieure à Colbert, il ne faut pas chercher dans le réseau compliqué des taxes dont elle se compose une période de protection et de défense pour la production et l'industrie nationales. Ce n’est que plus tard, sous le ministère de Colbert notamment, qu'on la voit apparaître. Loin de faciliter les débouchés aux denrées et aux marchandises françaises, on semble, au contraire, dans les premiers temps, vouloir les relenir dans le royaume et appeler sur nos marchés les produits étrangers. Ce qui
préoccupe, c'est le soin de l'approvisionnement, c'est la
(1) On trouvera de nombreux détails dans l'ouvrage de l'abbé Jean-Pierre Papon, intitulé Histoire du gouvernement français depuis l'Assemblée des notables, tenue le 22 février 1787, jusqu'à la fin de décembre de la même année 1787.
(2) Administraiion des finances.
(3) Op. cit., p. 163-164.
crainte de manquer des choses nécessaires ; c’est aussi, pour le gouvernement, le désir de trouver de l'argent et ne laisser échapper aucune parcelle de la matière imposable. Les produits du sol et ceux de l'industrie doivent payer leur tribut, S'ils parviennent à se soustraire aux axes de consommation dans l'intérieur, ils payent à la frontière des Laxes égales et quelquefois supérieures. C'est ce qui explique pourquoi les premières taxes douanières sont presque uniquement des droits de sortie. »
A la fin de l’ancien régime, la France, au point de vue douanier, se fractionnait en trois territoires : la province des cinq grosses fermes (Centre et Nord), créée par Colbert en 1664, les provinces répulées étrangères (Mi di, Bretagne et Franche-Comté), créées par le même en 1667, où le tarif était plus élevé, et les provinces à l'instar de l'étranger effectif (Lorraine, Alsace, Trois-Evêchés, Pays de Gex, Marseille, elc.), qui avaient avec l'extérieur le droit de libre communication. Chaque fois que l’on passait de l’un des territoires à l’autre, on était obligé de payer les Laxes douanières, car ils étaient considérés comme trois blocs absolument étrangers l’un à l’autre.
Il existait en outre des droits secondaires ou locaux qui se superposaient aux droits principaux ou formaient, à l'intérieur des régions précitées, de nouveaux cordons douaniers. La loi de suppression des traites, du 5 novembre 1790, en énumère 45 ; il faut y ajouter environ 1.600 péages appartenant au roi, aux communautés, aux seigneurs, aux abbés, etc. (1).
(t) Voir abbé Baudeau, Nouvelles éphémérides économiques, ou biblio-
Les esprits les plus distingués de l’ancien régime, les personnes qui faisaient passer l'intérêt national avant les intérêts des provinces qui croyaient devoir rester isolées les unes des autres, ne manquaient pas de déplorer l'existence de douanes intérieures et de péages, qui apporlaient aux (ransactions des entraves presque insurmontables. Trudaine, intendant des finances, tenta en vain, en 1760, de résoudre la question. L'abbé Morellet nous montre la situation difficile des industriels des provinces à l'instar de l'étranger, non protégés contre la concurrence élrangère, mais dont les marchandises devalent payer les droits de 1664 et 1667 pour entrer en France (1). M. de Montaran voulut également convaincre ses contemporains de la nécessité d'unifier la législation douanière (2). De même le contrôleur général Bertin (3). Turgot professait les mêmes idées, mais il n'eut pas le temps de les mettre à exécution. Necker fit prononcer le rachat des péages seigneuriaux (arrêt du 15 août 1779): « Tous ces droits, disait-il (4), nés pour la plupart des malheurs et des confusions des anciens temps, forment autant d'obstacles à la facilité des échanges, ce puissant
encouragement de l’agriculture et de l’industrie. » Dans
thèque raisonnée de l'histoire, de la morale et de la politique, t. V, 1776, sur les vicissitudes du sieur Blanchet.
(1) Mémoire des fabricants de Lorraïne et du Bar, concernant le projet d'un nouveau larif, Nancy, 1772.
(2) Mémoire sur les tarifs el les droits de fraile en général.
(3) Lettre du contrôleur général Bertin à M. Le Bret, intendant de Bretagne, 8 avrii 1761.
{4) Préambule de l'arrêt du 15 août 1779.
son comple rendu au roi 1781, Necker manifeste son intention d'aller plus loin dans la voie qu'il s'était tracée ; ilse propose de supprimer graduellement les traites intérieures. Il revient d’ailleurs sur ce sujet dans son mémoire du 12 mars 1787 à l'Assemblée des notables, et Calonne s'associe à ses propositions dans un autre mémoire qu'il avait fait rédiger par Du Pont de Nemours (1). Mais ces efforts furent vains ; seule la Révolution apporta une solution à cet important problème.
De même qu’au point de vue des douanes intérieures et des autres obstacles à la circulation intérieure, l’ancien récime avait manifesté des velleités libérales à la veille de la grande crise qui devait le renverser, de même, au point de vue des relations économiques extérieures, une tendance nouvelle se dessina sous le règne de Louis XVI. I] faut en attribuer le mérite aux physiocrates, comme nous le verrons au chapitre suivant. La meilleure preuve en est le {raité de commerce de 1786 entre la France et l'Angleterre (2).
(1) Mémoire sur l'abolition des droits de traites intérieures, la suppression des barrières, ele., 12 mars 1787.
(2) Voir Du Pont de Nemours, Lettre à la Chambre de commerce de Normandie sur le mémoire qu'elle a publié relativement au traité de commerce avec l'Angleterre, Rouen, 1788 ; Boyetet, Recueil de divers mémoires relalifs au traité de commerce avec l'Angleterre, fails avant, pendant el après les négociations. Versailles, 1789 ; Anisson-Duperon, Essai sur les traités de commerce de Methuen et de 1786, Journal des Economistes, &. XVIT, avril 1847 ; Comte de Butenval, Précis histori-
que el économique du traité de commerce entre la France et la Grande- Bretagne, 1869 ; Stourm, op, eit., L. Il, p. 11 sq.
Depuis 1678 et 1688, l'importation de toute marchandise française élail en principe interdite en Angleterre ; la France avait adopté la même mesure vis-à-vis des produits anglais. Le traité de 1786, — négocié dans des conditions assez difficiles dues à la mauvaise volonté de la Grande-Bretagne, qui craignait la concurrence de l’industrie française, — améliorait la situalion respective des deux pays dans de fortes proportions. Les taux ad valorem adoplés à l'égard des principaux produits manufacturés s’élevèrent à 10-12 0/0. Les suites immédiates du traité ne furent d'ailleurs pas très heureuses, élant données l'insuffisance des moyens de perception et les déclarations insuffisantes de valeur. En Angleterre, par contre, les marchandises françaises subissaient les plus minutieuses et les plus sévères vérifications, sans compter toutes les vexations dont étaient comblés
les importateurs français.
SECTION II, — Les ressources extraordinaires.
Actuellement les budgets se soldent au moyen de receltes ordinaires et de recettes extraordinaires. Les finances de l’ancien régime faisaient également appel à ces deux genres de ressources. Nous ne voulons pas faire élat ici, en ce qui concerne les recettes extraordinaires, des créations de charges, des constilutions de
rentes, des refontes des monnaies, des subsides accor-
ho CHAPITRE PREMIER
dés à litre de subventions et dons gratuits par les pays d'élat, les villes, le clergé et quelquefois méme par les particuliers, etc. Nous croyons devoir borner notre examen à la recelte extraordinaire la plus importante, l'emprunt; nous donnerons toutefois quelques indications sur les moyens de trésorerie.
L'emprunt sur gages fut le premier mode pratiqué par l’ancienne monarchie. Certains souverains se procurèrent de l'argent en donnant comme garantie soit les joyaux de la couronne, soit même des immeubles faisant partie du domaine royal. De même beaucoup de rois firent appel à l'emprunt forcé, comme devait plus tard le faire la première République. Louis XT eut même l'idée — etil la mit à exécution — de porter la main sur les dépôts de justice. Un autre procédé consiste en la vente des offices. « On accordait moyennant finances, dit M. Bouchard (1), le droit d'exercer certaines fonctions et de toucher certains gages, en réservant la facullé de reprendre ce droit en remboursant aux possesseurs le prix qu'ils avaient versé au Trésor. C'était une sorte d'emprunt moins onéreux, en apparence du moins, que les autres, allendu que le montant des gages payés représentait un assez faible intérêt du prix des offices. Malheureusement, la possession de ces places entrainait des privilèges et des exemptions d'impôt qui venaient affaiblir le chiffre des recelles etrendait, en définitive, l'opération peu
avantageuse pour le Trésor, »
(D) Opel} p-492;
LES FINANCES SOUS L'ANCIEN RÉGIME hi
Un procédé auquel les rois eurent recours sur une grande échelle est le système bien connu des rentes sur l'hôtel de ville de Paris. En voici le principe: Le roi empruntait à la ville de Paris (ou même à différentes grandes villes de France) et engageait, pour assurer le paiement des intérêts, des portions du domaineet des impôts. À son tour Paris s'occupait de faire prendre des rentes au public, en ajoutant sa propre garantie.Les premières rentes ainsi émises le furent en 1522.
Enfin beaucoup d'emprunts eurent lieu d'après les principes actuels, les uns amortissables et les autres perpétuels.Jusqu'à la fin de la monarchie il y eut des émissions presque chaque année, pour rembourser les offices supprimés, pour racheter les aliénations du domaine, pour subvenir à l'insuffisance des ressources ordinaires et enfin pour procéder à des conversions.
Le taux de ces diverses dettes de l'État variait beaucoup suivant les circonstances. Il se fit des émissions au denier 2 (50 0/0) de 1655 à 1661, il y en eut au denier 20 (5 0/0) ; la banque de Law avança même au Trésor 1.600 millions de livres moyennantla remise d'une rente de 48 millions, c'est-à-dire à 3 0/0.
Le service des intérêts et de l'amortissement constituait une charge très lourde Suivant l'exemple de Sully, en 1604, diverses conversions furent effectuées en vue de diminuer des intérêts jugés abusifs. La dernière paraît être celle de 1770 qui réduisit les rentes tant viagè-
res que perpéluelles, les unes d'un cinquième, d’autres
h2 CHAPITRE PREMIER
d'un quart et certaines de moitié.Ces conversions étaient d'ailleurs faites d'autorité : elles constituaient un viol des engagements pris par le Trésor à l'égard des finances et des particuliers ; il ne faut cependant pas trop s’en indigner, car les prêleurs exigeaient souvent des intérêts usuraires, profilant des embarras de l'Etat et des malheurs de la nation pour arrondir leur fortune. « La royauté avait recours à des moyens qui n'étaient pas toujours conformes aux idées que nous avons actuellement sur l'inviolabilité des engagements de l'Etat, dit M.Bouchard (1). Mais alors c'était une sorte de lutte continuelle entre les financiers, qui détenaient le capital, et le gouvernement qui saisissait à son tour loutes les occasions de réduire les conditions onéreuses qu'il avait été forcé d’accepter.Le roi n'éprouvail aucun scrupule à faire acte d'autorité pour opérer des conversions de la dette et même parfois,pour ne pas en payer les arrérages.Les rentes sur les tailles, notamment, n'élaient pas exactement acquittées. En 1664 elles étaient décriées et le gouvernementprofilait de cette défaveur pour en retrancherchaque année deux ou trois quartiers. En 1648, on ne payait que deux quartiers et demi à l'égard des rentes sur le sel, le clergé, les aides, el deux quartiers seulement sur les autres rentes. Les rentes sur l'hôtel de ville n'avaient pas été plus favorisées. Lorsqu'en 1664 on prit des arrangements pour les rembourser en partie, les rentiers ne recevaient plus que 416 livres par an au lieu de 1,000 livres (4) Op.*cit, 4p.198-199
auxquelles ils avaient droit.Plus tard, en 1709,la stérilité ayant appauvri le Trésor, on ne peut payer que deux trimestres sur les rentes de l'hôtel de ville de Paris. »
Ce n'était pas tout : le Trésor payait les coupons avec une inexactitude remarquable. « Les coupons ne s’acquitaient pas, comme aujourdhui, à jour fixe el comme d’avance, dit M. Stourm (1), mais à des époques fantaisistes, annoncées par les feuilles publiques pour une catégorie de parties prenantes seulement par série de lettres ou de numéros, à la convenance du ministre et des payeurs. En outre,un retard normal de six mois ou d’un an affectait les payements d’une manière permanente. De pareils désordres occasionnaient aux rentiers des embarras de toute nature, se résolvant en non-valeurs à leur détriment. »
Au point de vue des emprunts, Necker paraît avoir été moins bien inspiré qu'à l'égard de l'impôt. Non seulement il fit appel, à de fréquentes reprises, à ce genre de ressources — de 1776 à 1781 il emprunta 530 millions de livres, — mais encore 1] n’innova pas, il suivit les errements de ses prédécesseurs : « I ne sut, dit M. Stourm (2), que renouveler les modes les plus arriérés et n’inventa aucun détail d'exécution nouveau. » Il essaya bien de relever le crédit du Trésor, si éprouvé par les nombreuses banqueroutes cachées sous les conversions forcées et les retranchements de quartiers, mais c’est en vain qu'il essaya de remonter le courant,
(4) Op. cit., 6. El, p.199.
(2) Op. cit., L. IT, p. 204
hl CHAPITRE PREMIER
’armi les procédés qu'il appliqua, il faut signaler les emprunts loteries et les rentes viagères. Turgot (1) flétrissait de la sorte ces dernières : « Cette espèce de rentes déprave les mœurs, multiplie les célibataires, détruit l'esprit de famille, rend les pères injustes, les enfants peu respectueux. » Quel que soit le jugement que l'on porte sur la moralité de ce genre d'emprunt, il faut reconnaître que Necker les émettait à des Laux exorbitants, au grand détriment des finances royales.
Calonne, qui lui succéda, ne fit qu'accroitre le mal. Il intervint dans des spéculalions de bourse et il émit pour 700 millions de livres d'emprunts, de 1783 à 1787, pendant 3 ans 1/2 de paix, ce qui ne manqua pas d'alarmer l'Assemblée des Notables et la Cour des Aides ; il faut toutefois dire à sa décharge qu’il établitle paiement des rentes à leur échéance, réforme que Necker avait critiquée par avance, et il créa une caisse d'amortissement (édit du 15 août 1784) (2).
Brienne eut, au point de vue qui nous occupe en ce moment, une gestion tout à fait déplorable. L'édit du 16 août 1788 décida que les rentes perpétuelles et viagères ne seraient plus acquillées en argent que pour les lrois cinquièmes, et que le surplus serait payé en papier, en billets
portant intérêt à 5 0/0. Ce procédé constituait un emprunt
(4) Voir Du Pont de Nemours, Mémoires sur la vie, les ouvrages et l'administration de Turgot, Philadelphie, 1782,
(2) Voir Maurice Roy, De l'amortissement des dettes de l'Etat, Paris, 1883,
forcé, déguisé, une vérilable émission de papier-monnaie. Toutefois les porteurs de Utres inférieurs à 500 livres continuüaient à recevoir en argent la Lotalilé de leurs arrérages, et de 500 à 1.200 livres on devait toucher 5/8 en argent el3/8 en papier,avec un minimum de 500 livres en argent. Dès que Necker reprit le pouvoir, il fit abroger cet édit que M. Slourm a raison de qualifier de honteux (1). C'est d’ailleurs la seule réforme intéressante qu'ait accomplie le banquier génevois avant la convocation des Etats-Généraux.
Pour en terminer avec cette question des emprunts sous l’ancien régime, signalons que le montant total des émissions, pendant le règne de Louis X VI, s’est élevé à 2 milliards de francs.
Les moyens de trésorerie ont pour objet de subvenir aux besoins momentanés du Trésor ; ils y arrivent grâce à la dette flottante. Tout régime est obligé de se servir de ce procédé, sous quelque forme que ce soit. L'ancienne monarchie eut recours, dans ce but, aux cautionnements des comptables et fermiers des impôts, à leurs avances, aux anticipations, aux prêts momentanés de certains établissements (2) et particuliers, à l'émission de billets faite par l'Etat ou les caisses de crédit (bons de monnaie,
billets de l'extraordinaire des guerres, de l’arlillerie, de
(1) Op. cit., t. IE, p. 243.
(2) La Caisse d’escompte, établie en 1776 par le sieur Bernard, avança 10.000.000 de livres à Sa Majesté (arrêt du Conseil du 24 mars
loterie et de lontine, billets de la marine, promesses de la caisse des emprunts, billets Le Gendre, etc.). 1] semble que l’ancien régime n’a pas fait appel à la dette flottante, au point de vue relatif, plus que ne le font les Etats contemporains et en particulier la France. Le côté critiquable de sa trésorerie était le caractère inextricable des comptes
et non pas l’exagération du passif.
SECTION IV. — Les dépenses et le contrôle.
Nous ne voulons pas entrer ici dans le détail des dépenses de l’ancien régime. Il suffira de donner à leur sujet quelques indicalions qui montreront en quoi leur caractère diffère des dépenses actuellement inscrites aux budgets.
Les principales rubriques sous lesquelles on peut les grouper sont les suivantes : Maison du roi, — dépenses secrètes, libéralilés royales et pensions, — administration provinciale, — police, — justice, — guerre et marine, —travaux publics, — finances el dette publique, —instruction publique et cultes, — commerce et industrie.
Voici d’après Bailly (1), comment se décomposaient en 1789 les dépenses afférentes à la maison du roi et frais
analogues :
(1) A. Bailly, Histoire financière de la France depuis l'origine de l'ancienne monarchie jnsqu'à la fin de 1786, Paris, Montardier, 1830, vol. H, p. 290 sq.
Chambre aux deniers .
Maison du roi proprement dite .
Argenterie et menues affaires de la Chambre
Ecuries et achats de chevaux
Offrandes .
Récompenses.
Vénerie et fauconnerie.
Prévôté de l'hôtel
Maison de la Reine,
Maison de Monsieur
Maison de Madame. ;
Maison de Monsieur le Comte d'Artois
Maison de Madame la Comtesse d'Artois.
Chambre et garde-robe du Roi
Chambre et garde-robe de la Reine
Chambre et garde-robe du Dauphin
Chambres et gardes-robes de Madame Elisabeth et de Mesdames. . . . ,
Comptant au Roi.
Comptant de Mme Elisabeth el de mr
Bâtiments.
Garde-meubles .
Voyages et menus dons
Gages et appointements divers.
Ambassades.
Total.
Livres 93.291.700 209.000 .974.,500 .260.100 202.600 252.900 .025.200 213.700 4.724.400 2.289.500 1.468.400 3.296.700 1.397.300 39.800 20.400 11.800
