C& NS

mt

Les dépenses élaient fort importantes. « Le roi, dit M. Bouchard (1), disposait de sommes considérables au moyen des acquils au complant, c'est-à-dire en vertu de quittances qu'il délivrait sur les comptables publics,el en vertu desquelles ceux-ci devaient fournir, sans Juslification, cerlaines sommes de deniers aux parties qui Sy trouvaient désignées. Il y avait, il est vrai, d’autres dépenses secrètes qui élaient des dépenses de police politique, généralement à l'étranger ». Les dépenses de police politique variaient beaucoup d’une année à l’autre, elles atteignirent même près de 7 millions de livres en 1715. Les pensions avaient alors un caractère tout différent de celui de nos pensions actuelles. C'étaient soit des libéralités, soit des suppléments d'émoluments, soit la récompense de services rendus.L'état de 1715 en donne

la répartition suivante :

1° Officiers des troupes.

Livres Aux officiers desitroupes ne CRE 300.000 Auxlieutenants-colonels,majors et capitaines dé etéhAdIerE A, CON TETE 150.000 Aux majors des régiments de cavalerie. . . 25.000 Aux officiers du régiment des carabiniers. . 36.000 Aux officiers majors de dragons. . . . . 00.000 DAT LOIR . 2.561.000

(4) Op. cit., p. 263.

2° Aulres pensions.

Livres NOM ME Dourbonre à 0 + ca, 110.000 À Mme la Duchesse de Bourbon. . . . 190.060 A Mme la Princesse de Conty, première DORE EME En LE en As il. 100.000 À Mme la Princesse de Conty, seconde APT EVA 0 LE ei ie SO PE DE 60.000 MM En Cenée CNY T6 1,700 70.000 On Maine 2 ox 05 25m 100.000 A MPleComterdeToulousé-®. .: + © 90.000 AMAlePtinee de Vaudémont::00n :ye.tut 72.000 Aux prélats el barons de Languedoc. . . 66.500 Pour les gentilshommes aux Etats de Bre- FAGOR EE 4 LM 99.000 Pour los académiens ee. 0 00 00 92.400 Aux femmes qui ont servi les princes. . . 16.800 ARE ete Ur ce 960.700 Pensions, gratificalions el menus dons par ordonnances particulières. . . . . , 3.500.000

L'administration des provinces était réglementée, à la fin de l’ancien régime, par la déclaration du 18 mars 1776 !1) qui instiltua 39 gouvernements. 18 gouverneurs avaient 60.000 livres d'émoluments et les 31 autres 30.000 livres. Ils touchaient en outre un traitement particulier en qualité d'officiers généraux, Il y avait aussi

(1) Voir Fromenteau, Secrel des finances.

114 gouverneurs particuliers (villes, places el chateaux) : 25 recevaient 12.000 livres, 29 autres 10.000 et 648.000. Les intendants, qui possédaient des attributions mulliples (1) et un grand pouvoir, n'avaient un traitement ne s'élevant qu'à 18.000 livres, mais il leur élait alloué de fortes gralificalions dans cerlaines circonstances particulières.

Les travaux publics ne formaient pas un service spécial ; ils étaient rattachés à diverses administralions : royale, provinciale et municipale. « [ls comprenaient, dit M. Bouchard (2), les constructions et réparations des palais, chàâleaux, geôles, prisons, audiloires, chambres du conseil, fours, moulins, étangs, halles et manoirs faisant partie du domaine, les constructions et réparations des chemins, chaussées, ponts, pavés, passages, l'élablissement et la réparation des digues, levées, ports el canaux. »

L'entretien des routes s’effecluait en partie au moyen de corvées. Un n'ignore pas à combien de récriminations a donné lieu cet impôt en nature (3). La corvée était l'obligation pour les habitants de chaque localité de coopérer en personne à la construction et à l'entretien des chemins. Elle différait de la prestation actuelle, car le

) En voir l'énumération dans les Mémoires de Saint-Simon, t. I, 442,

(2) ONCE nee

(3) Voir l’article de l'abbé Baudeau dans les Nouvelles Ephémérides du citoyen, année 1775, t, IH.

corvéable était obligé parfois d'aller travailler plus d'une semaine à quelques lieues de son domicile, aux dépens de ses récolles et de ses occupations habituelles. Turgot s'élait très bien rendu comple du mécontentement soulevé par cette contribution ; il prit sur lui de la supprimer dans la généralité de Limoges et de lui substituer un impôt en argent. Cette réforme réussit fort bien, ce qui l'incita à la généraliser, dès qu'il fut devenu ministre. Malgré la résistance du Parlement de Paris, l’édil de mars 1776 abolit la corvée, mais le successeur de Turgot, de Clugny, la rétablit bientôt (Déclaration du 11 août 1776). Necker, plus souple, remit aux assemblées provinciales, la solution du problème. « La suppression des corvées, dit Portalis (1), qui avait échoué, en 1775, lorsqu'elle n’avait été proposée que d’une manière vague et dénuée de tout moyen d'exécution, fut consommée sans résistance et sans difficultés par les assemblées provinciales. » La diffusion des mesures prises par plusieurs de ces corps fut votée par l’Assemblée des notables et sanclionnée par la déclaration royale du 27 juin 1787.

Ainsi en 1789, au moment de la Révolution, la corvée n'existait plus en France, exception faile de la Bretagne qui, pays d'Etat chargé de régler lui-même son administration intérieure, maintint lemporairement celle servitude.

L'entretien des routes (et des ponts) nécessitait d’au-

(4) Espril philosophique au XVIII siècle.

tres ressources que la corvée. Les péages perçus sur les marchandises, les animaux et les voyageurs y contribuèrent jusqu’à la fin de la monarchie. D'autre part les provinces et les communes prêtaient également leur concours financier à l'Etat. Les canaux étaient construits aux frais des villes, des provinces, des particuliers ou de l'Etat. La personne ou le groupement qui les avaient établis percevait à son profil un droit sur les marchandises et les bateaux qui en faisaient usage. Les ports étaient en principe à la charge des villes.

L'ancienne monarchie avait pris en considération les questions commerciales et industrielles sous l'impulsion de Sully et de Colbert. A partir du règne de Louis XIIT, on voil figurer sur les états de finances de nombreuses subventions et des prêls assez élevés à des industries dont on voulait accroître la prospérité ou empêcher la ruine, à des compagnies commerciales qui portaient au loin l'influence française et dont les transactions ne pouvaient qu'être favorables à la prospérité de la nation, etc.

L’instruction publique coûtait très peu au Trésor royal ; il faut toutefois observer que de nombreux élablissements vivaient de dotations et de ressources spéciales qui leur permettaient d'être assez florissants. Le clergé catholique avait la haute main sur l’enseignement ; d’ailleurs les questions de culte et d'instruction étaient, à celle époque, inextricablement mêlées. Le Trésor ne participait pas aux dépenses du culte, car les églises et les monastères possédaient de vastes domaines qui s’é-

aient accrus des libéralités des rois et des fidèles.

Le contrôle financier, sous l'ancien régime, présentait le triple caractère législatif, administratif et judiciaire.

Le contrôle législatif élait exercé, de facon très intermitlente, par les Etats Généraux et provinciaux et les assemblées de notables, On peut lui joindre le contrôle qu’effectuaient les Parlements.

Les Etats Généraux ne pouvaient se livrer qu’à une surveillance très imparfaite, car ils se réunissaient trop peu fréquemment (1) et ils ne disposaient d'aucun élément leur permettant de savoir si leurs volontés avaient été obéies. Comme les autres Etats Généraux, ceux de 1614 furent convoqués parce que le Trésor royal avait besoin d'argent. Le Tiers réclama communication de l’état des recettes et dépenses royales. Des documents furent fournis à l'assemblée, mais ils étaient si manifestement erronés, incomplets, obscurs et contradictoires que les Etats protestèrent et demandèrent des pièces plus claires et concordant mieux avec la réalité. Ils essayèrent un refus, mais le roi leur fit, pour l'avenir, des promesses qu'il eut soin de ne pas mettre à exéculion. « Agissant dans l'obscurité, dit M. Bouchard (2), ne connaissant que ce que le gouvernement voulait bien leur laisser voir, les Etats Généraux eurent assez de pouvoir pour réclamer et faire introduire dans l'administration des réformes uliles, pour refuser des subsrdes el retarder de quelques instants l'accroissement des impôls. Ils n’en eurent

(1) Il n'y en eut point de 1614 à 1789 !

(2) Op. cit, p. #01,

jamais assez pour arrêler et régler la marche des dépenses publiques, pour empêcher le roi d'engager à son gré les ressources du pays et de compromettre, par ses prodigalités, la puissance de l'Etat. »

Les assemblées des notables n'étaient pas élues, mais nommées par le roi; aussi les préférait-il aux Etats-Généraux. Elles n’avaient que voix consullative,elles se bornaient à exprimer des vœux. Leur contrôle péchait par son insuffisance. Les Etats provinciaux, plus indépendants, n'accordaient jamais au roi les sommes demandées sans en discuter le chiffre ou l’ulilité, mais ils pouvaient faire encore moins que les Etats Généraux au point de vue qui nous occupe.

Le Parlement de Paris n'épargnait pas au pouvoir royal ses remontrances en matière de finances. Il fallait souvent recourir à des lettres de jussion et même à des lits de justice pour triompher de sa résistance el lui faire recevoir les édits qu'il s'obstinait à ne pas enregistrer. Il ne voulut pas accepter l'édit de la Banque Royale et les autres édits relatifs aux opéralions de Law ; en 1756 il prolesta vivement contre l’augmentation des tailles, de la capitation et des Laxes de consommation ; en 1763 :l se refusa à acquiescer aux mesures financières que voulait prendre l’Abbé Terray ; en 1771, l'état d'hostlité qui existait entre Je pouvoir royal et le Parlement au sujet des questions budgétaires se termina par l'exil de ses membres, la confiscation de leurs charges et la consti-

tulion d’un nouveau Parlement que l’on baptisa « Parle-

LES FINANCES SOUS L ANCIEN RÉGIME 5j

ment Maupeou ». Louis X VI rétablit l'ancien Parlement : celui-ci continua à faire d'incessantes observations, il s’opposa à l'abolition des corvées en nalure,et Turgot dut passer outre; mieux inspiré, il altaqua en 1785 un projet d'emprunt de 80 millions et oblint le droit dele vérifier.

Le contrôle adminislralif a pour objet d'assurer l'exacte perception des revenus, la conservation et le bon emploi des deniers, la connaissance de la situation du Trésor, elc. Il nécessile la Lenue d'une comptabilité et l'insülulion d'agents chargés de l'inspection et de la vérificalion des comples. Le Conseil du Roi exerçait le contrôle supérieur. Les complables inférieurs élaient soumis à la surveillance des lrésoriers généraux et de contrôleurs des recelles générales. Les premiers effectuaient même des lournées d'inspection. Ils faisaient établir à la fin de chaque année et à la fin de chaque trimestre les élats au vrai, de chaque receveur général ou particulier; les élats au vrai annuels et lrimestriels, élaient transmis au (résorier de l'épargne el au Conseil.

On astreignait les receveurs de deniers publics à Lenir des livres journaux très délaillés, mais ils s’acquittaient assez mal de cette obligation. L'édit du 10 juin 1716 donne loules les instructions nécessaires pour la bonne tenue de ces registres el introduil la comptabilité en parlie double, « L'ordre des parties doubles, dit Forbonnais à ce sujet, distingue une recelle d’une autre recelte, une dépense d'une aulre dépense, l'argent dés au-

tres effets, la nature et le sort de ces divers effels.Chaque

article opère tout à la fois recette et dépense. Il porte avec soi sa vérification, sa balance. Quelque étendue que l’on suppose à un compte général, on peut, en un instant, d'un clin d'œil, former le compte particulier du plus léger arlicle, en suivant son issue : compte qui sera lumineux sans coûter d'efforts ni de recherches pénibles.»

Le même édil institue des inspecteurs des finances chargés de visiter les vingt généralités des pays d’éleclions : ils devaient recevoir les ordres des intendants, rendre compte au conseil des omissions ou faux emplois qu'ils découvriraientet des contraventions aux règlements en vigueur.

La comptabilité du Trésor était contrôlée directement par le garde du Trésor royal qui tenait trois registres, un livre journal et un registre des fonds et dépenses, que le Conseil du roi et le roi vérifiaient el arrêtaient tous les mois. À la fin de l'année le souverain faisait le règlement général de toute la dépense. Le règlement définitif des comptes n'avait lieu, toutefois, que quand le garde du Trésor royal avait présenté son état au vrai à la fin de chaque exercice, car le conseil rapprochait les résultats de cet-état de ceux des registres.

Le roi réglait l'exercice financier avec de longs retards. En 1789 la dernière année réglée était 1780. Il s'appuyait d’ailleurs sur des vérifications très sommaires ; aussi ce contrôle n’avait-il qu'une importance tout à fait restreinte. Il restait à procéder à une vérification sérieuse et détaillée; nous allons nous en occuper à propos du contrôle

judiciaire.

Les écritures des comptables formaient la comptabilité administrative, comme nous venons de le voir ; en cette qualité, elles aboutissaient au conseil du roi. Elles servaient aussi à constliluer les comptes que devait rendre toute personne chargée de manier les deniers publics pour justifier sa gestion personnelle et dégager sa responsabilité. Ces comptes étaient rendus soit par les employés inférieurs à leurs supérieurs, soit par les comptables supérieurs aux chambres des comptes. A la fin de l'ancien régime il existait douze chambres des comples : elles siégeaient à Paris, Dijon, Nantes, Montpellier, Grenoble, Aix, Blois, Rouen, etc. Celle de Paris, de beaucoup la plus importante, comprenait, en 1647, 11 présidents, 69 maîtres, 36 correcteurs, 74 auditeurs, un avocat et un procureur général du roi, 3 greffiers en chef, etc.

Ces cours avaient des attributions administratives et judiciaires. Elles étaient administratives puisque Îles chambres des comptes faisaient des règlements de finances et de comptabilité, procédaient à la réception des comptables, vérifiaient certains actes royaux, etc. Mais la principale mission des chambres des comptes consistait à examiner et à juger les comptes. Le nombre des comptables soumis à leur juridiction ne cessa de s’accroître. Echappaient toutefois à leur surveillance les comptes des hospices, des fabriques, ete.

En principe les comptables se trouvaient obligés de rendre leurs comptes chaque année. Au débutils devaient

comparaître en personne, faute de quoi une amende leur

était infligée ; ils pouvaient même, dans certains cas, être punis de prison et voir vendre ou séquestrer leurs biens ou suspendre leur office ; mais peu à peu ils furent autorisés à se faire représenter par procureur. On divisait les comptes des recettes et ceux des dépenses par chapitres suivant leur nature. Lors de leur arrivée à la Chambre chargée de les juger, ils étaient répartis par les maitres entre les auditeurs ou clercs qui examinaient si la présenlation avait élé faite dans les délais réglementaires et les vérifiaient au moyen de l'état au vrai, des acquits et des autres pièces dont les règlements prescrivaient la production. Ils ne devaient admettre aucune dépense sans crédit régulier, c'est-à-dire sans un acte du roi l’approuvant avant son engagement ou la ralifiant si elle avait élé faite en cas d'urgence ou de force majeure. Si les recettes étaient supérieures au chiffre fixé dans les letlres qui réglaient l'assiette de l'imposition, ils se voyaient lenus d'’allirer sur ce point l'attention de la Chambre qui réprimandail le complable et décidait le remboursement de la taxe ou son imputation sur l'exercice suivant.

Les auditeurs pouvaient faire cinq sortes de proposi- Lions sur les comptes qu'ils vérifiaient :

L'allocalion ou l'admission,

La radialion,

La souffrance,

La supersession,

L'indécision.

Ces trois dernières formalités avaient pour objet de suspendre la décision définitive de la Chambre jusqu'à la production de certaines pièces, autorisations ou explicalions,

Son examen terminé, l'auditeur faisait son rapport au bureau, composé d'un président el de maîtres. Une fois le compte ainsi examiné el clos, l'auditeur y inscrivait l'arrêt et l’état final, et il allait s'en décharger au parquet. Les charges et états fiscaux étaient communiqués au contrôleur général des restes qui exerçait les poursuites et obligeaities complables à payer les débets. Toule omission de recelte donnait lieu à la peine du quadruple ; les comptables devaient reprendre en recette, à chaque nouveau compte, loules les parties de leur compte précédent qui, frappées d’une indécision où d'une souffrance, n'avaient pas été déchargées. La Cour prononcçait les décharges sur requêle que lui adressait le comptable visé.

L'examen de l'auditeur et le jugement prononcé sur son rapport ne consliluaient que le premier degré du contrôle. Le comptable n'était donc libéré que lorsque son compte avait été corrigé. Il pouvait en effet y avoir dans ce comple des omissions, des rélenlions des biscapits (1), des doubles emplois, de faux emplois et de fausses reprises que l'auditeur n’avail pas aperçus, quel-

que consciencieux que fût son travail. La correction se

(1) Double paiement de la même somme.

faisait grâce au rapprochement du compte examiné avec les autres comptes et les documents généraux transmis à la Chambre (contrôles généraux et particuliers des divers services, doubles des comples des recettes générales ressortissant des autres chambres des comptes, elc.). Le rapport du correcleur était porté au procureur général, qui provoquait l'accomplissement des formalités nécessaires pour aviser les parties des corrections proposées et pour les mettre à même de produire leurs explications et les pièces par lesquelles elles croiraient devoir s'y opposer. L'affaire instruite, la chambre rendait son arrêt et prononçait, le cas échéant, des amendes du quadruple des sommes fraudées.

« La chambre des comptes, dit M. Bouchard (1), était Cour souveraine, principale, première, seule et siugulière du dernier ressort en tout le fait des comptes et finances. Il était interdit de se pourvoir en chancellerie ni en Parlement contre ses appointements, commissions, sentences el arrêts. Il y avait toutefois un recours ouvert par voie de révision devant les gens des comptes eux-mêmes auxquels on adjoignait un certain nombre de gens du Parlement. »

M. Slourm (2) critique vivement, et non sans raison, la mulliplicité des chambres des comptes; ces corps

rendaient en effet des arrêts isolés, et aucune autorité ne

1) Op. cit., p. 452.

OPA ARALSpAASSS

LES FINANCES SOUS L'ANCIEN RÉGIME Gi

résumait dans son ensemble la gestion des deniers publics. La chambre des comptes de Paris ne peut done être comparée avec la Cour des comptes actuelle. « Les chambres des comples, dit le marquis d'Audiffret (1), n'ont jamais participé que par une vaine formalité aux jugements des comples généraux dont elles ne possédaient pas les éléments et qui, soumis à la vérification du Conseil du roi, étaient renvoyés après de longs retards à ces chambres, avec ordre de prononcer rapidement, sans autre examen. »

« Comment d’ailleurs, ajoute M. Stourm (?2),la chambre des comptes de Paris, même en supposant qu’elle ait voulu grouper les relevés tardivement transmis par les chambres de province, serait-elle parvenue à obtenir un résultat sérieux ? Plus de cent millions de dépenses lui échappaient annuellement. Les acquits de comptant... s'élevaient de 73 à 145 millions par an, suivant le relevé des années 1780 à 1787. Ces acquits de comptant... représentaient les dépenses directement ordonnées par le roi ou le contrôleur général des finances, sans indication de motifs, sans pièces justificatives, souvent même en blanc. Les chambres n'avaient pas à en connaître, et un sixième au moins du budget échappait ainsi complètement à leur contrôle annuel.

« En outre, le roi et les intendants eux-mêmes, dans

(1) Système financier de la France.

(2) Op. cit.,t. IT, p. 188-189,

les provinces, pouvaient, s’ils le jugeaient utile au point de vue polilique, évoquer près le Conseil d'Etat ou près le bureau des finances, les comptabilités suspectes et les

soustraire arbitrairement à l'examen des chambres des

comptes. »

LES FINANCES SOUS L'ANCIEN RÉGIME APPRÉCIATIONS DES AUTEURS DE L'ÉPOQUE PLANS DE RÉFORME

Nous avons examiné, dans ses grandes lignes, le régime financier de la France pendant l’ancien régime, en nous plaçant surtout à l'époque la plus rapprochée de la Révolulion. Cette étude des faits nous permettra de mieux expliquer et de mieux comprendre le rôle joué par les Jacobins, leur renversement presque total du système que la France tolérait depuis si longtemps, non sans récriminalions plus ou moins sourdes.

Mais l’étude des faits ne suffit pas. Il nous reste à considérer les plans de réforme proposés par les écrivains du xvin* siècle et les critiques adressées par eux aux institutions financières de leur temps. Comme nous le verrons, les passages les plus marquants de leurs œuvres se réfèrent surtout à la question de l'impôt ; on ne s’élonnera donc pas de la place étendue que nous ferons dans ce chapilre au problème fiscal, alors envisagé, la plupart du temps, du point de vue de la distribution ; au surplus les Jacobins, héritiers des auteurs du xvine siècle, ont attribué une très grande importance

ace Sujel.

Les financiers, pamphlétaires, etc., auxquels nous voulons consacrer notre attention, peuvent se répartir en divers groupes :

En premier lieu, des réformateure qui, comme Vauban et Boisguillebert, avaient des conceptions très modérées et ne se rattachaient à aucune époque particulière.

En second lieu, des auteurs qui, comme Law, Melon et Dutot, se préoccupaient surtout des questions de crédit.

En troisième lieu, les physiocrates dont les idées fiscales, si originales, ont tant influencé les finances du début de la Révolution.

Enfin les écrivains plus ou moins égalitaires, à la façon de Jean-Jacques Rousseau et d'Helvélius.

Cet exposé sera loin d’être complet ; il ne peut s'agir de faire connaître ici les noms de tous ceux qui se sont intéressés d’une façon quelconque au problème financier ; nous choisirons parmi eux, un peu arbitrairement,

ceux qui nous paraissent les plus dignes d’être cités.

SECTION I. — Les réformateurs modérés

La réputation financière de Vauban a été établie par sa Dime Royale qui date de 1695 et qui fut éditée beaucoup plus tard, en 1707 (1). Ilécrivit à peu près en même

temps (sans doute en 1693) un Mémoire des dépenses de

(1) Voir l'édition Daire, Vol. I des Æconomistes financiers du XVIIIe siècle, Paris, Guillaumin, 1843, p, 31 sq.

la guerre sur lesquelles le roi pourrait faire quelques épargnes.

La grande préoccupalion de Vauban est le soulagement des misères du peuple. L'Etat doit s'ingénier à le débarrasser des charges fiscales qui entravent son développement el font obstacle à son bien-être. « La Diîme Royale enseigne, dit M. Daire (1), d’une façon plus ou moins explicite :

« Que le souverain doit protection égale à tous ses sujets ;

« Que le travail est le principe de toute richesse, et, l'agriculture le travail par excellence;

« Qu'on doit toujours se tenir plutôt en deçà, qu’au delà, des limites que la raison commande d’assigner à l'impôt ;..…. \

« Que j'impôt doit frapper, avec une égalité proportionnelle sérieuse, les revenus de loute nature qui existent dans l'Etat ;

« Qu'il faut en simplifier les éléments pour réduire les frais de perception au taux le plus bas possible ;

« Que les taxes indirectes nuisent à l'entretien du peuple, au commerce el à la consommation ;

« Que les affaires extraordinaires, c’est-à-dire les emprunts, quelles qu’en soient la nature et la forme, ont pour conséquence d'enrichir les traitants et de ruiner les

nations, doctrine professée par Colbert ;...….

(1) Op. eit., p. 20-21.

« Que le luxe est défavorable à la production ;

« Que la liberté de lindutrie et du commerce est un bien, et que toules les entraves qu’on y apporte sont un grand mal ;

«Qu'il est insensé de pousser à l'accroissement des classes improductives de la société ;

« Enfin que le même peuple, qu'on accable et qu'on méprise, est le véritable soutien de l'Etat. »

Vauban était l'ennemi des exemptions d'impôt dont bénéficiaient alors les classes privilégiées ; il émettait aussi cette opinion que l'impôt devait être proportionnel au revenu,il parle en effet de « l'obligation naturelle aux sujets de toutes conditions de contribuer à proporlion de leur revenu ou de leur industrie » (1).

Son impot devait être en principe d'un dixième du produit brut, comme l'indique le nom de dîime; mais il en abaissait le prélèvement au quinzième et même au trenlième pour certaines catégories de contribuables. Ce n'élait pas un impôt unique, comme on le croit généralement ; il laissait subsister en effet un grand nombre d'impôts directs qu'il qualifiait de volontaires.

Les deux grandes critiques que l’on a adressées à Vauban, tout en s’inclinant devant la hauteur et la générosité de ses vues, sont les suivantes : la dime royale était un impôt sur le produit brut, la dime royale était un im-

pôl en nature.

(1) Op au er.

L'impôt sur le produit brut conduit à une inégalité flagrante, puisque le produit net qui seul devrait entrer en ligne de compte n’est pas proportionnel au produit brut. Dans la culture extensive, dans les pâlurages, etce., le produit net est en général lrès élevé par rapport au produit brut ; il n'en va pas de même s’il s'agit de culture intensive, de vigne, etc. Ces derniers genres de biensfonds seraient donc surchargés par rapport à ceux-là si l’on admettait les idées de Vauban.

L'impôt en nalure est reconnu aujourd’hui, par tous les économistes, comme de beaucoup inférieur à l’impôt en argent. La perception en nature nécessiterait la construction, sur tout le territoire, de granges d'Etat destinées à renfermer les récolles prélevées comme contributions. L'Etat deviendrait marchand de blé, de fourrages, de légumes et de fruits. En oulre, que de complications naîtraient dans la formidable complabililté-matières qui en résulterait ! quelle surveillance deviendrait indispen: sable !

Cependant, au xvin° siècle, l’idée de Vauban ne fut pas dédaignée. Beaucoup de personnes s'y rallièrent. Un édit du 5 juin 1725 tenta même d'introduire en France un cinquantième en nature, mais, dit M. Stourm (1), « dès le 21 juin de l’année suivante, il fallut suspendre la perception des fruits de la terre, tant les difficultés insurmon-

tables d’exéculion surgissaient de toutes parts ». En 1787

HORS en. ue Ep i9

08 CHAPITRE ÎI

le gouvernement proposa à l'assemblée des notables, mais en vain (1), la perception en nature de la subvention territoriale.

Il faut toutefois reconnaitre que la conception de Vauban avait un objet excellent et qu’elle était de beaucoup supérieure au régime existant de privilège et d'oppression. « Vauban, a dit Villeneuve-Bargemont (2), a, dans la solution du magnifique problème que s'était proposé son âme généreuse (celui d'arriver à une répartition équitable de l'impôt entre tous les citoyens, sans distinction de rangs et de classes), montré une connaissance approfondie de la science administrative et financière et des vues nouvelles sur l'application de la statistique aux diverses combinaisons de l’impôl. »

Les ouvrages de Boisguillebert les plus intéressants au point de vue qui nous occupe sont: le Détail de la France sous le règne présent (1697), la Dissertation sur la nature des richesses, de l'argent et des tributs, où l'on découvre la fausse idée qui règne dans le monde à l'égard de ces trois articles (date inconnue), et le Factum de la France, ou moyen très facile de rélablir les finances de l'Etat (1707) (3).

Pour Boisguillebert l’appauvrissement des individus

et la diminution du revenu national proviennent non pas

(1) Délibération du 6 mars 1787, Bureau du duc de Penthièvre.

(2) Histoire de l'économie politique, &. 1, p. 473.

(3) Voir les œuvres de Boisguillebert dans l'éd. Daire, citée plus haut, pp. 171 sq.

de l'exagération des impôts, mais de leur mauvaise assiette, de l'iniquité de leur répartition et des rapines scandaleuses qui en accompagnent le recouvrement. Il flétrit tour à tour la taille, les aides et les douanes : cependant il ne s’indigne pas contre la gabelle et trouve nalurels les exemptions et privilèges fiscaux alors si nombreux. « Boisguillebert, dit le Diclionnaire d'Economie politique de Léon Say (1}, présente le tableau le plus complet et le plus saisissant des funestes conséquences des guerres continuelles et du désordre des finances. La cause de la diminution des biens y est indiquée avec nelteté : la consommation est ruinée par la rapacité des traitants, les affaires extraordinaires, l'incertitude et l’injustice de la taille, l'arbitraire des aides, les coûteuses formalités des douanes intérieures, les abus et les fraudes des commis. »

Dans son Détail, ses conclusions étaient les suivantes : réforme et généralisation de la laille, suppression des aides et des douanes intérieures, liberté du commerce des grains au dedanscomme au dehors duroyaume, abolilion des droits de sorlie, renonciation aux affaires exlraordinaires, établissement d’une contribution sur toutes les cheminées du royaume. Ces conclusions furent légèrement remaniées dans le Æaclum;il y propose le remplacement des aides et des douanes par une capitation générale, perceptible en argent, du dixième

du revenu de tous les biens meubles et immeubles.

(1) Voir Boisguillebert, Paris, Guillaumin, 1891, vol. [, p. 204.

(es quelques indications que nous venons de donner au sujet de Boisguillebert montrent que son œuvre était beaucoup plus pratique que celle de Vauban, bien qu'il ait eu l'âme aussi humanitaire que son contemporain. Comme Vauban, il fut disgracié par le roi, qui récom-

pensa de cette façon l’un de ses meilleurs serviteurs.

Forbonnais tint également une place importante parmi les réformateurs modérés des finances de lancien régime. Contrairement à Vauban el à Boisguillebert, il exerça une influence assez importante sur la législation. Son ouvrage financier le plus important est intitulé Recherches el considérations sur les finances de la France depuis l'an 15% jasqu'à lan 1721 (1758), monument d'histoire financière des mieux documentés el auquel nous nous sommes référés plus haut. Signalons aussi ses Considérations sur les finances d'Espagne (1753), sa Lellre d'un banquier à un correspondant de province (1759), ses Observalions succineles sur l'émission de deux milliards d'assignats qu'il publia en 1790 sous la Révolution, etc.

Forbonnais combatlit très vivement l’école physiocralique ; les mercantilistes peuvent le compter comme un des leurs ; mais la sagacité de son espritet son tempérament essentiellement pratique l'ont empêché de tomber dans des excès. Par exemple il déclare (1) qu'il faut

(1) Eléments du commerce, 2e édit., t. I, p. 251, Paris, an IV. La It édition (Leyde et Paris) datait de 1754.

APPRÉCIATIONS DES AUTEURS DE L'ÉPOQUE mi

laisser tuer par la concurrence étrangère toute industrie, même nouvelle, qui ne saurait se soutenir à l'aide d'un droit protecteur de 15 0/0, et il préconise à l’intérieur la liberté commerciale dont il repousse la pratique au dehors.

Il fit exécuter sous le ministère Silhouetle diverses opérations financières : révision des pensions payées par le Trésor, suspension pendant la guerre, et deux ans plus tard, de toutes les exemptions de tailles dont jouissaient les personnes nées taillables, suppression des croupes sur les fermes ; il proposa à la même époque des économies dans la maison royale. Une opération dont il amena l'adoption par le contrôleur général des finances lui valut des haines fortes et nombreuses, mais procura en 24 heures 72 millions au Trésor. « Les soixante adjudicataires de la ferme générale, dit M. Daire (1), réalisaient d'énormes bénéfices. Forbonnais suggéra l'idée de créer 72.000 actions de mille francs chacune, qui auraient pour profits la moitié des leurs, de sorte que ce furent lestraitements qui soldèrent l'intérêt de ce nouvel emprunt. »

Tour à tour en disgrâce et en faveur, il donna également des conseils financiers à Choiseul et à l'abbé Terray, mais pendant le règne de Louis XVT il vécut écarté de la Cour.

Il est indéniable que, dans ses œuvres, le point de vue fiscal prime tous les autres. Néanmoins l'idée de justice

(1) Mélanges d'économie politique, éd. Daire et de Molinari, Paris, Guillaumin, 1847, p. 168,

en matière d'impôts ne lui est pas étrangère, Il est favorable à l'exemption des contribuables peu fortunés. « Le service publie, dit-il (1), a pour objet la conservation des propriétés,et la propriété est nulle si elle ne donne pas la subsistance; d'où il s'ensuit que la subsistance physique de chaque famille est une portion privilégiée sur le revenu avant leservice public. » Les partisans actuels de l'exemption du minimum d'existence ne disent pas autre chose. L'impôt, à son avis, doit être réparti suivant la capacité des sujets : « L'objet des tributs, dit-il, est la juste répartition du service public sur chaque famille en raison de ses forces. » « Le peuple ne peut payer qu'en propor-

tion de ses facultés (2). »

Montesquieu se préoccupe beaucoup, dans son Æspril des Lois, de la question de la répartition des impôts. A son avis, les impôts doivent être établis avec le plus grand soin : 11 ne faut pas les augmenter par égard pour de prétendus besoins de l'Elat en empiétant sur les besoins réels des citoyens (3). L'impôt, dit-il, « sert à protéger les personnes et les propriétés : il est la portion de richesses que chacun abandonne à l'Etat pour s'assurer la conservalion du restant. Il suit de là que l'impôt, pour être équilable, doit êlre exactement l'équivalent de ce que coûte à l'Etat la protection de la vie et des propriétés

) Principes économiques, 1758, K 2.

(l (2) Recherches et considérations, ...., t. I, p. #, (3) Esprit des lois, 1. XIIT, chap. I.

de chacun. » Il approuve même la progressivité du taux de l'impôt, du moins dans certaines eondilions, et, ce faisant, 1l va beaucoup plus loin que Vauban et surtout Boisguillebert ; parlant de l'impôt progressif qui parait avoir existé à Athènes, il s'exprime en effet de la facon suivante (1) : « Dans l'impôt sur la personne, la portion injuste serait celle qui suivrail exactement la proportion des biens. On avait divisé à Athènes les citoyens en quatre classes... La Laxe était juste, quoiqu'elle ne fût point proportionnelle : si elle ne suivait pas la proportion des biens, elle suivait la proportion des besoins. On jugeait que chacun avait un nécessaire physique égal, que ce nécessaire physique ne devait point être taxé, que l’ulilité venait ensuite et qu'il devait être Laxé, mais moins que le superflu, et que la grandeur de la Laxe empêchait le superflu. »

Néanmoins Montesquieu préférait l'impôt indirect à l'impôt direct. « Les droits sur les marchandises, ditil (2), sont ceux que Îles peuples sentent le moins, parce qu'on ne leur fait pas une demande formelle. Iis peuvent êlre si sagement ménagés que le peuple ignorera presque qu'il les paie. Pour cela, il est d’une grande conséquence que ce soit celui qui vend les marchandises qui paie le droit. I sait bien qu'il ne paie pas pour lui, et

l'acheteur, qui dans le fond paie, le confond avec le

(A) Zbid.,1. XX, chap. VII.

(2) /bid., 1. XI, chap. VIL

7h CHAPITRE II

prix. » Il lui paraît d’ailleurs nécessaire qu'il existe « un rapport entre la marchandise et l'impôt, et que, sur une denrée de peu de valeur, on ne mette pas un impôt excessif » (1). Il combat l'imposition du sel et le droit de consommation qui frappait les boissons, à cause de leur caractère vexaloire, inquisilorial. « Pour que le citoyen paie, dit-il à propos de ce dernier, il faut des recherches perpétuelles dans sa maison. Rien n'est plus contraire à la liberté ; et ceux qui établissent ces sortes d'impôts n’ont pas le bonheur d’avoir, à cel égard, rencontré la meilleure sorte d'administration. »

Dans une certaine mesure, Montesquieu est partisan de la liberté du commerce, même international. Mais il considère la douane comme nécessaire. Elle ne doit cependant pas gêner le commerce « par ses injustices, par ses vexations, par les difficultés qu'elle fait naître el les formalités qu’elle exige. I] ne faut point que le marchand perde un temps infini et qu'il ait des commis exprès, pour faire cesser toutes les difficullés du fermier

ou pour s’y soumettre (2) ».

Graslin (3), qui fut receveur général des fermes à Nan-

Les, et qui combatlit vivement les idées physiocratiques,

(A) uit TRI chap, WILL - (2) Jbid., 1. XX, chap, XIII.

(3) On trouve ses idées sur l'impôt dans Sur l'influence de l'impôt indirect sur les biens-fonds (1767), dans son Essai analylique sur la richesse el sur l'impôt (1767) et dans Correspondance contradictoire sur un des principes fondamentaux des économistes (1779).

est aussi modéré quand il aborde les questions pratiques qu'avancé lorsqu'il se livre à des considérations théoriques. Sur le Cerrain de la théorie, il est franchement partisan de l'impôt progressif le plus accentué. « La taxe unique de 25.000 livres (sur celui qui a 100.000 livres de revenu), dit-il (1), ne lui ôte pas le tiers de son superflu, et celle de 50 livres sur celui qui n’a que 200 livres, qui sont à peine le nécessaire physique, lui enlève le quart de son nécessaire. Il y a donc un très grand défaut de proportion dans celte proportion même... Ine peut donc pas y avoir une règle de proportion générale et applicable à toutes les fortunes. Il faudrait faire une infinilé de classes ; et, si la plus riche donnait un quart de son revenu,les classes subséquentes devraient payer une moindre portion du leur, telle que un cinquième, un huitième, un vingtième ; en diminuant toujours Ja quolité, jusqu'à ce qu'on fût arrivé à la classe de ceux qui ne doivent payer, parce qu'ils n'ont que le nécessaire physique. »

Pour justifier en doctrine la progressivité de limpôt, Graslin fait appel à deux principes que les auteurs contemporains ont l'habitude de séparer et d’opposer, mais que les écrivains du xvin° siècle — Montesquieu en est un exemple — confondent continuellement. I] s'agit du principe en vertu duquel l'impôt doit se mesurer auservice rendu par l'Etat aux citoyens et du principe qui veut

que l'impôt se mesure à la capacilé contribulive des

(1) Essai analytique, p. 283-28#,

individus. Aujourd'hui l'on invoque le premier, la plupart du temps, en faveur de la proportionnalité, et le second, en général, en faveur de la progressivité, de l’exemption du minimum d'existence et de la surcharge des revenus du capilal par rapport aux revenus du travail. Or, pour Grasliu (1), l'impôt plus que proportionnel est légitimé non seulement par l'existence de revenus superflus, augmentant démesurément la capacité contributive, mais encore par ce fait que-le riche est relativement plus avantagé par l'Etat que le citoyen aisé, et à fortiori que le pauvre. « Le riche, dit-il, présente une plus grande surface à la protection que le citoyen aisé : il prend plus, en quelque façon, de cet objet de besoin, par le rang qu'il Uent dans la société, par ses possessions et ses jouissances. » Et plus loin il ajoute: « La protection, qui doit être achetée par deux hommes, dont l'un est beaucoup plus riche que l’autre, a done une valeur très différente pour chacun d'eux, parce qu'elle n’est qu’en raison du rang que tient le besoin de cet objet dans l’ordre particulier et respectif de leurs besoins ; conséquemment le riche, qui possède tous les objets de besoin supérieurs et inférieurs à celui de la protection, s’il donne la plus grande partie des objets inférieurs à celui-là, aura toujours fait un échange plus avantageux que l'homme qui, possédant très peu d'objets de besoins inférieurs à la protection, les donnerait tous en échange de cet objet de

besoin. »

(1) Voir op. cit., p. 284-290.

APPRÉCIATIONS DES AUTEURS DE L'ÉPOQUE qf

Malgré ses affirmations formelles en faveur de l'impôt progressif, Graslin avait l'esprit trop pratique pour être partisan de l'application d’un impôt unique sur le revenu

ou sur le capital. I le juge impossible et néfaste (1), de sorte que nous avons pu le classer à côté de Montesquieu qui, en d’autres termes, arrive à la même conclu-

SIOn.

SECTION IT. — Les auteurs qui s’intéressaient

principalement aux questions de crédit.

Parmi ces écrivains le plus intéressant est Law (2),par suite de la relentissante banqueroute à laquelle ses procédés financiers ont acculé le royaume. [1 nous paraît utile de donner quelques indications sur sa vie, sur le système auquel il eut si fâcheusement recours et sur les écrits où il a tenté de le justifier. La leçon des faits ne profita point, et plus tard l'émission exagérée des assignats devait compromettre à nouveau la solidilé du crédit français.

Né en Ecosse en 1671, Jean Law avait fait preuve, dès son enfance, de qualités intellectuelles très développées el d’une singulière aptitude pour toutes les questions

(1) Op. cit, p. 300-301.

(2) Sur Law, consulter l'éd. Daire, déjà citée, p. 435 sq., qui contient ses Considérations sur le numéraire et le commerce, ses Mé-

moires sur les Banques, ses Lettres sur les Banques, ses Mémoires juslificatifs, ses Lettres sur le nouveau syslème des finances et ses Mémoires

sur l'usage des monnaïes.

78 CHAPITRE Ii

relatives au calcul. Il séjourna à Londres en 1694, date de la fondation de la Banque d'Angleterre; puis il alla en Hollande où il étudia le mécanisme de la Banque, vieille déjà d'un siècle. À Venise, à Gênes, à Florence, à Naples et à Rome, il s’intéressa également au commerce et au crédit. Les connaissances économiques ainsi acquises lui permirent d'habiles spéculations et l'incitèrent à penser qu'il était appelé à jouer le rôle de réformateur, Il s'imagina qu’il avait fait une découverte des plus intéressantes au point de vue social en s’apercevant que la monnaie de papier était la monnaie par excellence, parce qu’elle manquait de valeur ; les métaux précieux, à l’en croire, ne remplissaient que par abus le rôle d'agents de la circulation. Il développa cette idée dans un mémoire au Parlement d’Ecosse intitulé Considéralions sur le numéraire et le commerce ; il y concluait en faveur de la création d’une banque territoriale qui devait émettre un papier dont le cours serail obligatoire. Ses compatriotes, ainsi que les Anglais, ne prirent pas son plan au sérieux ; à nouveau il parcourul l'Europe, essayant de donner à ses idées le plus de publicité possible. En 1708, il voulut initier à ses projets Chamillart, contrôleur général des finances, mais il se vit signifier l’ordre de quitter le territoire français.

Il avait fait connaissance de Philippe, duc d'Orléans, qui devenu régent à la mort de Louis XIV, le reçut sans difficulté au Palais Royal, Le Trésor était à vide ; il s'agis-

sait de rétablir les finances de la monarchie : or il n’était

pas possible d'élever les impôts, déjà exagérés, trop lourds pour une population ruinée par de longues guerres ; On ne pouvait non plus songer à l'emprunt, le crédit du pays étant descendu trop bas. C'est dans ces conditions que Law allait être appelé à mettre en pratique ses conceptions.

« Il proposait, dit M. Daire (1), l'établissement d'une banque territoriale qui aurait mis en circulation du papier ayant cours obligatoire jusqu'à concurrence d’une certaine portion de la valeur des terres du pays. Cette banque n'aurait donné et reçu que des billets; et, pour que la somme du numéraire ne devint pas supérieure aux besoins, elle aurait repris la monnaie, à titre de placement, des mains de tous ceux qui n'auraient pas trouvé à en faire emploi. De cette manière, ajoutait-il, la monnaie ne sera jamais ni trop chère, ni trop bon marché, et le travail sera sans cesse en mouvement. »

Les idées de l’époque rendaient Law excusable. On considérait alors la monnaie non pas comme une marchandise, mais comme un signe arbitraire, imaginé par le souverain pour représenter le prix de tout ce qui entre dans le commerce. La monnaie devait donc toujours être acceptée par les particuliers au prix que le roi croyait devoir lui assigner. Cela explique les augmentations el diminulions alternatives de la monnaie. Nul n’ignore les

altérations de monnaie auxquelles s’est livré Philippe le

(1) Op. cit,, p. 442.

ne) CHAPITRE II

Bel. Elles nous paraissent choquantes, parce que nous considérons la monnaie comme une marchandise: elles semblaient alors naturelles, puisqu'on attribuait au roi, et non pas à la loi de l'offre et de la demande, le pouvoir de fixer la valeur réelle de la monnaie. Il s'ensuivait d’ailleurs des fraudes et des désordres continuels dans les transactions sociales.

Lors de l'avènement de Louis XV, nous l'avons dit, la situation économique du pays était déplorable ; et il fallait trouver d'urgence plus de 90 millions pour acquitter les seuls intérêts, échus el courants, de la dette publique ! Law ne pouvait appliquer son plan sur-lechamp, on recourut à une banqueroute partielle par conversion forcée des diverses sortes d’effels royaux en billets d'Etat, on porta les espèces de 28 à 40 livres par marc, et l’on poursuivit les traitants, comptables et fournisseurs devant la Chambre de justice, tribunal exceptionnel. Ces disposilions eurent pour objet de parer au plus pressé.

Le 2 mai 1716, Law obtint le privilège de créer une banque, au capital de 6 millions (1.200 actions de 5.000 livres) ; l'idée élait excellente, d'autant plus que le paiement de ses billets devait se faire en écus d'espèces ou de banque, c'est-à-dire d’un poids et d'un Utre certains. De plus les billets n'avaient pas cours forcé, et nul n'était astreint à les recevoir. Mais Law obtint, le 10 avril 1717, un arrêt du Conseil qui ordonna que tous les

comptables publics prendraient le papier de la banque

en paiement des contributions et l'échangeraient à vue contre des espèces. Mentionnons que le montant des actions, payables au porteur, était fourni un quart en argent ettrois quarts en billets d'Etat.

En août 1717, des lettres patentes donnèrent à Law l'autorisation de fonder une société en commandile, la Compagnie d'Occident, à laquelle étaient accordés entre autres privilèges, la propriété de toutes les terres de la Louisiane et, pour 2 ans, le monopole du commerce dans cette contrée. Le capital était fixé à 100 millions, divisés en 200.000 actions de 500 livres, payables seulement en billets d'Etat (1). La combinaison eutun succès très lent, puisque les actions ne prirent pas moins de vingt mois à gagner le pair en espèces.

Au début de 1718, le régent mit d’Argenson à la tête des finances, mais il ne lui confia ce poste que nominalement, et Law eut en réalité la direction des affaires. Il fallut s'adresser à de nouveaux expédients financiers ; le 20 mai 1718 le marc d'argent fut porté de 40 à 60 lilivres. De cet édit de refonte naissait l'obligation de por ter les vieilles espèces aux hôtels des monnaies, mais il permettait de joindre à l’argent deux cinquièmes en bil. lets d'Etat. « Il arrivait donc que, lorsqu’aux termes de cette loi, dit M. Daire (2), on se dessaisissait en faveur du fise de 8 écus de 9 livres, ensemble 40 livres ou un

(4) Voir Päris-Duvernay, Examen des réflexions politiques sur les finances, La Haye, 1740, t, 1, p. 212.

(2) Op. eit., p. 448.