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La Commission du Budget approuva le projet. Mais le Ministre avait nettement montré, dans le cours des négociations, qu'il était systématiquement opposé à l'idée du rachat des chemins de fer et que l'exploitation de tout le « troisième réseau » devait revenir aux Compagnies privées.
Ce fut sur ce point que se porta l'attaque de l'opposition, dans la discussion du budget, en juillet 1882; M. Allain-Targé, le prédécesseur de M. Léon Say aux finances, fut le premier à critiquer dans un violent discours le programme ministériel. Il rappela l'adoption du plan de travaux, en 1879 ; les conventions élaborées par M. de Freycinet, pour reporter sur les Compagnies une partie de la charge des lignes destinées à apporter le trafic et la richesse à leurs réseaux; l'insuccès de ces traités, trop peu conformes à l'intérêt public; les trois rapports présentés par MM. Waddington, Lebaudy et Wilson, et concluant au rachat de la concession d'Orléans, choisie par la Commission, de préférence aux autres, parce qu'elle commandait les réseaux de l'Ouest, du Midi et de l'Etat, qu'elle avait sa part du chemin de Ceinture, qu'elle côtoyait, dans presque toute sa longueur, le réseau de Paris-Lyon- Méditerranée, et que son retour entre les mains de l'Etat devait constituer une excellente affaire pour nos finances. Au lieu de suivre l'avis de la Commission, les Ministres qui s'étaient succédé avaient continué à préparer des conventions inacceptables ou à atermoyer; ils avaient dépensé de grosses sommes pour la construction de lignes nouvelles et rendu l'opération du
rachat plus difficile et plus onéreuse, par suite de la progression des recettes et du remboursement partiel de la dette des Compagnies. Une solution définitive s'imposail: il fallait réduire notablement les dépenses d'établissement des lignes à faible trafic, faire payer par les grandes Compagnies une large part des travaux appelés à les enrichir, prendre à cet effet une attitude différente de celle que proposait M. Léon Say, user sérieusement du droit d'homologation, créer, s'il en était besoin, des concurrences et ne pas reculer devant le rachat. Sans parler de l'Ouest, qui était absolument entre les mains de l'Etat, l'Est, le Midi et l'Orléans pouvaient encore être repris facilement, attendu que leur dette représentait, à peu près, la valeur de leur matériel roulant; quant au Nord et au Paris-Lyon-Méditerranée, personne n'ignorait que leur artère maîtresse était surchargée de trafic et nécessitait un dédoublement et que, de ce chef, l'Etat avait une arme irrésistible. Mais le succès n'était possible qu'à la condition de ne pas recourir à l'expédient d'un remboursement anticipé, qui ne fournirait que 40 millions en 1883, et de ne pas se présenter devant les Compagnies avec les apparences d'un créancier aux abois. Ce que voulait au fond M. Léon Say, c'était rendre impossible le rachat qu'il considérait comme une erreur politique et économique.
M. Ribot, rapporteur général du budget, était dans une situation assez difficile, car le discours de M. Allain-Targé avait fait, en réalité, une grande impression. Aussi fut-il assez prudent pour ne pas s'engager dans une réplique directe ; il se borna à mettre en lumière les avantages spéciaux que l'on pouvait espérer de la convention avec la Compagnie d'Orléans. En ramenant à une échéance fixe le remboursement de la Compagnie, dontla date et l'importance offraient un certain aléa, en recouvrant une créance incontestée plutôt que de revenir à l'emprunt, expédient dangereux, vu l'état du marché, le Ministre des Finances avait fait œuvre de sagesse et de bonne administration. Laconvention n'avait, pour la Compagnie, d'autre avantage que de lui rendre l'élasticité de ses dividendes et d'éviter le ressaut brusque qui se serait produit dans ces dividendes, à la findurcmboursementnormal de la dette, d'après les contrats antérieurs ; mais elle ne lui attribuait aucune somme, elle ne lui concédait aucune remise, si minime qu'elle fût. Elle ne portait, d'ailleurs, aucune atteinte au droit de rachat, lequel droit restait assuré à l'Etat, après comme auparavant; car, si le remboursement anticipé devait obliger l'Etat à payer le matériel roulant, en revanche le Trésor disposerait, au moment voulu, de tout ce que cette opération lui aurait permis de ne pas emprunter plus tôt.
M. Léon Say, Ministre des F'inances, en réponse à ses adversaires, s'attacha à justifier la convention financière, parles motifs qu'avait déjà indiqués M. Ribot, par l'opportunité de ne pas contracter, en l'état, un nouvel emprunt, par la nécessité de ne pas compromettre la réalisation du Grand Programme de 1879; cette convention n'était qu'une simple opération de banque, qui n eût pas suscité d'objections, si, au lieu d'être faite avec la Compagnie d'Orléans, elle l'eût été avec un établissement financier, car elle laissait intacts les droits de l'Etat pour l'avenir.
Il n'y avait, entre le traité relatif au remboursement et la convention technique, aucun lien intime, aucune solidarité; ces deux contrats pouvaient parfaitement être séparés l'un de l'autre. M. Léon Say n'hésitait pas, d'ailleurs, à se déclarer l'adversaire du rachat; il jugeait indispensable de donner enfin une solution à la question des chemins de fer et de la chercher
dans un remaniement des conventions de 1859, en prenant aux Compagnies une large part de leurs plus-values, en affectant ce prélèvement à la construction du troisième réseau, et en soulageant les emprunts de l'Etat, moins apte que l'industrie privée à se mettre en communication avec le crédit, en raison de la publicité donnée par avance à ses opérations. En outre, M. Léon Say, dans son discours, portait l'évaluation du programme de 6 à 7 milliards, admettant ainsi une augmentation de 1 milliard, dont 300 millions dus à des travaux stratégiques, et reconnaissait l'impossibilité de satisfaire avec cette somme les vœux innombrables des départements.
M. Allain-Targé répliqua qu'il n'y avait pas d'autre moyen de combattre la féodalité toujours plus puissante des Compagnies de chemin de fer que de faire appel au droit de rachat. La seule arme pour lutter contre cette puissance était celle de ce droit; elle allait être brisée, si les idées du Ministre des Finances venaient à triompher. Il deviendrait désormais impossible d'obtenir des Compagnies ni concours, ni réformes économi<{ues, et l'on serait forcé de persévérer dans la voie de la construction et de l'exploitation, aux frais du Trésor, de lignes destinées surtout à servir d'affluents aux grands réseaux. Aucune illusion n'était possible à cet égard; du jour, en effet, où la convention financière serait votée, le rachat, au lieu d'être une opération d'écritures, deviendrait une opération subordonnée à l'émission d'un emprunt et, d'autre part, l'augmentation immédiate du dividende rendrait les Compagnies intraitables.
Sur ces entrefaites, le Cabinet, mis en minorité, donna sa démission le 29 juillet 1882. Le nouveau Ministre des Finances, M. Tirard, retira l'ensemble du projet de loi, qui, étant données les dispositions de la Cliambre, n'avait aucune chance d'aboutir. Beaucoup de députés, quoique n'étant pas actuellement partisans du rachat, ne voulaient cependant pas renoncer à cette arme pour une aussi longue période de quinze ans ' ; d'autre part, la majorité de la Chambre n'avait pas encore tout à fait conscience du déficit qui apparaissait: les sept années d'abondance l'avaient trop gâtée pour qu'elle crût possible l'approche des sept années de stérilité.
A l'optimisme du moment devait bientôt succéder une méfiance tout aussi exagérée. C'est ainsi que toutes les tentatives, pour résoudre d'une façon définitive la question des chemins de fer, avaient encore une fois échoué.
Le nouveau Ministre des Travaux publics, M. Hérisson, usa du remède connu : ne rien faire, mais paraître agir, et institua, « pour l'élude des queslions de chemins de fer » une nouvelle Commission qui, à l'inverse de ses devancières, composées exclusivement de sénateurs et de députés, était extraparlementaire; on y avait appelé, en effet, à côté d'un certain nombre de membres de la Chambre et du Sénat, des fonctionnaires, des ingénieurs et des représentants des chambres de commerce (décret du 7 octobre 1882).
Le Ministre chargea cette Commission de l'examen de deux questions
1. DeLeyen, en décrivant cet incident dans les Archiv fur Eisenbahnwesen (V, 1882, p. 367) l'appelle « la défaite des Compagnies privées à la Chambre des députés en France » ; on ne peut expliquer cette opinion que par l'impression du moment. En réalité la question des chemins de fer n'avait pas avancé d'un pas, et les Compagnies, tout en restant dans l'expectative, n'étaient nullement dans une mauvaise position, étant données les difficultés flnancières au milieu desquelles l'Etat commençait à se débattre.
capitales : 1° fixation des conditions financières dans lesquelles s'effectuerait, le cas échéant, la reprise des concessions ; 2° préparation d'un cahier des charges et d'une convention-type réglant les conditions de fonctionnement des chemins de fer.
Ce n'était qu'après l'achèvement des travaux de cette Commission que le Ministre comptait entamer des négociations avec les Compagnies.
Le Ministre pensait-il vraiment au rachat, ou ne voulait-on pas seulement traiter cette question « dilatoire », pour nous servir d'une expression favorite en Allemagne, par égard pour les partisans du rachat? On peut se le demander; car cette opinion était celle des journaux compétents de l'époque.
La nouvelle Commission, comme la précédente, se partagea en trois Sous-Commissions technique, commerciale et financière, ayant chacune un but spécial.
La Sous-Commission technique devait examiner la question de l'exploitation par l'Etat ou par l'industrie privée et, dans le cas probable où elle se prononcerait pour l'industrie privée, étudier deux combinaisons consistant :
a) L'une, à traiter avec les Compagnies en revisant leurs cahiers des charges, en prélevant, au profit des lignes nouvelles, la plus forte part des plus-values des lignes préexistantes, et en instituantdes réseaux supplémentaires, pour ne pas surcharger, outre mesure, les réseaux déjà concédés;
b) L'autre, à faire des groupements distincts, en dehors de tout accord avec les Compagnies, en les combinant de manière à détourner par la concurrence les excédents de produit, au profit des nouveaux chemins.
Si nous avons bien réussi à pénétrer le sens assez peu clair de ce programme, il semble que l'arrière-pensée du Ministre dût être : Moi aussi, faiïnerais mieux ne pas aborder cette insupportable question du rachat. Voilà pourquoi il voulait imposer aux Compagnies le maximum de charge, en les menaçant du rachat ou de concurrence ; si, ensuite, le rachat était absolument nécessaire, on partagerait le réseau ferré de la France en groupes régionaux comprenant également des lignes productives et des lignes moins rémunératrices, et l'on instituerait une administration particulière pour chacun des groupes.
La Sous-Commission technique se mit à l'œuvre et repoussa, pour ainsi dire, de piano., l'hypothèse de l'exploitation générale du réseau français par l'Etat.
Mais elle jugea indispensable un remaniement des réseaux actuels, afin de mieux assurer l'unité régionale de chaque exploitation et d'éviter d'accroître démesurément la longueur des lignes confiées à une seule Administration. Dans cet ordre d'idées, elle fit une étude préparatoire de deux systèmes de groupement, comportant, l'un et l'autre, la constitution d'un huitième grand réseau méridien entre Paris et notre frontière sud : ce réseau supplémentaire empruntant des lignes à ceux de Lyon, d'Orléans et du Midi.
Elle conclut à diverses améliorations concernant : le rembourrage des banquettes des voitures de 3* classe ; la réduction du nombre des voyageurs de dix à huit, par compartiment, pour les 2* et 3° classes, dans les trains express; le chauffage, en hiver, des voitures de toutes classes; l'aménagement des voitures à marchandises en vue des transports militaires;
Elle transforma les conditions des services postaux et télégraphiques et précisa celles des transports de troupes, en cas de mobilisation.
Elle ajouta les clauses suivantes :
Obligation pour les Compagnies d'instituer ou de maintenir, en faveur de leurs agents commissionnés, des Caisses de retraites, dont les statuts seraient approuvés dans la forme des règlements d'administration publique;
Paiement obligatoire d'une indemnité, en cas d'accident du service, aux agents et ouvriers blessés ou à leurs ayants droit.
La Sous-Commission commerciale devait élaborer les réformes à introduire dans la tarification, en se préoccupant tout à la fois des besoins du public et de l'influence de ces réformes sur les résultats de l'exploitation ; elle avait aussi à rechercher dans quelle mesure il convenait d'accroître le droit d'homologation.
La Sous-Commission après avoir rappelé les travaux de MM. Dietz- Monnin, George, Waddington, les instructions de l'ancien Ministre, M. Sadi-Carnot, les conventions et les projets de convention avec les Compagnies, avait adopté les résolutions suivantes :
1° Classiflcation uniforme des marchandises sur les divers réseaux, d'après la valeur et le poids spécifique des marchandises ;
2° Unification des tarifs généraux et spéciaux, sans distinction de réseau, en prenant pour bases les prix les plus bas, actuellement appliqués ou proposés ;
3" Revision complète des tarifs spéciaux actuels, de sorte que, à l'avenir, contrairement au système aujourd'hui en vigueur, les tarifs kilométriques à base décroissante avec la distance devinssent la règle, et les tarifs de gare à gare l'exception ;
4° Echange du trafic entre les divers réseaux, sans frais de transmission ;
5° Adoption du principe de la plus courte distance, sans distinction de réseau, pour le calcul des taxes et le partage du trafic entre les Compagnies, sous réserve, pour l'expéditeur, de la faculté de réclamer toujours le tarif le plus réduit ;
6° Autorisation pour l'expéditeur de se borner à inscrire, sur sa déclaration d'expédition, l'une des mentions « tarif spécial, tarif réduit, tarif le plus réduit», lesdites mentions devant être considérées comme équivalentes et comme entraînant, de plein droit, l'acceptation par l'expéditeur de toutes les conditions auxquelles étaient subordonnés les tarifs à appliquer ;
7° Réduction notable des délais de transport de petite vitesse;
8° Faculté, pour le Ministre, de proposer des modifications de tarifs, qui seraient homologuées, sur l'avis favorable d'une Commission spéciale dont feraient partie les représentants des Compagnies ;
9° Réduction immédiate du tarif actuel des voyageurs; réduction ultérieure égale à la diminution qui pourrait être effectuée sur l'impôt de la grande vitesse ; application à toutes les gares du réseau des billets d'aller et retour, et allongement de leurs délais de validité.
D'aucuns semblaient redouter que l'article 8 ne provoquât des abus de pouvoir de la part de l'Etat vis-à-vis des Compagnies privées. Dans la pensée delà Sous-Commission, la création du nouveau rouage ne devait pas être une arme de guerre placée entre les mains de l'Etat, ni un moyen de provoquer
un abaissement général des tarifs, mais bien un procédé pour vaincre des résistances non justifiées et empêclier l'intérêt public d'être tenu en échec par des intérêts privés.
Quant à la Sous-Commission financière, elle avait à établir, avec précision, les conditions dans lesquelles s'effectuerait, au besoin, la reprise de chaque concession ; à apprécier l'intérêt qui pourrait s'attacher à une réduction de l'impôt sur la grande vitesse, combinée avec un abaissement de tarifsà consentir par les Compagnies ; elenfînà aborder les diverses questions que lui renverraient les deux autres Sous-Commissions. Dans ce but, on avait mis à sa disposition une très grande quantité de documents préparés au Ministère des Travaux publics. En présence de cette étude détaillée et par ce fait que les employés chargés du travail s'étaient efforcés de sauvegarder les intérêts de l'Etat, la Commission crut pouvoir diminuer sa tâche en se bornant à une revision des comptes qu'on lui soumettait.
Le résultat définitif de ces calculs fut qu'à l'exception de la Compagnie de l'Ouest, dont le réseau ne pouvait être racheté avant le 1*""" janvier 1884, la charge annuelle imposée au Trésor par un rachat, opéré au {" janvier 1882, devait, si l'on transformait la totalité de l'indemnité en annuités, au taux de la rente amortissable, s'élever au chiffre total de 500. 196.300 francs'.
Les annuités ainsi payées aux Compagnies devaient, avec le revenu des réserves et du domaine privé, correspondre à un dividende de 70 fr. 40 pour l'Orléans, de 69 fr. 30 pour le Midi, de 78 fr. 80 pour le Lyon, de 39 francs pour l'Est et de 97 fr. 40 pour le Nord.
Le produit net à mettre en regard du chiffre de 300.196.500 francs était de 473.601.500 francs pour l'exercice 1881.
Donc le rachat éventuel et incomplet des chemins de fer ^aurait imposé annuellement à l'Etat une charge de 27 millions, qui atteindrait 40 ou 30 millions en cas de rachat intégral. Il faut encore tenir compte ici de ce que, dans ces calculs, comme nous l'avons déjà dit, toutes les questions litigieuses avaient été tranchées en faveur de l'Etat,' de sorte que, dans des hypothèses moins favorables, le tableau aurait dû paraître bien plus désavantageux. En outre, comme les principales plaintes contre les Compagnies privées étaient relatives à l'élévation des tarifs, l'Etat, s'il avait vraiment voulu racheter, se serait vu forcé d'accorder des réductions de taxes considérables et aurait ainsi accru sa charge nette.
La seconde partie de la tâche assignée à la Sous-Commission financière comprenait l'élaboration d'un programme destiné à régler les dispositions financières des conventions à passer dans l'avenir avec les Compagnies. On peut résumer ainsi qu'il suit les propositions qu'elle formula ^ :
4° Suppression de la division en ancien et nouveau réseau. Comme compen-
1. On n'a pas compris, dans ce calcul, les Compagnies algériennes et quelques petits tronçons de lignes des Compagnies étrangères (par exemple : Lyon à Genève, Nord- Belges).
2. La ligne de l'Ouest, comme nous l'avons dit plus tiaut, ne pouvait être rachetée que postérieurement.
3. Picard, les Chemins de fer français (Paris, 1884, t. V, p. 710). Ces propositions n'ont pas été mises en délibération et n'ont été publiées que dans cet ouvrage.
244 LA POLITIQUE FRANÇAISE Ei\ MATIÈRE DE CHEMINS DE FER
sation au droit conféré à TEtat d'imposer aux Compagnies certaines réductions de tarifs, garantie d'un revenu calculé de manière à donner aux actionnaires un dividende minimum (cette garantie pouvant ne pas être limitée dans sa durée et s'étendre, au besoin, jusqu'à l'expiration de la concession) ;
2" Attribution à l'Etat de la plus forte part des excédents de produits au-delà du revenu réservé et application des sommes ainsi réalisées à solder tout ou partie des dépenses d'exécution des lignes nouvelles. La répartition de ces excédents de produit ne devait commencer qu'après complet remboursement des avances antérieures faites par le Trésor, au titre de la garantie d'intérêt ; quant aux avances ultérieures, le remboursement devait en être imputé sur la part de bénéfices revenant au Trésor, de manière à intéresser les Compagnies aux progrès de l'exploitation, par la perspective d'une augmentation de dividende ;
3° Limitation de la valeur du matériel à rembourser, à dire d'experts, à la fin des concessions, par un chiffre maximum représentant la valeur actuelle du matériel. Cette disposition avait pour objet de faire disparaître, du moins en ce qui concernait les acquisitions ultérieures du matériel, le double emploi résultant du remboursement stipulé par le cahier des charges et du paiement d'une annuité de produit net dans laquelle le matériel roulant devait être implicitement compris comme le matériel fixe ;
4" Admission, dans le calcul du revenu réservé avant partage, de l'intérêt et de l'amortissement des dépenses complémentaires de premier établissement faites après les nouvelles conventions, sauf limitation périodique de ces dépenses par la loi de finances;
o° Stipulation, dans les traités à intervenir, de maxima pour les dépenses de premier établissement; substitution du taux réel au taux forfaitaire pour les charges des capitaux, dans le calcul de la garantie d'intérêt ; limitation du taux effectif par un maximum ;
6° En cas de rachat, paiement à la Compagnie à titre d'indemnité, et jusqu'au terme normal de la concession, d'une annuité égale à la part revenant à la Compagnie sur le produit net de la dernière année écoulée ;
7° Remboursement intégral de la dette de la Compagnie, à l'aide de la valeur actuelle du matériel roulant, et, en cas d'insuffisance, au moyen des réserves de toute nature, puis d'une réduction sur l'annuité à servir.
Bien que ces propositions n'aient pas été discutées officiellement, il en a été tenu compte dans les négociations ultérieures; c'est pourquoi nous avons cru bon de les reproduire ici intégralement.
