SUBVENTIONS. — PARTAGE DES BÉNÉFICES. GARANTIE D'INTÉRÊTS

Selon les pays et les époques, trois méthodes différentes de construction et d'exploitation présidèrent au développement des chemins de fer :

Monopole de l'Etat ;

Entreprise libre ;

Association de l'Etat et des particuliers résultant essentiellement de liens financiers.

Toutes les fois que l'Etat ne se réserve pas le monopole, les Sociétés ont des relations plus ou moins intimes avec le Gouvernement et sont sous sa dépendance; car le développement du trafic et la surveillance d'un mode de locomotion aussi important que les chemins de fer rentrent forcément dans les devoirs de l'Etat. I^e seul point discutable est de savoir si l'Etat peut prêter son concours financier pour la construction et l'exploitation des lignes. Théoriquement, l'entrepreneur de chemins de fer n'a pas plus de droit qu'aucun autre entrepreneur.

Le seul argument pour légitimer une telle subvention, c'est que l'attribution d'une part des ressources du Trésor peut profiter à la masse des contribuables par l'aide qui est ainsi donnée à l'entreprise subventionnée.

Dès la construction des premiers chemins de fer, on se rendit compte des services qu'ils pouvaient rendre à la Nation.

Donc, lorsque l'industrie privée n'était pas assez puissante ou assez audacieuse pour exécuter elle-même les travaux, ou lorsque l'Etat se refusait à construire lui-même les lignes, il n'y avait plus qu'un seul moyen pour l'établissement des voies ferrées, c'était d'associer les capitaux particuliers avec les ressources du Trésor.

C'est ce qu'on fit en France.

Au début des chemins de fer, de nombreuses lois intervinrent : leur ensemble constitua l'histoire des chemins de fer.

Jamais le principe de la participation de l'Etat aux dépenses de chemins de fer ne fut discuté en France ; le Parlement s'est seulement inquiété du quantum de cette participation.

Le problème comportait une infinité de solutions.

RÉGIME DES CHEMINS DE FER FRANÇAIS S2o

Le système français est d'autant plus intéressant à étudier qu'il a une répercussion énorme sur les finances nationales et sur les ressources économiques du pays.

Que rÉtat veuille participer aux dépenses de chemins de fer, ou qu'il s'en soit fait une obligation il est, avant tout, forcé de déterminer la mesure de cette participation qui peut présenter deux formes particulières :

Ou bien, évaluant la dépense totale du capital d'établissement, il prend à sa charge toute la partie de ce capital que le produit net éventuel de la ligne nepourra pas gager; ou bien il refuse de donner une subvention en capital pour ne pas être confondu avec les fondateurs de tel ou tel chemin de fer.

Lors de la construction des premières lignes, l'Etat n'a jamais songé à faciliter la rémunération éventuelle des premiers capitaux engagés, il a seulement voulu inspirer confiance aux capitalistes et leur donner une sorte de garantie.

Donc, toutes les fois que l'établissement d'une ligne paraît indispensable, et que la productivité de cette ligne peut sembler douteuse ou seulement à longue échéance, l'Etat peut accorder une subvention en tenant compte à la fois de la situation du Trésor et de l'intérêt des contribuables.

A part de très rares exceptions, l'Etat ne doit pas prendre à sa charge la totalité ou même une partie de la dépense d'une ligne, car cette ligne peut rester improductive. En outre, pour avoir les ressources nécessaires, il faut les prélever sur les recettes courantes ou les réaliser par un emprunt.

Dans les deux cas, c'est le contribuable qui paie, c'est la masse des habitants qui supporte la charge d'entreprises dont l'utilité n'est pas égale pour tous.

Cette charge est-elle équitable? Est-il juste de l'imposer, alors qu'on ignore encore la valeur des lignes et des profits qu'en pourront tirer le public ou le Trésor.

Pour ces raisons, les capitalistes (et ce mot comprend, d'une part, les industriels qui prévoyaient le service à attendre des chemins de fer et, d'autre part, les bailleurs de fonds qui escomptaient de gros bénéfices) recherchèrent une combinaison susceptible de faciliter l'établissement des lignes sans imposer de nouvelles charges excessives à l'ensemble des contribuables. Pour cela, il fallut d'abord construire les lignes dont l'exploitation devait sûrement rapporter des bénéfices, et ensuite on songerait à incorporer dans ce réseau les tronçons, les raccordements, les lignes affluentes qui ne semblaient pas pouvoir donner de bénéfices aussi certains.

Les entrepreneurs de voies ferrées recherchèrent la concession de nouvelles lignes pour accroître le rendement des anciennes, tant qu'ils ne crurent pas compromettre leur bénéfice et nuire aux capitaux qui leur étaient confiés.

Mais pour les lignes d'apparence peu productive, susceptibles de créer des risques financiers, l'Etat seul pouvait contribuer à leur établissement en accordant une subvention et en prenant des engagements constituant une garantie.

Sous quelque forme que se présente le concours de l'Etat, que ce soit

une garantie d'intérêts ou une subvention en capital, ce concours a le double avantage économique et financier de faciliter le service de trésorerie des capitaux engagés. Au surplus, le privilège de second ordre, que l'Etat se contentait de prendre sur les chemins de fer, laissait aux bailleurs de fonds un avantage évident ; d'un autre côté, comme le service de la garantie d'intérêts était assuré par les ressources du Trésor, ces paiements devaient garder essentiellement le caractère d'avances, aussi bien pour des raisons budgétaires que pour des considérations économiques, et ces avances, majorées d'intérêts, devaient être remboursées à l' Etat, dès que le produit net permettrait de donner au capital engagé * dans l'entreprise une rémunération maximum fixée à l'avance. Cela explique le privilège de deuxième ordre au profit du Trésor.

Tout autre est la situation de l'Etat dans le cas de participation directe : subvention en capital, livraison de terrains ou construction exécutée par ses ingénieurs.

Mais, comme l'Etat s'est réservé la propriété de chaque ligne concédée, comme ce domaine est pour lui inaliénable, il ne participe qu'exceptionnellement à l'infrastructure.

Quant aux lignes sans importance pour les régions traversées, mais nécessaires pour la cohésion des réseaux, le concours de l'Etat ne peut prendre la forme d'une avance remboursable à plus ou moins brève échéance; car la participation de l'Etat aurait trop le caractère d'une assistance prêtée à des concessionnaires. On pourrait alors reprocher au Gouvernement de négliger les intérêts généraux du Pays pour venir en aide à des capitalistes hésitants.

C'est pour prév'enir de semblables objections que, toutes les fois qu'une ligne construite par l'Etat peut être ensuite concédée à une Compagnie, l'exploitant prend l'engagement de rembourser à l'Etat les frais d'établissement.

On voit donc la différence des deux modes adoptés en France pour contribuer à la construction des lignes :

Garantie d'intérêts dans l'hypothèse d'une insuffisance temporaire de revenu ;

Subvention dans le cas d'insuffisance probable de produit net.

Donc, par subvention on entend un concours financier non remboursable, et on ne peut pas dire que ce concours financier du Trésor constitue une dette '■*.

Mais, en dehors du droit de retour et des autres profits qu'il tire des chemins de fer, l'Etat, pour rentrer en possession de ses débours, doit faire

1. Par capital engagé il faut entendre aussi bien le capital-actions que le capitalobligations.

Le capital-actions reçoit un minimum de dividende : si ce minimum peut paraître un peu élevé, il ne faut pas oublier que ce capital-actions a droit non seulement au loyer de son argent, mais aussi à une rémunération d'entreprise.

2. 11 n'est nullement question ici des capitaux plus ou moins considérables dépensés par l'Etat, dans les premières années de la création des chemins de fer. Lors du paiement de ces avances, le régime des chemins de fer n'était pas encore établi et on ne songeait qu à venir en aide à des concessionnaires en détresse. De plus, le montant de ces avances était très peu élevé.