CHAPITRE VIL

LES CHEMINS DE FER D'INTÉRÊT LOCAL

Avant de pénétrer davantage dans l'histoire des grandes lignes de chemins de fer en France, il semble nécessaire de consacrer un chapitre aux chemins de fer d'intérêt local et, pour plus de clarté, de les prendre à leur début vers 1858, afin de suivre leur développement jusqu'à ce jour. Les transformations successives de ces chemins de fer, depuis leur création, ont, en effet, des rapports étroits avec la vie des chemins de fer d'intérêt général, et l'étude de ces petites lignes facilitera l'examen des grands réseaux.

Le Gouvernement avait cru que les grandes Compagnies, issues de la fusion des petites lignes, enserreraient de mailles de plus en plus étroites les territoires encadrés dans leur réseau. Cette hypothèse ne se réalisa qu'en partie. Les charges des grandes Compagnies s'étaient accrues beaucoup plus vite que leurs recettes; un ralentissement dans la construction s'imposait donc.

Mais, en même temps, le besoin d'avoir des chemins de fer se faisait sentir de plus en plus vivement et, nous l'avons vu, on avait reconnu la nécessité d'accorder exceptionnellement de petites concessions; on l'avait fait d'autant plus facilement que, sinon tous, du moins un grand nombre de ces petits chemins de fer étaient reliés aux grands réseaux, et qu'on pouvait les considérer comme augmentant les débouchés du trafic. — C'étaient des « chemins de fer aspirants », — comme on les appelait quelquefois. Cependant certaines de ces petites lignes avaient voulu faire immédiatement concurrence aux grandes lignes, surtout aux gares de jonction. On prétextait naturellement qu'on devait satisfaire un « besoin profond » ; mais ce besoin profond ne reposait souvent que sur une erreur, et en tout cas le remède était pire que le mal.

Il a fallu longtemps pour que tout le monde reconnût l'impossibilité de relier par des chemins de fer tous les points de la France, étant donnés les moyens dont on disposait; pendant ce temps, un préfet du département du Bas-Rhin, M. Migneret, avait établi, dès 1858, pour les communications par chemins de fer à faible distance, un programme tout à fait remarquable. Voici les considérations sur lesquelles il s'appuyait :

En France, on distingue les routes nationales, les routes départementales, les chemins vicinaux ou communaux de petite, de moyenne et de grande communication. Les chemins vicinaux proprement dits relient les villages entre eux ; les chemins de moyenne communication ont déjà plus d'étendue : parfois ils traversent tout un canton ; les chemins de grande

communication aboutissent au chef-lieu. La distinction entre ces deux catégories est assez difficile à établir ; aussi est-elle arrêtée à la fois par le préfet et le conseil général du département. Le classement a pour effet de déterminer le nombre des communes qui doivent contribuer à la construction et à Tentretien de la route, ainsi que la contribution financière du département et les autres formalités légales (le sujet de notre étude ne nous permet pas d'aborder ces questions).

Dans une lettre, en date du 30 juillet 1858, adressée à l'agent voyer en chef de son département, M. Migneret, préoccupé de relier au réseau de l'Est, déjà insuffisant, les localités industrielles qui réclamaient des voies ferrées, se demandait si l'Administration départementale ne devait pas tenter de satisfaire ces populations. Dans ce but, il cherchait le moyen de s'affranchir de la tutelle delà Compagnie de l'Est et du bon plaisir de l'Administration supérieure. D'après lui, la possibilité d'opérer cette décentralisation se trouvait dans les trois principes de droit administratif suivants :

1** C'est le préfet qui, après accord avec le Conseil général, peut déclarer qu'un chemin est de grande communication;

2° Il appartient au préfet, après avis conforme du Conseil général, de choisir le mode de construction du chemin et de faire exécuter les travaux ;

3° Le préfet peut, enfin, après entente avec le Conseil général et les communes, se procurer les ressources nécessaires pour solder la dépense.

On peut donc dire que le préfet, sur sa propre initiative, ou sur la demande du département, peut, le cas échéant, entreprendre l'établissement de voies ferrées en assimilant leur construction à des voies de grande communication.

Quelque intéressante que soit cette théorie, exposée en détail par M. Migneret', il semble qu'elle soit un peu excessive. En réalité, tout au plus le préfet aurait-il pu faire exécuter l'infrastructure des lignes ; aussi M. Migneret, qui avait adressé son mémoire aux Ministres des Travaux publics et de l'Intérieur, se vit-il répondre qu'il pouvait, avec l'autorisation du Conseil général, construire tous les chemins de grande communication qui paraîtraient indispensables à la v»icinalité, mais que le Ministre se réservait d'autoriser la transformation de ces chemins vicinaux en chemins de fer.

Les négociations continuèrent ; de part et d'autre, on se montra conciliant, et le préfet obtint enfin trois des lignes qu'il demandait : Strasbourg à Barr, Mutzig, Wasselonne. Les frais furent payés en grande partie par les cantons, et l'Etat accorda une subvention de 12.000 francs par kilomètre. Finalement et malgré une grande résistance des pouvoirs locaux, la Compagnie de l'Est se chargea de l'exploitation de ces trois lignes; le département donna de grandes fêtes et fît frapper une médaille en l'honneur du préfet.

L'impulsion était donnée. Sans compter les embranchements industriels destinés à relier une mine, une usine ou une fabrique à des lignes déjà existantes, on concéda dans le Pas-de-Calais beaucoup de petites lignes; la plupart furent incorporées dans les grands réseaux, mais quelques-unes ont encore conservé leur autonomie.

1. Voir Migneret, Les Chemins de fer vicinaux projetés en 1858 et livrés à V exploitation en 1861, dans le déparlement du Bas-Rhin. Strasbourg et Paris, 1864, XXI, p. 664.

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En 1864, soixante-deux Conseils généraux réclamaient à grands cris de nouvelles voies ferrées, et la question des chemins de fer d'intérêt local avait alors acquis une telle importance qu'il fallut édicter des dispositions légales.

Dès 1861, le Ministre des Travaux publics avait nommé une Commission d'enquête dont les conclusions furent publiées en 1863. Les légitimes réclamations des populations rendaient indispensable l'établissement d'un réseau complémentaire. Mais, comme la productivité des lignes à établir devait être proportionnellement très inférieure aux frais d'établissement de nouvelles lignes d'intérêt général, il importait de trouver, pour la solution du problème, un type de ligne secondaire, susceptible de ne pas imposer à l'Etat des sacrifices exagérés. Il fallait, en outre, ramener à leur juste mesure les réclamations locales et laisser aux départements une part du risque et de la responsabilité des entreprises nouvelles. En un mot, il s'agissait d'ajouter aux mailles du réseau d'intérêt général des lignes secondaires de dimensions réduites, moins onéreuses, servant à des intérêts purement locaux et construites avec le concours financier des localités traversées.

De là résulta la loi spéciale du 12 juillet 1863 sur les chemins de fer d'intérêt local. Elle eut pour but d'établir une distinction plus nette entre les réseaux d'intérêt général et les lignes d'intérêt local. Mais, reculant devant la difficulté de fixer les caractères essentiels permettant le classement de ces chemins de fer dans l'une ou dans l'autre de ces catégories, la loi ne donna aucune définition. L'exposé des motifs et le mémoire du Ministre des Travaux publics, M. Armand Béhic, précisèrent heureusement la pensée du Gouvernement.

On admettait qu'il y avait lieu de constituer une nouvelle catégorie de chemins dits d'intérêt local, dans laquelle prendraient place les chemins de fer de 30 à 40 kilomètres de longueur au plus, destinés exclusivement à relier les localités secondaires aux lignes principales, ne traversant ni hautes montagnes, ni larges vallées, n'obligeant pas à effectuer des travaux d'art susceptibles d'augmenter les dépenses de premier établissement.

En l'absence de tout texte législatif définissant le chemin de fer d'intérêt local, ce fut par décrets spéciaux pour chaque ligne que se fit la concession des voies ferrées soumises au régime de la loi de I860. De plus, le Gouvernement se réservait formellement le droit d'incorporer ultérieurement ces lignes dans le réseau d'intérêt général?

Au point de vue du droit administratif, la différence existant entre l'établissement d'une ligne d'intérêt général et d'une ligne d'intérêt local résultait du classement; or ce classement variait suivant l'autorité concédante. Pour cette raison, le Ministre et le Parlement concédaient les lignes d'intérêt général, tandis que le préfet et le Conseil général octroyaient la concession des chemins de fer d'intérêt local.

Les principales dispositions de la loi de 1863 étaient les suivantes : Les départements, les communes et les particuliers ne pouvaient entreprendre la construction des chemins de fer d'intérêt local tant que le Conseil général n'avait pas déterminé, sur la proposition du préfet, la direction de la ligne, le mode et les conditions de construction, ainsi que les dispositions nécessaires pour assurer l'exploitation. Le droit d'expropriation ne pouvait être exercé qu'après la déclaration d'utilité publique prononcée par décret en

110 r.A POLITIQUE FRANÇAISE EN MATIÈRE DE CHEMINS DE FER

Conseil d'Etat. Ce décret une fois rendu, le préfet approuvait définitivement le projet et homologuait les tarifs. Les ressources créées en vertu de la loi du 21 mai 1836 pouvaient être affectées en partie, par les départements et les communes, aux dépenses nécessitées par la construction de nouvelles lignes.

Des subventions étaient accordées sur les fonds du Trésor jusqu'à concurrence du tiers des dépenses à la charge des départements et des communes. Pour les départements dont le centime avait une valeur inférieure à 20.000 francs, la contribution de l'Etat pouvait représenter la moitié de la charge du département. Pour ceux dont le centime dépassait 40.000 francs, la limite de la subvention de l'Etat était ramenée au quart de la dépense que les conventions laissent à la charge du département ou des communes.

La somme affectée, chaque année, sur les fonds du Trésor, au paiement des subventions, ne devait pas excéder 6 millions. Exceptionnellement, pour des chemins de fer rattachés au nouveau réseau d'une grande Compagnie, l'Etat pouvait transformer son concours en une garantie d'intérêts; mais alors une disposition législative spéciale devait intervenir.

En outre, les chemins de fer d'intérêt local dotés d'une subvention du Trésor étaient assujettis, si l'Etat le réclamait, à un service gratuit ou à une réduction du prix des places pour les transports de la poste et des services publics par assimilation à la charge très lourde imposée aux grandes Compagnies.

Par contre, pour adoucir certaines stipulations de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, les concessionnaires de lignes d'intérêt local étaient dispensés d'isoler par des clôtures tout ou partie de la ligne et d'établir des barrières aux passages à niveau.

Au bout de peu de temps, la loi donna lieu à des interprétations erronées et ensuite à des abus; on tenta de créer de grands réseaux en soudant les uns aux autres une foule de petits chemins de fer: c'est ainsi qu'on imagina, par exemple, une ligne de Calais à Marseille et une autre du Rhin à l'Océan, afin de faire concurrence aux grandes Compagnies. Un Belge, M. Philippart, fut le promoteur de cette tentative, et le D"' Strouszberg vint même à Paris pour étudier de plus près la question.

De plus, bien des entrepreneurs commirent Terreur de croire que la loi de 1865 leur donnait toute facilité pour revendre avec bénéfice, aux grandes Compagnies, les petites lignes d'intérêt local. Pour y arriver, ils adoptaient la voie normale ; ils établissaient et exploitaient les nouvelles petites lignes comme des lignes d'intérêt général, avec un luxe de dépenses tout à fait hors de proportion avec les revenus probables. Si bien que, dans le but de diminuer leurs frais généraux, différents concessionnaires en vinrent à réunir leurs lignes; ces fusions, en créant une concurrence aux grands réseaux, devinrent bientôt un danger pour eux; l'Etat, lié aux grandes Compagnies par une étroite communauté d'intérêts, paya finalement les frais de cette concurrence. En outre, la loi de 1867 sur les Sociétés donna un nouvel essor à la formation des Compagnies anonymes par actions, tandis que la loi de 1866 octroyait de plus grandes facilités aux Conseils généraux pour la concession des lignes d'intérêt local. Vers la fin de 1870, il y avait 1.814 kilomètres de chemins de fer d'intérêt local répartis dans vingt départements environ, et 293 kilomètres étaient déjà en exploitation.

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Plus tard, la loi du 10 août 1871 donna des pouvoirs en quelque sorte illimités aux Conseils généraux pour la construction des chemins de fer dans leurs départements ; elle leur laissa même la faculté de traiter avec les Conseils généraux des départements voisins pour favoriser l'extension des lignes d'intérêt local. Sur tout le territoire on se préoccupa d'établir de nouvelles lignes et, en deux ans, les Conseils généraux concédèrent environ 8.000 kilomètres. Mais, à la même époque, une campagne de presse commençait contre les lignes d'intérêt local ^ ; on se prononçait pour elles en faveur de la voie étroite, qui avait le double avantage d'être moins coûteuse et d'empê-^ cher les soudures, qui auraient permis de faire concurrence aux grands réseaux.

Parmi les hommes qui défendirent le système des chemins de fer à voie étroite, nul ne le fit plus éloquemment que M. Eugène Flachat, qui résumait son système en déclarant que : Le seul moyen de développer les chemins de fer d'intérêt local, c'est de les proportionner aux services à rendre.

C'était aussi l'opinion fort nette de M. Dagail. D'après lui, pour les lignes les moins coûteuses, on avait dépensé par kilomètre 80 à 120.000 francs ; leurs frais d'exploitation oscillaient entre 6 et 8.000 francs par kilomètre en moyenne. Déduction faite des subventions, les dépenses à la charge des entrepreneurs variaient entre 30 et 80.000 francs par kilomètre. En prenant pour exemple une ligne qui avait coûté 100.000 francs par kilomètre et pour laquelle les subventions kilométriques avaient atteint oO.OOO francs, on voit que, pour permettre de donner au capital un revenu de 6 "^Z^, elle devait, avec les frais d'exploitation de 6.000 francs, encaisser au minimum 9.000 francs de recettes. C'était là un chiffre beaucoup trop élevé; comme le dit M. Baum à propos des chemins de fer d'Alsace, la ligne de Strasbourg-Mutzig-Barr- Wasselonne (dépenses de construction par kilomètre : 117.300 francs) ne donna pas, au bout de quatre années, une recette supérieure à 8.800 francs ; celle d'Haguenau-Niederbronn (90.700 francs le kilomètre) donna 7. 000 francs; celle de Schlestadt-Sainte-Marie-aux-Mines (119.000 francs le kilomètre), 6.100 francs; ces lignes desservaient cependant des centres industriels d'une importance considérable.

D'après M. Baum, il était impossible de construire un chemin de fer d'intérêt local à voie large à moins de 100.000 francs ; avec la voie étroite, la dépense serait de 58.000 à 72.000 francs, et descendrait peut-être à 43,500 francs dans le cas où il serait possible d'établir la ligne sur le sol d'une grande route. Aux protagonistes de la voie normale, qui déclaraient que la voie étroite obligeait à procéder au transbordement des marchandises en transit, M . Baum répondait que le transbordement s'imposait également sur la voie à écartement normal ; à part les chemins de fer industriels, qui apportaient chaque jour des marchandises par wagons complets aux grandes Compagnies (ce qui justifiait la voie normale), il n'y avait sur les lignes d'intérêt local que des transports groupés, et ces chargements, une fois parvenus dans les gares de jonction avec les grands réseaux, étaient expédiés dans des directions tout à fait différentes. Donc, quel que fût le type de voie adopté, il y avait toujours un transbordement, et l'écart des frais d'exploitation sur les lignes

1. L. Dagail, Les Chemins de fer d'intérêt local, chemins à voie étroite, Paris, 1870; et Ch. Baum, Etudes sur les chemins de fer d'intérêt local, Paris, 1878.

à voie large et sur les lignes à voie étroite représentaient une charge bien plus lourde que le prix de transbordement. D'après M. Baum, si l'on évaluait à 6.000 francs la dépense d'exploitation d'une ligne à voie normale, cette dépense eût été réduite de plus de moitié avec la voie étroite. Cette opinion a bien sa valeur, car elle émane d'un ingénieur qui, comme M. Baum, a, pendant longtemps; dirigé un petit chemin de fer racheté par l'Etat en 1878.

Mais, nous le répétons encore, il n'y a pas lieu pour nous d'examiner le côté technique ; il faut seulement constater (l'expérience l'a démontré) que l'exploitation de lignes à voie étroite se fait ailleurs qu'en France à des conditions particulièrement réduites.

En même temps que les chemins de fer d'intérêt local, on créa des tramways à long parcours, non seulement dans les villes, mais souvent aussi sur des grandes routes, et on fit un usage de plus en plus fréquent de la locomotion mécanique sur des voies qui, situées en accotement, laissent ainsi le passage nécessaire au roulage et aux piétons.

Cette extension des petites lignes précipita la revision de la loi de 1865; de là, la loi du 11 juin 1880, le cahier des charges type du 6 août 1881 ^ et le règlement d'administration publique du 20 mars 1882.

La nouvelle loi, encore en vigueur aujourd'hui, se divise en deux chapitres : le premier traite spécialement la matière des chemins de fer d'intérêt local. S'il s'agit des chemins de fer à établir par un département sur le territoire d'une ou plusieurs communes, le Conseil général arrête, après instruction préalable par le préfet et enquête, leur direction, le mode et les conditions de leur construction, ainsi que les traités et les dispositions nécessaires pour en assurer l'exploitation ; s'il s'agit de chemins de fer à établir par une commune sur son territoire, les attributions confiées au Conseil général sont exercées par le Conseil municipal, sans qu'il soit besoin de l'approbation préfectorale ; mais tous les plans et projets doivent être soumis à l'examen du Conseil général des Ponts et Chaussées et du Conseil d'Etat; l'utilité publique est déclarée, et l'exécution est autorisée par une loi. L'acte de concession détermine les taxes maxima de péage et de transport que le concessionnaire est autorisé à percevoir. Les taxes perçues dans les limites du maximum fixé par le cahier des charges sont homologuées par le Ministre des Travaux publics, dans le cas où la ligne s'étend sur plusieurs départements, et dans le cas de tarifs communs à plusieurs lignes. Elles sont homologuées par le préfet dans les autres cas.

L'autorité concédante a toujours le droit :

1° D'autoriser d'autres voies ferrées à s'embrancher sur des lignes concédées ou à s'y raccorder ;

2° D'accorder à ces entreprises nouvelles, moyennant le paiement des droits de péage fixés par le cahier des charges, la faculté de faire circuler leurs voitures sur les lignes concédées.

A l'expiration de la concession (en général quatre-vingt-dix-neuf ans), par analogie avec ce qui est établi pour les chemins de fer d'intérêt général, le concédant est substitué à tous les droits du concessionnaire sur les lignes d'intérêt local, qui doivent lui être remises en bon état d'entretien, mais il