CHAPITRE XII

Notre récit nous a conduit à la fin de 1882.

A partir de ce moment, on voit plus clairement encore que le parti de Topposition, en France, s'était particulièrement enthousiasmé pour la question des chemins de fer, qui, par ses liens étroits avec les questions financières, donnait lieu a de violents débats lors de chaque discussion du budget.

M. Tirard, qui avait succédé à M. Léon Say, au Ministère des Finances, avait renoncé à la convention financière avec la Compagnie d'Orléans, préparée par son prédécesseur, dans laquelle il ne voyait qu'un expédient temporaire aussi ingénieux que dangereux.

La discussion qui s'ouvrit, le il décembre, sur ce projet de budget, devant la Chambre des députés, fut comme la préface du grand débat de 1883 sur le régime des chemins de fer. Elle porta sur l'étendue du programme Freycinet, sur son évaluation, sur la méthode d'après laquelle l'exécution en avait été engagée, sur la mesure et les procédés à adopter pour en poursuivre la réalisation, aussi bien au point de vue technique qu'au point de vue financier.

Le Ministre des Finances, de même que le rapporteur général du budget, M. Ribot, insista sur la nécessité de régler la grande question des travaux publics.

« Une solution était d'autant plus urgente, disait M. Ribot, que, d'après une dépêche de M. Hérisson, Ministre des Travaux publics, à son Collègue des Finances, l'estimation de l'ensemble des grands travaux prévus en 1879 ou pris depuis en considération était portée à 9.150.000.000 francs, à savoir : i milliard à fournir ou à avancer par les Compagnies, d'après les conventions antérieures, et 8.150.000.000 francs au compte du Trésor ; sur cette dernière somme, i. 367.000.000 francs devaient être dépensés au 31 décembre 1882 ; il restait donc a pourvoir à la différence, soit 6.783.000.000 francs, à partir du !•' janvier 1883.

Ces sommes, déjà énormes pour des pays ayant la situation financière la plus heureuse, étaient écrasantes à un moment où l'équilibre financier était incertain. »

Le Ministre des Finances se hftta d'appeler l'attention de la Chambre sur les travaux de la Commission * extra-parlementaire des chemins de fer, chargée de préparer un programme pour servir de base à de nouvelles conventions.

Quelles que fussent les résolutions à prendre définitivement, le Gouvernement devait se mettre en mesure de sortir du système où il s'était lancé et

i. Voir le chapitre précédent

qui consistait à entreprendre des travaux épars, sans savoir par qui les lig'nes nouvelles seraient exploitées, ni même si les chemins commencés pourraient être terminés.

Il est à remarquer que M. Tirard qui, comme Ministre des Finances, montra une si grande fermeté, avait fait partie, comme Ministre du Commerce, du Cabinet dont il critiqua les actes.

« Certainement, dit M. Ribot, la conception du grand programme des travaux et constructions fut une pensée excellente. On a peut-être voulu aller trop vite en livrant 1.500 kilomètres par an. On avait, en 1878, commis la faute de négliger le concours des Compagnies ; on avait, par suite de préjugés injustes contre les conventions de 1869, dédaigné un système qui devait permettre de prendre une part des produits de Tancien réseau destiné à être alimenté par les affluents nouveaux. 11 importait de rentrer dans la sage tradition qui associait le passé et le présent à Tavenir, qui ne faisait pas peser sur l'avenir un fardeau trop lourd. Sans penser que la convention financière conclue avec l'Orléans pût avoir un caractère humiliant pour TEtat^ la Commission n'avait pas insisté pour son maintien. Le Gouvernement avait demandé sa liberté pleine et entière ; il Tavait eue. »

D'autres orateurs se déclarèrent encore partisans d'une entente avec les Compagnies, et M. Henri Germain, un des plus remarquables financiei^s actuels, expliqua que la conséquence la plus directe du rachat serait de payer aux Compagnies une annuité supérieure de 83 millions à leur revenu. Puis M. Allain-Targé prit la défense du programme de 1879; la politique la plus belle, la plus noble, était de faire usage des ressources de la France et de profiter de la paix pour enrichir le pays par des travaux publics, ne fussent-îls pas rémunérateurs au point de vue du produit net, s'ils étaient productifs pour les régions desservies. Quant à l'exécution, on avait pu manquer de méthode, de réserve ; mais la question capitale était celle des voies et moyens à aflecter à la construction et à l'exploitation, celle des améliorations à apporter, à cette occasion, dans le régime existant. Les changements économiques survenus depuis les conventions de 1859, la modification des tarifs douaniers, la concurrence étrangère, nécessitaient une réforme des taxes de transport ; l'Etat devait asseoir son autorité sur les Compagnies qui, par rimportance de leurs capitaux et de leur personnel, par leur action sur l'industrie et le commerce, avaient une puissance extrême ; il avait à prendre des garanties en regard de ces Sociétés, dont l'administration était parfois placée entre des mains étrangères \ qui avaient trop souvent engagé la lutte contre les pouvoirs publics, qui s'étaient trop souvent servi de la 'politique comme d'un levier : il avait à sauvegarder les intérêts des nombreux employés de chemins de fer. L'orateur admettait et conseillait des traités avec les Compagnies, mais à la condition que les contrats antérieurs fussent revisés. Il n'était nullement animé du désir de bouleverser la division de nos réseaux qu'il trouvait admirablement ordonnés ; il repoussait la concurrence comme une déperdition de forces; mais il voulait qu'on mît fin à un système qui laissait toutes les charges à l'Etat et tous les bénéfices aux Compagnies ; il voulait qu'on exi-

1. M. Allain-Targé citait le fait d'un administrateur du réseau Paris-Lyon-Méditerranée qui avait, à sa mort, légué 20 millions au port de Gènes, au grand détriment de celui de Marseille (Voir p. 257).

geâides Compagnies un gros sacrifice financier et de légitimes satisfactions pour Tintérét public. Pour réussir, il était iadispensable d'avoir un réseau d'Etat puissant et non humilié et relégué dans un coin de la France; sans nourrir Tarrière-pensée d'une exploitation générale par TEtat, il fallait que le Gouvernement se présentât aux Compagnies avec les moyens de se passer de leur concours et qu'il fût soutenu par le Parlement.

Le Ministre des Travaux publics, en répondant aux orateurs, examina une fois de plus le côté financier et déclara que Testimation revisée du plan de M. de Freycinet s'élevait à 9.150 millions.

L*augmentation considérable de l'évaluation primitive résultait de ce que le prix derevientkilométrique,primitivementévaluéà200.000francsparM. de Freycinet, bien que le Conseil général des Ponts et Chaussées eût conseillé d'adopter ^0.000 francs, avait dû être rétabli à ce dernier chiffre et de ce que l'Administration avait cru sage d'y ajouter 25.000 francs pour imprévisions. Le prix de 275.000 francs n'avait rien d'excessif, si on considérait que beaucoup deligpfies étaient à faire en pays de montagnes, que le coût moyen du deuxième réseau avait atteint 366.000 francs et qu'en outre l'Administration éprouvait souvent les plus graves mécomptes sur les expropriations.

Pour l'avenir, l'intention du Ministre était de porter ses efforts sur l'achèvement des lignes commencées; de n'entreprendre, une fois ces lignes terminées, que les travaux les plus urgents; d'adopler un ordre méthodique, basé sur l'importance des chemins au point de vue stratégique on commercial, et de pousser avec activité les travaux entrepris, tout en cherchant à restreindre à trois ans le délai de livraison.

Au Sénat, la question des chemins de fer fut l'objet d'ardentes polémiques pendant la discussion du budget de 1883. M. Léon Say vint s'expliquer longuement sur les travaux extraordinaires.

A ses débuts, le programme que M. de Freycinet et lui avaient élaboré, de concert avec M. Dufaure, président du Conseil, et avec M. Gambctta, président de la Commission du budget, était estimé à 4.500.000.0C0 francs dont 3 milliards pour les chemins de fer. Cette évaluation s'était accrue par suite des additions faites, soit pendant le cours de l'instruction administrative, soit pendant le cours de l'instruction parlementaire, pour atteindre 6 milliards, chiffre accusé par M. de Freycinet, dans son rapport du 31 décembre 1879 au Président de la République. Malgré cette augmentation, le plan financier préparé pour l'exécution du plan technique offrait encore l'élasticité voulue; il suffisait d'étendre un peu le délai de construction. Mais, depuis, les circonstances s'étaient bien modifiées. De 6 milliards on était passé à 7.300.000.000 francs. Sans rechercher si un tel mécompte aurait pu être évité par une étude préalable plus lente et plus complète, sans méconnaître que les pouvoirs publics avaient eu les meilleurs motifs politiques et financiers pour mettre rapidement la main à l'œuvre, on devait regretter que le Ministre des Finances n'eût pas pu exercer un contrôle plus efficace sur le développement de la conception première et que le Parlement n'eût pas été saisi de la question et appelé à en délibérer. On devait aussi admettre qu'il eût été sans doute possible de ménager davantage les deniers publics, en adoptant, pour un assez grand nombre de lignes, la voie étroite, qui semblait d'ailleurs éveiller à ce moment beaucoup moins de susceptibilité et s'acclimatei* en France. Quoi qu'ilen fût, il était impossible de ne pas achever les travaux,

de faire banqueroute devant le pays, de manquer aux engagements pris et de ne pas donner à la France l'instrument dont elle avait besoin .pour accroître sa richesse et de mettre en valeur ses ressources naturelles. M. Léon Say, convaincu de cette impossibilité, avait dû se préoccuper des voies et moyens. L'un des procédés auxquels il s'était arrêté était le remboursement de la dette contractée par les Compagnies au titre de la garantie^ ; il persistait à croire ce procédé excellent ; mais il n'insistait pas outre mesure, puisqu'en retirant son projet de convention avec la Compagnie d'Orléans le Gouvernement avait entendu reprendre sa liberté et chercher une solution définitive. L'un des principaux éléments de cette solution était l'appréciation de la valeur des lignes nouvelles. Pour s'en rendre compte, M. Léon Say avait fait rechercher quelle était l'importance des populations desservies dans une zone de 6 kilomètres à droite et à gauche des 35.000 kilomètres construits ou concédés avant le programme de 1879 et des 8.800 kilomètres de ce programme ; pour les chemins antérieurs à 1879, il avait trouvé 27 à ^ millions d'habitants, soit 790 par kilomètre ; pour les autres, il n*était plus arrivé qu'à 2 millions, soit 230 habitants par kilomètre. Ainsi la construction des lignes récemment classées ne devait amener dans la sphère d'attraction directe des chemins de fer qu'une population à peine égale au dixième de celle qui s'y trouvait déjà; elle devait réduire de 790 à 675 le nombre moyen d'habitants desservis par kilomètre ; elle laisserait encore en dehors une population de 6 à 7 millions d'habitants, pour lesquels on aurait sans doute la sagesse de recourir à des voies plus économiques, à des chemins d'intérêt local, à des services de correspondance. En présence des conditions industrielles peu favorables qu'allait présenter le troisième réseau, la seule solution admissible était dans le déversement des excédents de bénéfices des anciennes lignes, dans l'abandon définitif de toute pensée d'exploitation par l'Etat. Le réseau d'Etat, constitué en 1878,ravaitété,nonpointàtitredechamp d'expériences, car toute épreuve nouvelle était considérée depuis longtemps comme inutile, mais bien à titre d'expédient essentiellement provisoire.

Il n'y avait pas lieu de s'arrêter à la comparaison entre les résultats obtenus et ceux qu'aurait donnés le projet de convention de 1876 avec la Compagnie d'Orléans, de rapprocher une opération consommée et une opération que l'on aurait pu faire, mais que l'on n'avait pas faite. Le réseau d'Etat ne méritait pas non plus les éloges excessifsqui lui avaient été décernés, en matière de tarification ; il n'avait point inventé le tarif belge, qui était depuis longtemps en application; il n'avait pas supprimé tous les prix fermes et, s'il en avait moins que les grandes Compagnies, c'était parce qu'il était de création plus récente et qu'il se trouvait en présence d'intérêts industriels et commerciaux moins nombreux et moins importants. On ne devait pas lui faire grand mérite des abaissements de taxes qu'il avait réalisés ni de l'augmentation qui en était résultée dans le trafic ; il avait, en fait, opéré un dégrèvement tacite de l'impôt sur la grande vitesse ; il avait abouti à une réduction de son produit net ; il avait ainsi mis à la charge du budget et des contribuables des sacrifices ne profitant qu'à une partie des citoyens, si bien que, même en

1. La dette des cinq Compagnies ayant alors fait appel à la garantie de TEtat atteignait le chiffre de 674.000.000 francs, à la fin de l'année 1881, d'après le rapport delà Ck)inmission du Budget de 1882.

envisageant la constitution du réseau d'Etat comme une expérience, on était amené à reconnaître que cette expérience n'avait nullement tourné contre les principes, si longtemps défendus par Torateur. Ces principes, M. Léon Say avait insisté de toutes ses forces, pendant son dernier passage aux affaires, pour en obtenir la mise en pratique ; il n'avait cessé d'appeler l'attention du Président du Conseil et du Ministre des Travaux publics sur Tabsolue nécessité de partager entre TEtat et les Compagnies le soin de faire appel à répargne du pays, de présenter à la sanction du Parlement des conventions affectant aux travaux futurs une large part des plus-values des lignes préexistantes. Les Compagnies comprenaient le grand intérêt qu'il y avait pour tous à ne pas laisser plus longtemps la question en suspens ; Topinion du public et celle du Parlement étaient assez mûres pour en assurer le succès; il importait d'en finir et de pourvoir ainsi à l'achèvement des travaux ; il importait de ne pas s'obstiner à fatiguer le crédit public, à détourner répargne de sa destination industrielle, en multipliant les emprunts d'Etat.

Des discours des autres orateurs qui succédèrent au grand Economiste, il y a lieu de rappeler seulement les explications données par M. Béraldi, qui se montra le défenseur du réseau d'Etat.

Le pays, disait-il, ne se passionnait guère pour le choix entre tel ou tel système; il comprenait que l'exploitation des lignes pouvait être tout aussi bonne entre les mains d'une Administration d'Etat qu'entre les mains d'une Compagnie ou réciproquement; mais ce dont il s'inquiétait davantage, c'était la taxation, c'était l'éventualité redoutable à laquelle noua étions exposés en face de nations rivales, presque toutes maîtresses de leurs voies ferrées et pouvant, le cas échéant, nous faire une concurrence désastreuse. A cet égard, le réseau d'Etat, dont M. Léon Say avait tant médit, fournissait des enseignements précieux. Ce réseau, institué non point comme instrument de combat contre les Compagnies, mais par suite des nécessités du moment, était formé d'anciennes concessions éparses, ayant chacune leurs tarifs ; il avait fallu coordonner, unifier ces tarifs. Après un minutieux examen, le Conseil d'administration avait, tout d'abord, admis le principe, si juste et si équitable, de l'égalité de prix à égalité de distance, puis adopté un tarif général de marchandises à base décroissante. II s'était, d'ailleurs, efforcé de prendre comme régulateur les taxes les moins élevées des anciennes Compagnies; toutefois, quelques-unes de ces taxes étant exceptionnellement basses, il avait été empêché de les prendre comme base du tarif spécial, et il les avait conservées pour éviter des relèvements : telle avait été la seule raison du maintien de quelques prix fermes.

Ces premières réformes, après avoir provoqué un toile général, n'avaient pas tardé à être mieux appréciées, et deux Compagnies (le Lyon et l'Est) avaient récemment présenté à l'homologation ministérielle des tarifs conçus d'après les mêmes principes.

L'orateur chercha ensuite à prouver par des chiffres que les recettes du réseau de l'Etat augmentaient réellement. Néanmoins, bien qu'il fût, en principe, partisan du réseau d'Etat, il déclara désirer vivement le succès de nouyelles négociations avec les Compagnies ^

1. Cet aveu, dans la bouche d*un défenseur convaincu du réseau d'Etat, montre Terreur de ceux qui attribuent la constitution de ce réseau aux instances des parlementaires parti-

La discussion du budget de 1883 fut le prologue du dernier acte de la comédie.

Les principaux défenseurs de Tîdée du rachat prétendirent, il est vrai, avoir conservé leurs idées et leur système ; mais le nouveau courant d'opinion de la Chambre les forçait à taire leurs vrais sentiments et à être moins intransigeants qu'auparavant.

Tout cela provenait de la nouvelle situation financière. On commençait à entrevoir qu'il fallait en finir avec la politique des emprunts à jet continu, qui subissait le contre-coup des jeux de Bourse, des crises commerciales, de la valeur de l'argent, si l'on ne voulait pas risquer de compromettre le crédit public, et avec lui l'avenir du pays. On hésitait d'autant plus à subir la responsabilité qu'entraîneraient des mesures radicales que bien des voix compétentes s'étaient efforcées avec succès d'en démontrer l'inopportunité. 11 y avait toujours moyen d'ajourner le règlement de la question. La majorité de la Chambre se tranquillisa à la pensée que la continuation de l'exécution du Grand Programme n'était pas compromise, et qu'il n'y avait qu'à la remettre en d'autres mains. Beaucoup étaient, certes, hostiles aux Compagnies, se consolaient en pensant que l'autorité de l'Etat était assez forte pour éviter les empiétements des Compagnies et obtenir d'elles de nouveaux avantages. Ce qui montra avec évidence la transformation de l'opinion, c'est qu'en février 1883, dans le Ministère constitué par M. Jules Ferry, le portefeuille des Travaux publics fut confié à M. Raynal, avec M. Baîhaut pour Sous- Secrétaire d'Etat : ces deux personnages politiques, qui s'étaient montrés tous deux partisans acharnés dn rachat, rendirent œlai-ci impossible pour bien des années, peut-être même pour toute la durée des concessions.

Cette variation leur a été vivement reprochée, et ils ont cherché à s'en justifier en citant le mot caractéristique anglais : In and ont. Celui précisément qui est in a la responsabilité, et il la sent peser lourdement sur ses épaules ; celui qui est out s'aperçoit bien de la responsabilité d'autrui, mais n'en supporte pas la charge. Et voilà pourquoi les partisans du rachat, devenus Ministres, cessèrent de le réclamer.

Le Gouvernement, sachant enfin ce qu'il voulait, marcha désormais droit au but.

La déclaration ministérielle portée devant les Chambres, le 22 février 1883, annonçait : « l'ouverture de négociations avec les grandes Compagnies de chemins de fer et le ferme espoir qu'il en sortirait des conventions équitables, respectueuses des droits de l'Etat, et de nature à faciliter l'exécution des grands travaux publics, sans charger à l'excès notre crédit ».

Conformément à cette déclaration, M. Raynal, Ministre des Travaux publics, déposa, le 11 juin 1883, sur le bureau de la Chambre des députés, quatre conventions conclues avec les Compagnies de Paris-Lyon-Méditerranée, du Nord, de l"Est et du Midi; les 28 juin et 17 juillet, il en présenta deux autres pour les réseaux d'Orléans et de l'Ouest.

Nous apprécierons les conventions nouvelles dans le chapitre suivant, mais déjà nous pouvons dire qu'avec elles on reprenait l'ancienne politique :

sans du rachat général. — Voir, par exemple, de Leyen, Die neuen Verlràge der franzosischen Begierung mit den sechs grossen Eisenbahngesellscha/ften^ dans les Annales de Ugislation (chap. Vlll, 1884, p. H48).

LES DERMËRES

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en assurant, à quelques

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Le tableau suivant donne on ^per gnies allaient se charger, oompaiées

jusqu'alors :

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COMPAGNIES

L'vs.Tïn

Nord

Est

Ouest

Orléans

P.-L.-M. et Rhône-Hottt-Cenis Midi