Jusqu'en 1843, 1.190.000 livres sterling de frais

884 LA POLITigiJE FRANÇAISE EN MATIÈKE DE CHEMINS DE FEH

Ce qui constitue la difTérence la plus importante et la plus caractéristique, c'est que les lignes anglaises sont des lignes essentiellement privées. — En France, au contraire, l'Etat a posé en principe que les voies ferrées, une fois construites, faisaient partie du domaine public ; le droit de propriété n'est jamais abandonné, l'exploitation des lignes est seule concédée à des Compagnies privées. Cette exploitation se fait à des conditions déterminées à l'avance, et pour une période calculée de telle sorte qu'en fin de concession toutes les charges assumées par les Compagnies se trouvent remboursées.

Dès l'origine, l'Etat avait pris comme base de sa politique en matière de chemins de fer : Construction des voies ferrées par des Compagnies privées et incorporation des lignes au domaine public. Ce principe, une fois admis, n'a jamais varié. La loi de 18ii fut la grande régulatrice en la matière : elle a créé les grandes voies ferrées et, en même temps, jeté les bases de chacun des grands réseaux.

On objectera que c'est l'Etat qui a établi les plans des premières lignes, qui a donné le premier coup de pioche; rien n'est plus vrai; mais déjà, à cette époque, il manifestait sa volonté de faire continuer les travaux par des entrepreneurs particuliers ; il faisait appel à l'esprit d'initiative et sollicitait le concours des particuliers. Ce furent donc toujours des Compagnies privées qui se chargèrent de la construction des lignes reconnues utiles ou nécessaires, et l'Etat n*en conservait pas moins un droit de propriété sur ces lignes.

Par la loi de 1842, la construction des réseaux était déjà prévue et, sur rabais de prix, la construction était adjugée à des entrepreneurs.

Après les hésitations, les craintes des premières années, on fit des estimations exagérées; on évalua avec trop d'optimisme le bénéfice financier à attendre du nouveau moyen de transport; les entrepreneurs se faisaient fort d'amortir, en peu de temps, les sommes empruntées pour les travaux, et commettaient la faute d'accepter une réduction de la durée de la concession ; l'Etat, de son côté, partageant le même optimisme, accepta ces adjudicataires si peu exigeants. Mais, peu après, on reconnut l'erreur qu'on avait commise, et l'Etat consentit facilement à prolonger les concessions autant que cela était nécessaire, car ce qu'il voulait par-dessus tout, c'était reprendre les lignes, à l'expiration des concessions, libres de toute charge décapitai.

L'époque de la reprise ne pouvait donc pas se déterminer théoriquement, elle dépendait des circonstances et des événements.

On ne considère pas, en France, ce droit de reprise comme un droit simplement réel et, comme tel, cessible. C'est un droit de souveraineté : aussi est-il inaliénable et imprescriptible.

On a essayé de définir les liens juridiques qui associent l'Etat français et les chemins de fer. On a prétendu que les Compagnies avaient un droit de superficie [Platz ou Baurecht) sur un espace limité ne leur appartenant pas; on a dit que ce lien était un contrat emphy théotique permettant aux Compagnies de mettre le terrain en valeur sans le bouleverser. En réalité, les liens de TEtat et des Compagnies participent un peu de ces deux formes; les voies ferrées, faisant partie du domaine public, sont concédées pour un temps plus ou moins long; mais le droit de jouissance en est déterminé. Quant au droit d'exploitation, il est absolu, à condition toutefois que la ligne soit

constamment bien entretenue. On remarquera, cependant, que la non-possession des terrains à Torigine rend impossible toute assimilation exacte avec les deux formes de contrat dont on vient de parler. L'Etat, en effet, n'était nullement propriétaire des terrains sur lesquels a été décidée Tassiette de la voie, sauf quand elle traversait un domaine de TKtat.

La loi de 1842 déclarait que, pour les lignes classées, TEtat pourrait faire lui-môme l'infrastructure. Il devait alors acquérir les terrains (avec le concours des départements et des communes ou de tous autres intéressés) ; puis les Compagnies prenaient en fermage l'exploitation. On a vu, dans la première partie du chapitre XVIII, que, dans lés rares occasions où l'Etat avait fait lui-même le tracé des lignes, il avait inscrit la restitution de ses dépenses au nombre des stipulations imposées aux Compagnies particulières qui sollicitaient de terminer les travaux.

Le sol des lignes françaises n'est pas, à Torigine, la propriété de l'Etal ; il le devient dès qu'on l'emploie pour l'assiette d'une voie. La conception juridique du domaine public français ne s'applique pas seulement, comme en Allemagne, à des domaines de l'Etat, à des immeubles appartenant en propre à l'Etat, mais elle s'applique aussi à des propriétés qui, dans certains cas, cessent ipso facto d'être propriétés privées et tombent dans le domaine public. Donc le droit de propriété ainsi créé renferme un droit de dévolution ; une ligne peut être donnée pour un temps; mais elle ne peut être aliénée, parce qu'elle fait partie du domaine public.

Ce n'est pas parce. que l'Etat français fournit le sol pour un chemin de fer que se crée à son profit un droit de propriété sur ce chemin de fer ; c'est uniquement par le fait de sa volonté souveraine, parce qu'il déclare nécessaire la création d'une ligne et qu'il en prononce l'utilité publique.

Cette déclaration, cette affirmation de savolonté souveraine est le premier acte juridique que l'on constate à la naissance d'un chemin de fer en France. En Prusse, les demandeurs de concessions devaient présenter des plans d'ensemble des lignes et justifier de la possession des capitaux nécessaires; le Gouvernement se trouvait parfois fort embarrassé de choisir entre toutes les lignes pour lesquelles on demandait son autorisation '.

En France, au contraire, c'est l'Etat qui décide de la direction des lignes, de leur création, avant même qu'il existe des Compagnies pour les établir. La concession d'une ligne propo.sée par une Compagnie n'a lieu qu'à titre tout à fait exceptionnel. En règle générale, le classement précède la concession. La déclaration d'utilité publique ne donne pas aux entrepreneurs le droit d'expropriation; elle leur permet seulement d'y avoir recours; ce droit n'est exercé ni par les Compagnies elles-mêmes, ni dans leur propre intérêt. L'expropriation est réclamée seulement auprès des pouvoirs compétents, dans l'intérêt des lignes reconnues d'utilité publique, et la voie devient immédiatement la propriété de l'Etat. Quant aux constructions et à la superstructure, elles tombent également dans le domaine de l'Etat.

On voit donc qu'en France les relations entre l'Etat et les Compagnies sont régies d'après des conditions particulières. Il est plus facile de les

1. Voir l'étude sur les pourparlers relatifs à la ligne Berlin-Hambourg dans Fleck : Die erslen Eisenbahnen von Berlin nach dem Westen fier monarchie {Archir fiir Eisenbahnuesen, XVIII, 1895, pages 262 et suivantes).

décrire que de les déRnir. C'est une sorte de fermage dans lequel, au lieu de payer sa location en argent comptant, au moyen de revenus éventuels d'un établissement existant déjà et dont on lui donne l'usufruit, le fermier doit entreprendre des travaux dans Tintérèt du bailleur, entretenir le fonds, apporter des capitaux et, à la fin du fermage, rendre l'entreprise exempte de charges et en parfait état.

Les Compagnies sont tenues de créer Toutillage et de développer le trafic. L'Etat a un intérêt capital à les soutenir, car il leur impose souvent la construction et l'exploitation de lignes à rendement incertain et quelquefois même à peu près nul.

Dans son propre intérêt, l'Etat empêche toute concurrence fâcheuse entre les Compagnies, et il y a réussi de la façon dont il a, dès Torigine, délimité les réseaux; il a obligé les Compagnies à fusionner entre elles, dès qu'il a reconnu qu'une grande artère rendrait à l'industrie et au commerce des services plus importants qu'un trop grand nombre de petites lignes. Par le renouvellement et la prolongation des concessions, il a imposé aux Cornpagnies fusionnées la création de nouvelles voies et, afin de les pousser à bien construire leurs réseaux, il leur a accordé, dans certains cas, des subventions pour les lignes paraissant improductives, ou bien il a soutenu leur crédit en allouant une garantie d'intérêts aux capitaux empruntés pour la construction de lignes neuves.

C'est ainsi que, de 1852 à 1855, l'État facilita les fusions.

Mais, au milieu de la période des travaux, survint une crise commerciale internationale : les lignes allaient peut-être rester inachevées, et on pouvait ne plus disposer des moyens de trafic réclamés par le public. En tant que simple propriétaire des chemins de fer, l'Etat aurait pu, s'il avait opposé la force d'inertie, laisser une partie considérable des capitaux employés disparaître instantanément dans les faillites des Compagnies les plus gravement atteintes. C'était pour lui un moyen de prendre immédiatement possession des lignes avec leurs dépendances. En tant que souverain, il s'est appliqué a éviter là ruine des citoyens qui avaient voulu créer l'instrument de trafic; il a pensé que c'était là le moyen le plus sûr de surmonter rapidement la crise et de permettre l'achèvement des lignes reconnues nécessaires.

Par les conventions de 1859, les Compagnies qui avaient imploré le concours de l'Etat s'offrirent pour continuer le réseau. Le secours qu'elles sollicitaient, c'était une garantie d'intérêts destinée à assurer le service financier des capitaux des nouvelles lignes. Par contre, les anciennes lignes continuaient à supporter les charges de leurs capitaux ; elles devaient réaliser un bénéfice minimum et déverser le surplus au profit du nouveau réseau.

L'Etat propriétaire a donc, en quelque sorte, assuré un minimum d'existence aux Compagnies fermières, tout en se réservant le remboursement des avances éventuelles qu'il s'engageait à fournir au fermier et en s'attribuant une part dans les bénéfices nets ultérieurs. En échange, il consentait à donner aux concessions une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans.

En même temps, le contrôle de l'Etat prenait plus d'extension et on créait le contrôle financier à côté du contrôle technique. Le système de 1859 avec la garantie d'intérêts, avec son organisation centralisatrice, a donc eu un double résultat : il a sauvé les Compagnies et il les a placées indéfiniment

sous la surveillance de TEtat. Comme nous Tavons déjà dit, les faits ont démontré Texactitude des calculs financiers qui ont servi de base aux conventions de 1859. C'est la meilleure preuve de la clairvoyance de leurs auteurs.

On peut donc affirmer qu^en France F Etat est omnipotent pour décider de la création et de l'exécution de lignes nouvelles. Son omnipotence aurait pu compromettre le succès de sa politique en matière de chemins de fer si, sous une forme de Gouvernement rigoureusement parlementaire, des majorités avaient voulu précipiter les constructions nouvelles ou bien user, d'une façon intempestive, du droit de rachat.

Ces deux éventualités étaient à craindre après la guerre de 1870, lorsque la France cherchait à se remettre et à réparer, par une plus grande activité commerciale, ses pertes matérielles, morales et politiques. On voulut alors entreprendre trop de constructions nouvelles.

Les grandes Compagnies fusionnées se refusaient à endosser la charge de ces lignes, et Ton vit se former les petites Compagnies secondaires. Leur existence était si précaire qu'elles devinrent, en peu de temps, insolvables, et de leur ruine sortit le réseau spécial des chemins de fer de TEtat.

Ce réseau, dont le besoin ne se faisait pas sentir ^ a été créé pour des raisons politiques et surtout parlementaires. Malheureusement pour le Trésor, il se passera bien du temps avant qu'il fasse ses frais et qu'il rapporte l'intérêt de l'argent qu'il a coûté.

Cette période de 1872 à 1878 aurait dû servir de leçon. Mais il n'en fut rien. Par suite d'évaluations exagérées ou erronées, en présumant trop de ses forces, le Gouvernement décida avec le concours des Chambres, l'exécution du Grand Programme de 1878. Pressé par les circonstances, il se laissa entraîner, comme cela avait déjà eu lieu au début de l'ère des chemins de fer, à tracer le plan d'ensemble du réseau dont il voulut doter le pays. Cette résolution avait le défaut d'éveiller des espérances, de créer des désirs, de provoquer des demandes ayant toutes le môme but : faire dévier la politique suivie jusqu'alors pour en adopter une nouvelle.

L'Etat, avant de terminer les fondations de Védifice^ voulait exécuter la toiture. On aurait dû dire franchement que l'on voulait faire de l'Etat le maître absolu du réseau ferré tout entier.

Tous les partis sont d'accord aujourd'hui, en F'rance, sur la question « Réseau d'Etat, ou Compagnies privées. » Dans les deux cas, les principes et les règles d'administration doivent être les mêmes. L'Etat lui-même, avant l'amortissement du capital d'établissement, ne peut pas exploiter autrement que les Compagnies ; après l'amortissement, les chemins de fer nécessiteront toujours des dépenses. 11 n'est pas impossible que l'exploitation par l'Etat donne des avantages que l'on n'obtient pas facilement des Compagnies privées, surtout quand elles sont syndiquées ; mais ces avantages ne résultent ni de règles spéciales, ni de dogmes particuliers : ils proviennent simplement de l'expérience acquise et des faits accomplis.

En France, la possibilité d'une absorption de tout le réseau ferré par l'Etat n'a paru possible qu'à l'époque où fut décidée la création du réseau des lignes de l'Etat et où l'on crut à la possibilité d'exécuter ainsi rapidement Iç Grand Programme, Néanmoins, malgré les efforts de personnalités in-

fluentes^ on ne parvint pas à calmer la tempête que Tidée de l'absorption du réseau d'Orléans suscita dans le monde des affaires, représenté par les Chambres de commerce, les syndicats, etc.

C'est une cliose curieuse que cette impossibilité de modifier l'opinion publique : spéculateurs effrénés, tentés par Tappât des bénéfices, ou doctrinaires honnêtes, partisans convaincus du rachat, tous furent impuissants. Ceci caractérise admirablement Tesprit d'union et de sagesse de la grande masse du public français. Cette prudence réapparaît toujours dans les questions qui touchent aux intérêts économiques, c'est-à-dire aux intérêts vitaux delà nation. Grâce à cette prudence, les Français ne suivront pas l'exemple de voisins placés dans des conditions particulières, et ils n'abandonneront pas, par un esprit de sotte imitation, les fruits déjà presque mûrs de leur politique si sagement conçue et si logiquement poursuivie...

Les hommes qui auraient pu modifier cette politique, les créateurs du Grand Programme^ ne proposèrent aucune innovation. Vu le caractère des institutions parlementaires, ils pouvaient reculer devant la responsabilité du nouveau régime à introduire; ils reconnaissaient, au contraire, les avantages du système en vigueur; aussi n'élaient-ils pas disposés, par amour pour une doctrine, à détruire une œuvre fondée par leurs pères et dont leurs fils devaient recueillir l'héritage.

La polémique entre adversaires et défenseurs du rachat cessa donc momentanément, et on entreprit le Grand Programme sans rien demander aux Compagnies. Quelques années plus tard, quand on eut reconnu l'impossibilité pour l'Etat d'exécuter, avec ses seules forces, les lignes nouvelles, quand on eut compris le danger financier de l'exploitation de lignes forcément improductives, on repoussa définitivement l'idée de rachat, et on revint au vieux système qui avait fait ses preuves : on traita à nouveau avec les Compagnies. Ce furent les conventions de 1883.

Les six Compagnies privées acceptèrent de prendre à leur charge l'achèvement du réseau ferré français, conçu avec une prodigalité incroyable et d'après un plan grandiose. Leur situation ne leur permettait d'entreprendre, pour leur propre compte, qu'une très faible partie de ces travaux. Mais, en s'offrant à rembourser par anticipation les avances de l'ancienne dette de garantie, les (Compagnies procuraient une caisse de réserve à l'Etat qui pourrait y trouver les premières ressources nécessaires. Puis les Compagnies, en émettant des obligations, donnaient au Gouvernement le moyen de répartir sur un long espace de temps, c'est-à-dire jusqu'à la fin des concessions, les dépenses exigées par la construction des lignes nouvelles, et lui ôtaient ainsi le souci de se procurer lui-même les capitaux. A des emprunts à jet continu on substituait un remboursement par annuités.

On ne prévoyait qu'un compte unique d'exploitation; les Compagnies acceptaient de faire supporter par leurs anciennes lignes le déficit d'exploitation des nouvelles. Par contre, la garantie du Trésor était étendue à l'ensemble des lignes, et un dividende minimum était même assuré aux actionnaires. Depuis 1883, la garantie est donc calculée sur une base plus simple et plus exacte ; elle n'en conserve pas moins son caractère d'avance temporaire; et le remboursement de cette avance est gagé par le privilège que l'Etat possède sur le matériel roulant des Compagnies. Mais, ainsi qu'on

Ta expliqué, TEtat n'aura pas besoin de se prévaloir de ce gage, sauf peutêtre pour la Compagnie de TEst.

Actuellement — et cela peut durer quelque temps — les avances de garantie sont encore considérables. Cela n'a rien de surprenant, et on ne peut pas en faire un grief aux conventions de 1883. C'est le résultat de la mise en œuvre du Grand Programme dont les charges grèveront lourdement le Trésor pendant de longues années.

En résumé, la politique française en matière de chemins de fer a eu les avantages suivants : formation méthodique des réseaux ; — développement continu des voies ferrées ; — protection et sauvegarde des capitaux engagés dans les Compagnies privées ; — fusion des lignes riches et des lignes improductives.

D'ailleurs, pour exercer, en fm de concession, son droit de reprise, TEtat a stipulé les conditions les plus conformes à Tintérèt général. Il a prescrit tout d'abord l'amortissement ininterrompu du capital d'établissement des Compagnies, et on sait que sem'blable amortissement est chose à peu près impossible sur un chemin de fer d'Etat. Cet amortissement, terminé à l'expiration des C/Oncessions, rendra l'Etat propriétaire d'un réseau dont toutes les charges auront été payées, et qui, par son étendue et sa productivité reconnues, lui donnera forcément des revenus considérables. Afin de prévenir un défaut possible d'entretien, le Gouvernement exerce un contrôle permanent minutieux qui le sera davantage encore dans les dernières années des concessions. Les Compagnies usufruitières qui supportent les frais de contrôle doivent maintenir les lignes aussi bien outillées et approvisionnées que l'Etat le désire, et elles devront plus tard lui abandonner tout leur actif.

Déplus, les Compagnies ne sont pas maîtresses absolues dans la maison qu'elles ont édifiée*: création de lignes, entretien, travaux complémentaires, émission d'obligations, tout est subordonné à une approbation administrative; en toutes circonstances, il y aura contrôle préventif, même lorsque la Compagnie emprunte à ses risques et périls et ne demande aucun concours financier du Trésor,

En définitive, les voies ferrées, en France, sont exécutées par des entrepreneurs privés, mais aux lieu et place de TEtat qui impose sa volonté; les Compagnies exploitent pour le compte de l'Etat pendant une période déterminée et à des conditions fixées par des contrats; elles doivent ensuite céder la place au propriétaire lui-même, dès que toutes les dettes auront été éteintes. Par ailleurs, depuis la création des chemins de fer, on a toujours considéré que l'abandon temporaire des produits de Texploitation est la rémunération des services rendus au public par les Compagnies, et le concours du Trésor, du fait de la garantie, se juslitie par les avantages procurés à la masse des contribuables.

Si les chemins de fer constituent le grand moyen de transport moderne, il ne faut pas perdre de vue les services encore rendus par les grandes routes, c'est-à-dire l'ancienne voie de terre, et par les voies navigables.

La voie de terre — il ne faut pas l'oublier — est l'artère qui conduit et amène des marchandises aux voies navigables ou ferrées.

La voie fluviale rend \ elle aussi, des services inappréciables. Ce serait une grossière erreur de négliger la part du trafic général qui est accaparée par elle. M. de Foville' a voulu comparer le coefficient des transports par chemins de fer eh tenant compte de la densité de population. Il estime que les chemins de fer allemands ont, en 1883, transporté 530 personnes et 430 tonnes de marchandises par 400 habitants, tandis que les chemins de fer français ont transporté 570 personnes et 250 tonnes de marchandises.

On ne doit pas conclure de ces seules proportions que le tonnage allemand est supérieur au tonnage français ; on peut seulement admettre que les chemins de fer français transportent moins de marchandises que les chemins de fer allemands. Dans cette statistique, il manque deux éléments pour évaluer exactement l'intensité du trafic total : c'est, d'abord, le chiffre du tonnage qui a emprunté les fleuves et canaux, et ensuite le coefficient du trafic intérieur des deux nations.

On doit donc, pour évaluer le trafic total, juxtaposer les services rendus par la voie ferrée et par la voie fluviale.

En première ligne, il faut tenir compte de Tétendue et du développement du réseau.

Le tableau de la page 891 donne un aperçu de ce développement pour quelques années qui constituent, à notre avis, les grandes époques de Thistoire des chemins de fer :

1847, c'est la dernière année de la Monarchie de Juillet, qui a vu naître les chemins de fer, qui leur a donné la première impulsion par les lois de classement de 1842 ;

1855, c'est l'ère de fusion des lignes, après l'achèvement du programme de 1842;

1869, c'est l'épanouissement du système de 1859 qui, bien que modifié, subsiste encore actuellement ;

1878, qui marque un temps d'arrêt, heureusement momentané, dans le développement du réseau : c'est la fin d'une période qui, commencée après la guerre désastreuse de 1870, se termine par des années d'une prospérité économique inespérée : c'est l'épisode de la création du réseau de l'Etat, après la tentative de rachat des Compagnies ;

1888, c'est l'époque où les premiers effets des conventions de 1883 se font sentir (en laissant de côté 1889, dont les résultats sont exceptionnels par suite de l'Exposition universelle), avant les conventions nouvelles relatives à la suppression des comptes de l'exploitation partielle ;

Enfin 1894, qui est le début d'une période prospère succédant aux mauvaises années 1892 et 1893.

i. Voir chapitre XIX.

2» Album de statistique graphique.

LES CHEMINS DE FER EN FRANCE AU POINT DE VUE DU TRAFIC 89i

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