Voir chapitre XV

LA FORMATION D'UN RÉSEAU PROVISOIRE DE CHEMINS DE FER DE L'ÉTAT 2f5

d'administration, il y avait un directeur de Texploitation et aussi un caissier général, justiciable de la Cour des Comptes, chargé de centraliser les recettes et de verser au Trésor les excédents éventuels. En d'autres termes, le réseau des chemins de fer de TEtat devait, comme certaines autres institutions de TEtat, cependant indépendantes, comme la Monnaie, Tlmprimerie nationale, la Caisse des Dépôts, etc., avoir son autonomie; son budget était rattaché simplement « pour ordre », au budget général*. C'était un budget annexe *.

Avant de passer, dans le chapitre suivant, à une discussion plus minutieuse du programme Freycinet, il est bon de nous arrêter encore un peu sur les événements que nous venons de décrire, pour les apprécier à distance et en considérant Tensemble de l'évolution ; c'est d'autant plus nécessaire qu'ici précisément nous sommes en face d'un de ces événements sur lesquels le jugement immédiat que l'on porte n'est pas toujours impartial (nous l'avons déjà dit dans la préface).

On conçoit facilement qu*en Allemagne on ait suivi ces événements avec une attention particulière. La Prusse, en effet, en voulant racheter ses chemins de fer, se préparait justement à suivre l'exemple donné précédemment par d'autres Etats allemands. De plus, depuis 1873, on travaillait sans relâche à la création d'une unification générale des tarifs. On croyait, de l'autre côté du Rhin, pouvoir trouver dans les débats de la législature de 1877 des arguments éloquents et solides contre le système des Compagnies privées, bien qu'on ne fît pas une distinction assez tranchée entre la théorie et la pratique. Voici, en fait, comment les choses s'étaient passées en France :

Après l'expérience de la concurrence malsaine que pouvaient faire les petites Compagnies, le Gouvernement s'était décidé peu à peu à donner l'ensemble du réseau ferré à quelques Compagnies importantes, placées sous le contrôle rigoureux de l'Etat. Il y avait été poussé par le désir d'établir une sorte de compensation entre les gros bénéfices des bonnes lignes et les charges considérables occasionnées par les mauvaises.

Ce principe se trouvait complété par la raison qu'on accordait jusqu'à un certain chiffre des garanties d'intérêts pour couvrir les déficits dont étaient menacées les entreprises privées du fait de lignes improductives créées dans l'intérêt du public.

L'Etat avait ainsi assumé un rôle d'arbitre.

Plus tard, cédant à l'opinion générale, il consentait à donner de nouvelles concessions en dehors des grandes {Compagnies; il s'agissait de savoir si l'on pouvait encore créer des lignes d'intérêt général indépendantes, qui fussent productives. Dès que l'expérience eut montré qu'il n'en était rien, on rattacha alors ces lignes sans valeur et incapables de subsister par elles-mêmes aux grands réseaux, qui pouvaient leur attribuer une quote-part de leurs excédents. Les représentants du Gouvernement avaient donc raison quand ils assuraient qu'ils devaient empêcher la ruine des Compagnies exploitant des lignes classées d'intérêt général. Partout où il ne s'agissait que de petites lignes, entièrement enclavées dans les grands réseaux, cette fusion s'accomplit sans difficulté; par traité spécial, les Compagnies du

1. \oiT Uê Finances de la France de M. de Kaufmann, traduction française, pp. 562 et 611.

2. Voir le chapitre XVII qui traite plus spécialement des chemins de fer de TEtat.

d'intérêt local, dont nous avons parlé au chapitre VII, avait dû son origine; on avait cédé à la pression générale en s'écartant ainsi des règles de la sagesse ; en ne tenant pas compte des leçons de Texpérience, on avait donné à des petites Compagnies des concessions nouvelles de chemins de fer à voie normale, procédé fort coûteux, car ces entreprises amenèrent des spéculations malsaines et durent, en fin de compte, être mises sous séquestre.

Bref, il s'était formé, en faveur de cette idée, une coalition de principes et d'intérêts où Ton rencontrait les ennemis de la Compagnie d'Orléans, les actionnaires des lignes des Charentes, de la Vendée et d'autres petites lignes, avec leurs protecteurs naturels, et enfin tous ceux qui demandaient des chemins de, fer pour leurs départements, et qui croyaient que, dans les circonstances actuelles, l'Etat seul était en situation de leur porter secours.

Tous ces éléments étaient représentés à la Chambre par des députés qui avaient voté pour le rachat, comme nous l'avons expliqué au chapitre précédent, et aussi pour l'exploitation provisoire par l'Etat des chemins de fer rachetés. Ce « provisoire » avait obtenu bien des concours ; d'autres membres du Parlement avaient été séduits par la mégalomanie, par l'éclat apparent du Grand Programme attendu déjà depuis 1876.

Ce programme de travaux publics avait vu le jour dans le courant de l'année 1878 \ après que M. de Freycinet, Ministre des Travaux publics, eut adressé, le 2 janvier, au Président de la République un rapport qui fut publié le lendemain dans le Journal officiel^ et qui commençait en ces termes: « Le Gouvernement, en déclarant dans son message du 14 décembre qu'une nouvelle ère de prospérité allait s'ouvrir pour le pays, a pris l'engagement implicite de donner une vive impulsion aux travaux publics. »

Cette conclusion ne paraît pas très logique. Pour l'expliquer, rappelons que la situation des finances françaises était alors très brillante, et que les excédents de recettes, sans cesse en progression depuis quelques années, avaient contribué à faire mûrir le projet d'imposer au Trésor l'exécution de travaux considérables. On aurait bien pu abandonner momentanément le Grand Programme^ si, à cet instant, la situation financière de l'année précédente s'était montrée, pour une raison quelconque, moins bonne qu'elle ne l'était ; mais, au contraire, comme nous venons de le dire, la brillante période financière, qui commence avec l'année 1876, donnait une impulsion favorable à l'exécution du Programme,

« Au premier rang de ces travaux se place l'achèvement de notre réseau ferré. L'opinion publique le réclame avec instance ; les Chambres ont, à diverses reprises, manifesté leur sollicitude pour cet objet; mes prédécesseurs se sont constamment appliqués à en faciliter la réalisation... » Ainsi M. de Freycinet ne veut, prétend-il, que répondre aux intentions des Chambres et de ses prédécesseurs. « Il est dès aujourd'hui une mesure essentielle à prendre, sans laquelle tous ces projets se trouveront ralentis et même entravés : c'est de séparer nettement le réseau national en réseau d'intérêt général et en réseau d'intérêt local. Le principe de cette division a toujours été admis : mais une assez grande indécision a régné dans la pratique. Il est arrivé que les mêmes lignes de chemins de fer ont été revendiquées à la fois par l'Etat et par les départements. Dans d'autres cas, au contraire, chacun a paru croire que le

1. Le 10 mai de cette môme année, les propositions de rachat étaient devenues une loL

fardeau incombait aux autres, si bien' que personne ne prenait l'initiative nécessaire. Des deux manières, la solution restait en suspens et les travaux ne s'exécutaient pas. » Le Ministre s efforçait donc d'établir cette classification et de trouver, malgré la difficulté, les signes caractéristiques indispensables et de soumettre chaque cas séparé à une sérieuse enquête. Dans ce but, il voulait instituer des Commissions auxquelles on donnerait la tâche d'étodier certaines circonscriptions, de donner leur avis sur les constructions à faire, de préparer les études, toutes choses dont il se servirait luimême pour trancher les questions relatives à chaque chemin de fer. Mais, comme les six grandes Compagnies étendaient, en réalité, leurs réseaux sur tout le pays, il fallait nommer une Commission pour chaque région. Ce procédé était d'autant plus normal qu'un grand nombre de vœux avaient été émis précisément à propos des réseaux actuels.

Dès que ces six Commissions, où se trouvaient réunis les hommes les plus compétents, ingénieurs, représentants de travaux publics, auraient rangé dans l'une ou l'autre des catégories les voies ferrées à construire, suivant leur importance économique et militaire, le Conseil général des Ponts et Chaussées déciderait le rang de priorité pour la construction de ces lignes.

Ce réseau complémentaire comprendrait : 1° diverses lignes décidées en principe (lois du 3 juillet, des i6 et 31 décembre 1875), mais non encore concédées; ensemble, 2.897 kilomètres; 2® un certain nombre de lignes^ alors concédées à titre d'intérêt local* , et qui figureraient plits justement dans le réseau d'intérêt général; ces lignes devraient être reprises par l'Etat et incorporées dans le classement projeté. D'après un relevé fait avec soin pour les régions du Centre et du Sud-Ouest et étendu ensuite, par prévisions conjecturales sur les mêmes bases, au reste delà France, le total serait d'environ 2.100 kilomètres*; 3* enfin, des lignes entièrement nouvelles et qui n^avaient encore figuré dans aucun document officiel. Elles se trouvaient principalement dans les régions pauvres et déshéritées, pour lesquelles le moment semblait venu de faire un acte de justice disiributive.

Les évaluations variaient, à cet égard, entre 4.000 et 6.000 kilomètres, soit 5.000 kilomètres en moyenne.

L'ensemble de ces trois groupes atteignait, en nombre rond, 10.000 kilomètres.

Ce chiffre ne représentait pas la totalité de Teffort qui s'imposait à l'activité du pays pour compléter son réseau d intérêt général. Il fallait tenir compte, en outre, des lignes déjà concédées, mais restant à construire, soit parles six grandes Compagnies, soit par des Compagnies secondaires; ces lignes avaient une longueur de 5.751 kilomètres. Il restait donc encore près de 16.000 kilomètres à construire pour compléter le réseau d'intérêt général.

Immédiatement après la publication du rapport de M. de Freycinet, les six Commissions furent instituées par décrets des 7 et 19 janvier.

1. La longueur totale des chemins de fer d'intérêt local, qui n^étaient pas en totalité livrés àTexploitation, atteignait, à la fin de 1877, 5.136 kUométres (sans compter 245 kilomètres de chemins de fer dits industriels, servant à Texploitation d^usines et de mines).

2. Le Conseil d*Etat avait déclaré, le 20 décembre 1876, qne TEtat était toujours autorisé à acquérir des chemins de fer d'intérêt local moyennant le paiement d'une indemnité.

Les ports, les canaux et les travaux pour T amélioration de voies navigables, projetés par le Ministre en même temps que les chemins de fer, étaient énumérés dans un second rapport adressé au Président de la République, le I

15 janvier 1878 ^ ■

Dans ce rapport, M. de Freycinet proposait de soumettre à Tétude de cinq Commissions spéciales l'ensemble de travaux reconnus désirables, en faisant Thypothèse que toutes les voies fluviales seraient administrées par TEtat. — Le Ministre reconnaissait, il est vrai, dans ce second rapport, qu'il n'avait pas encore établi le relevé des dépenses qui en résulteraient ; cependant il croyait pouvoir évaluer la dépense à 1 milliard, soit 250 millions pour les ports et 750 millions pour les canaux.

M. de Freycinet, qui avait estimé à 4 milliards la dépense probable des grands travaux publics à faire pendant les dix années suivantes, et qui avait annoncé en même temps que le pays était assez riche pour fournir les fonds nécessaires, n'aurait pas pu faire aboutir ses idées, quelque favorables que fussent les circonstances, s'il n'avait été soutenu par deux hommes de la plus grande valeur, Gambetta et Léon Say, avec lesquels il avait élaboré tout son plan, en décembre 1877 ^.

Le fait que M. Léon Say se déclara ouvertement pour le programme Freycinet a été, pour deux raisons, d'une importance décisive : Premièrement^ parce que M. Léon Say était connu comme l'adversaire du rachat global par l'Etat, et surtout comme l'ennemi de l'exploitation par l'Etat : de sorte que bien des gens, qui auraient voté « non » dans d'autres circonstances, crurent pouvoir risquer « oui », en emboîtant le pas derrière lui ; et secondement^ parce qu'il paraissait être le seul homme capable de trouver les capitaux nécessaires à l'exécution des projets.

En effet, il avait sous la main, grâce à la rente 3 ^/^ amortissable en soixante-quinze ans, le véritable instrument à l'aide duquel il pouvait espérer trouver les ressources indispensables sans augmenter la dette perpétuelle de l'Etat^ ; ce moyen paraissait d'autant meilleur que le crédit destiné à l'amortissement de semblables emprunts était disponible.

M. Thiers, aussitôt après la conclusion de la paix de Francfort, s'était rendu compte qu'il fallait payer aussi vite que possible la dette que l'Etat avait accumulée pendant la guerre envers la Banque de France, dette s'élevant à 1.530 millions, en chiffres ronds ; à cet effet, il avait fait entrer dans le budget des dépenses ordinaires une somme annuelle de 200 millions d'abord, plus tard de 150 millions, destinée à être versée à la Banque.

Comme les détails de cette opération sont ici sans intérêt, il nous suffit d'indiquer que cette dette était presque éteinte, lors de l'apparition du programme Freycinet; il était donc à prévoir que le chapitre de 150 millions porté au budget ordinaire, comme « fonds d'amortissement », serait prochainement disponible, ainsi que le compte de liquidation de la guerre et qu'en même temps les excédents des recettes permettaient d'espérer un dégrèvement d'impôts.