Compagnie de chemins de fer d'intérêt local

160 millions en argent et en travaux, et une garantie portant sur un capital de 522 millions qui aurait pesé lourdement sur les finances publiques.

Le nouveau projet de loi, plus avantageux pour FEtat, embrassait

L'interprétation de la résolution de la Chambre des députés, sur le mode de liquidation de l'indemnité de rachat, avait donné lieu à des controverses. On avait soutenu que cette indemnité devait être réglée d'après le capital réalisé par les Compagnies ; en tout cas, que le paiement devait être fait en annuités, de manière à couvrir l'intérêt et l'amortissement des dépenses etqu'il convenait de porter le montant des insuffisances d'exploitation au compte de premier établissement, jusqu'à la date du rachat ou, au moins, de compter des intérêts au capital-actions, jusqu'à la substitution de l'Etat aux concessionnaires. On avait contesté la distinction entre les frais d'établissement et les charges résultant de l'achat des capitaux ; on avait réclamé un dédommagement pour les détournements de trafic autorisés par l'Etat. Dans un sens absolument inverse, on avait nié l'opportunité de racheter, au prix de premier établissement, des chemins dont le revenu était nul ou minime ; de faire payer, par la généralité des contribuables, les fautes de quelques-uns ; d'adopter une base autre que celle de la valeur commerciale des lignes rachetées.

La Commission du Budget avait cru devoir repousser les doctrines opposées. L'Etat ne pouvait assumer le rôle d'assureur général, ni oublier que, en maintes occasions, il était intervenu pour atténuer des crises dans lesquelles Fintérêt du pays entier était engagé ; il avait fait, en cela, un acte de générosité qu'il avait considéré comme dicté par les intérêts généraux. Les pouvoirs publics donneraient une preuve nouvelle de leur équité, de leur bienveillance pour les populations au sein desquelles s'étaient répandus les titres des Compagnies défaillantes, en appliquant le principe de la loi de 1874, comme l'avait d'ailleurs décidé la Chambre, sur la proposition de M. AUain-Targé.

Quant aux sentences intervenues en exécution de ce principe, la Commission considérait leurs conclusions comme hors de débat et proposait de les adopter dans leur teneur ; elle constatait, d'ailleurs, que les estimations des arbitres laissaient, en général, une très faible part à attribuer au capitalactions et que, même pour les Compagnies atteintes par la faillite, les obligations ne seraient que partiellement remboursées.

Dans le projet de loi, la Commission avait ajouté une disposition aux termes de laquelle on paierait une indemnité aux départements, dans le cas d'incorporation, au réseau d'intérêt général, des lignes antérieurement concédées par les départements, pour les désintéresser du préjudice dont ils pourraient être atteints.

Le discours de M. de Freycinet, Ministre des Travaux publics, et ceux de M. Rouher, ancien Ministre de Napoléon III, méritent seuls d'être cités. Il y a lieu de remarquer tout d'abord que, dans un rapport^ au Président de la République {Journal officiel du 3 janvier), M. de Freycinet avait tracé les lignes fondamentales du « Grand Programme des travaux publics »| attendu depuis longtemps, mais dont les détails n'étaient pas encore fixés.

!. Voir chapitre X.

DB KAUFMAim. — CBKIIIR8 DE FEB. 14

M« Rouher, dans son discours, fit allusion à ce programme et y donna son adhésion sous la réserve que la réalisation n'en serait pas poussée avec trop de précipitation ; il discuta le projet de loi, tant en lui-même qu au point/ de vue de la tendance, dont il était Tindice, vers le rachat général des chemins de fer et l'exploitation par TEtat. Non seulement ce projet de loi était présenté, par erreur, comme Texécution d'une résolution définitive votée, en 1877, par la Chambre ; mais il s'écartait même du sens de cette résolution. En effet, TAssemblée avait voulu, non point donner une consécration irrévocable aux idées émises par M. Allain-Targé, mais en recommander Tétude à la Commission. D'autre part, cet honorable député avait entendu que des négociations nouvelles seraient engagées avec la Compagnie d'Orléans et que l'échec de ces négociations pourrait seul justifier la constitution d'un réseau distinct exploité par l'Etat. Le règlement des indemnités, au lieu d'être subordonné aux résultats de ces pourparlers, avait été entrepris immédiatement; au lieu d'être confié à une juridiction instituée par le législateur, conformément au précédent du rachat des actions de jouissance des canaux, il l'avait été à un tribunal arbitral, créé en vertu de simples conventions entre le Ministre etles Compagnies secondaires. L'opération portait sur des chemins que ne visaient point les propositions du Ministre, en 1876. La liquidation, au lieu d'être opérée dans les conditions fixées par le cahier des charges, l'était en violation flagrante de la loi, et cela au profit de Sociétés, dont plusieurs avaient contrevenu aux stipulations de leur contrat, en faisant des marchés d'entreprise générale pour l'exécution de leurs travaux. Le Gouvernement avait ainsi, sans le vouloir, provoqué de regrettables spéculations à la Bourse sur les titres des Compagnies rachetées. On pouvait lui reprocher aussi, en admettant même le principe de l'application de la loi de 1874, de ne pas s'y conformer, en ce sens qu'il proposait de payer les indemnités en capital, alors que, d'après les termes du rapport de M. de Montgolfier, le législateur avait entendu les acquitter sous forme d'annuités.

D'autre part, et quoi qu'on en eût dit, le projet de loi soulevait la grande question du rachat et de l'exploitation par l'Etat; il faisait entrer les pouvoirs publics dans un engrenage, auquel ils ne pourraient échapper. Or lopportunité d'une solution de cette nature avait été déjà discutée à diverses reprises ; elle avait, notamment, donné lieu à un débat solennel en 1838, c'est-à-dire à une époque où la carrière était absolument libre, et le Gouvernement d'alors, qui était partisan de l'action directe de l'Etat, avait succombé sous le coup des réfutations vigoureuses d'adversaires tels que MM. Arago et Berryer. Vainement invoquait-on l'exemple de certains pays voisins : la Belgique souffrait encore des conditions onéreuses dans lesquelles elle avait repris les concessions de M. Philippart; l'Allemagne, la Bavière et la Saxe avaient été contraintes, par l'insuffisance de leur richesse mobilière, à entreprendre directement la tâche que l'industrie privée était impuissante à accomplir; la Prusse avait d'ailleurs suivi, à cet égard, l'impulsion de son génie, absolument différent du génie français.

Quant aux tarifs, leur assimilation avec les tarifs de douane était une véritable hérésie économique : tandis que ces droits avaient exclusivement le caractère d'impôts, les taxes de chemins de fer étaient, au contraire, la représentation d'un service rendu. Les abus à redouter du maintien des tarifs entre les mains des Compagnies avaient pour correctif l'intérêt manifeste de

LA FORBIATION D'UN RÉSEAU PROVISOIRE DE CHEMINS DE FER DE L'ÉTAT 21 i

ces Sociétés à abaisser leurs taxes, pour augmenter leur trafic et leurs recettes, et, d'autre part, le droit d'homologation du Ministre; ce droit d'homologation était une arme puissante à la disposition de l'Administration, surtout avec le caractère provisoire attribué, en pratique, à toutes les autorisations. II fallait encore y ajouter, en fait : 1^ l'action incontestable et incontestée du Ministre qui, avec de la fermeté, pouvait obtenir des concessionnaires toutes les satisfactions légitimes réclamées par l'intérêt public ; 2^ les pénalités sévères prévues par les lois et règlements contre les Compagnies qui appliqueraient des tarifs non homologués, qui souscriraient des traités particuliers, qui accorderaient des détaxes illicites. Vouloir donner à l'Etat la faculté de manier les tarifs à son gré, c'était évidemment fermer la porte à l'industrie privée; c'était tuer l'esprit d'association, qui avait tant contribué à la richesse du pays; c'était substituer à l'exploitation commerciale une exploitation administrative et développer à outrance le fonctionnarisme ; c'était exposer le Gouvernement à l'impopularité ou à des entraînements funestes pour les finances publiques.

Le parti le plus sage à prendre consisterait à revenir à l'application du système de 1859, en répartissant convenablement les lignes nouvelles entre les diverses Compagnies, en ne donnant à chacune d'elles que ce qu'elle pourrait prendre sans fermer l'horizon de sa libération et sans transformer sa gestion en une régie impuissante.

M. de Freycinet déclara, dans sa réplique, que le rachat des chemins de fer mentionnés dans le présent projet de loi laisserait complètement réservée la question de l'exploitation des lignes par l'Etat. Le rachat des lignes actuelles n*était à son avis qu'une conséquence du vote de 1877; il était certain même qu'à cette époque la Chambre était favorable au rachat, et que le renvoi du projet de loi à la Commission devait non seulement amener une étude de l'affaire, mais encore assurer l'exécution du rachat. Il n'y avait actuellement pas de motif pour changer d'avis ; la raison d'Etat, qui avait déterminé le vote pendant la dernière session, subsistait au contraire plus puissante que jamais. .

Le prix fixé par les arbitres n'avait rien d'excessif, il était sensiblement égal à celui des évaluations des ingénieurs pour d'autres chemins de la région.

M. de Freycinet exprimait son étonnement d'avoir entendu articuler les mots de « valeur commerciale », à propos des chemins de fer, dans leurs rapports avec l'intérêt de l'Etat. Pour le pays, pour la communauté, le véritable revenu d'un chemin de fer, c'était l'économie réalisée sur le transport ; or, les voies ferrées réduisaient deOfr. 30 àOfr.06 le prix du transport kilométrique ; elles faisaient, par suite, bénéficier la communauté d'un profit égal à quatre fois la recette brute et ajoutaient au produit brut de 850 millions du réseau français un bénéfice indirect annuel de 3 milliards et demi,

On avait préconisé un système consistant à laisser tomber les Compagnies en déchéance ; mais jamais les pouvoirs publics n'avaient souscrit à une combinaison de cette nature, qui eût été fatale à l'œuvre du développement du réseau.

On s'était inquiété de ce que le projet de loi restait muet sur le régime définitif à adopter pour l'exploitation des lignes rachetées. Mais il ne pouvait en être autrement. Pour se conformer à la résolution de 1877, le

21â LA POLITIQUE FRANÇAISE EN MATIÈRE DE CHEMINS DE FER

Ministre avait engagé des pourparlers avec la Compagnie d'Orléans, en ayant soin de ne pas surcharger le réseau de cette Compagnie dans une proportion qui la désintéressât d'une bonne gestion.

Les négociations n'étaient pas encore terminées. En attendant, il fallait bien pourvoir aux nécessités du service et organiser un régime provisoire. L*organisation serait d'ailleurs étudiée de manière à ne pas engager l'avenir et à réserver toutes les solutions.

En terminant, M. de Freycinet signalait les conséquences funestes d'un nouvel ajournement, au point de vue de la situation des Compagnies secondaires, de la continuation des travaux et de l'effet produit sur l'opinion publique qui considérait le projet de loi comme la préface du grand programme des travaux publics.

A la suite de quelques observations de M. Clapier qui persistait à réclamer l'ajournement, en raison même de la solidarité entre le projet de loi et le Grand Programme des travaux publics, M. Rouher répliqua à M. de Freycinet. Il soutint que, si la raison d'Etat, invoquée par le Ministre, existait pour l'exécution et le maintien de l'exploitation des chemins de fer, elle ne commandait nullement le rachat dans des conditions absolument opposées à la loi ; il invoqua la tradition constante de l'Administration des travaux publics, dans ses rapports avec les entrepreneurs auxquels les indemnités gracieuses étaient toujours refusées ; il fit valoir les termes précis et formels des cahiers des charges, l'encouragement que les pouvoirs publics allaient donner à la spéculation, s'ils votaient le projet de loi. En face du concessionnaire qui n'avait pas exécuté son contrat, il ne pouvait être question que de la liquidation d'une opération commerciale, quels que fussent les avantages indirects procurés au pays. Avant de mettre au compte des finances publiques un rachat si onéreux, le Gouvernement avait-il accompli complètement son devoir, qui était de s'efforcer de traiter avec la Compagnie d'Orléans Ml était permis d'en douter. Passant au montant des indemnités, il relevait une erreur que M. de Freycinet avait commise, suivant lui, en négligeant dans ses calculs un élément important : les subventions antérieurement accordées aux Compagnies secondaires. 11 critiquait la conduite de la Commission du Budget, qui avait cru devoir se borner à enregistrer les sentences arbitrales, sans les discuter. Répondant aux arguments tirés, par M. de Freycinet, des précédents de 1852 et de i857, il justifiait le premier par le cas de force majeure de la Révolution de 1848, et le second par la concentration des réseaux, que poursuivait alors le Gouvernement. Il repoussait, d'ailleurs, le reproche d'avoir prêté la main à un acte de générosité excessif, lors du rachat du Grand-Central, attendu que ce rachat avait valu à l'Etat la construction d'un certain nombre de lignes nouvelles, sans subvention, ni garantie dmtérèt, et le versement par les deux Compagnies de Lyon et d'Orléans d'une somme de 24 millions, à titre de fonds de concours, pour l'exécution d'autres chemins d'une utilité publique incontestée. M. Rouher concluait, en insistant pour que la Chambre se bornât à instituer un séquestre provisoire et pour quelle Gouvernement fût invité à poursuivre ses négociations avec la Compagnie d'Orléans et à présenter, dans un délai de six mois, un projet de loi fixant le régime définitif des lignes rachetées.

Cette proposition fut rejetée, et l'ensemble de la loi fut voté le 15 mars.

LA FORMATION D'UN RÉSEAU PROrVISOIRE DE CHEMINS DE FER DE L'ÉTAT 213

Au Sénat, le projet rencontra une vive résistance. Ce fut M. Buffet qui ouvrit la discussion. Après avoir constaté que le rachat' des Compagnies secon* daires du Sud-Ouest nécessiterait Tinscription au budget d'une annuité de 25.000.000 francs pendant soixante-quinze ans, Torateur examinait s'il était prudent d'accepter cette lourde charge.

Il éprouvait, à cet égard, des doutes d'autant plus sérieux qu'il y voyait Tamorce de charges beaucoup plus lourdes. L'incorporation de 754 kilomètres de chemins d'intérêt local dans le réseau d'intérêt général et l'admission du principe d'une indemnité, au profit* des départements, ne manqueraient pas d'exciter les convoitises les plus ardentes.

L'orateur concluait non point à repousser le rachat de certains réseaux, mais à le lier à la rétrocession de ces réseaux.

Le Président de la Commission, M. Hubert Oelisle, répondit aux chiffres de M. Buffet par des observations générales sur la prospérité que les chemins de fer donnent au pays, sur le devoir moral de chaque députe d'examiner soigneusement si le désir éventuel de chemins de fer dans sa circonscription électorale est fondé ou non fondé, etc*

Ce fut M. Caillaux, l'ancien Ministre des Travaux publics, qui lui succéda à la tribune : il s'éleva principalement contre l'exagération des sommes allouées par les Commissions arbitrales.

M. de Yentavon vint ensuite demander le rejet pur et simple du projet de loi, qui ne tendait à rien moins qu'à faire indûment une libéralité, au profit d'obligataires et d'actionnaires peu intéressants : les uns et les autres étaient des spéculateurs qui avaient attaché leur sort à celui des réseaux secondaires et qui devaient suivre ce sort jusqu'au bout.

Presque tous les orateurs ayant successivement fait allusion au « Orand Programme des travaux publics», M. de Freycinet se crut obligé de Teo^jo/tgu^ en détail.

Dès l'avènement du Cabinet au pouvoir, il avait compris que, après sept années de dissensions intestines, de discordes politiques, le pays avait un immense besoin de se reposer dans le travail, et que le devoir du Gouvernement était de se mettre à la tète du mouvement, pour le régler, pour le diriger. C'est ainsi qu'était né le grand programme critiqué par M. Buffet. Ce programme ne méritait point les reproches qui lui avaient été adressés ; car un peuple, qui travaillait et employait sainement ses économies à des œuvres utiles, n'avait jamais à s'en repentir. La dépense annuelle à engager, pendant une période de dix années, ne dépasserait pas 400.000.000 francs en travaux de toute nature, alors que, de 1855 à i865, on avait dépensé 430.000.000 francs par an, pour les chemins de fer seulement; à la vérité, on avait allégué que les nouvelles lignes seraient improductives; mais n'en avait-on pas dit tout autant lors de la création du second réseau?

Il fallait suivre résolument cet exemple ; toutefois, au lieu de procéder par propositions successives et isolées, le Gouvernement avait jugé préférable, au point de vue des garanties d'ordre, de méthode, de contrôle, d'arrêter et de soumettre au Parlement un plan d'ensemble.

Quant à remettre à plus tard la réalisation des vœux que l'on connaissait, il ne le voulait pas, car il ne croyait pas que le rachat dût être aussi onéreux qu'on le proclamait. Après tous les avantages faits aux grandes Compagnies, il eût été injuste de laisser tomber les Compagnies secondaires.

Quant à Texploitation, jamais le Gouvernement n'avait eu la pensée de racheter ou d'exploiter lui-même les grands réseaux. La solution qu'il proposait, pour les lignes rachetées, n'avait elle-même qu'un caractère provisoire et temporaire et cesserait à la volonté du Parlement.

M. Buffet répliqua : il s'efforça de démontrer que l'on avait pu dépenser plus de 400 millions par an, de 1855 à 1865, pour l'exécution des chemins, sans grever le budget autant que le ferait pareille dépense de 1879 à 1890 ; on avait, en effet, à cette époque, 10 milliards de dettes de moins et 1 milliard de moins d'impôts. D'ailleurs, les travaux avaient été exécutés par les Compagp:iies et non par l'Etat : grâce au mécanisme des conventions de 1859 et au moyen du déversoir, le Trésor n'avait eu à supporter qu'une charge réduite, qu'à faire des avances remboursables avec intérêts. La politique de cette époque devait servir de modèle au temps actuel.

Après de longs débats, dans lesquels différents amendements furent proposés et tous rejetés, l'ensemble de la loi fut voté le 10 mai 1878, et la loi fut promulguée le 18 mai.

Une loi du 11 juin 1878* autorisa ensuite le Ministre des Finances à faire une émission de rentes 3 ^/q, amortissables en soixante-quinze années, dont le produit servirait : 1^ à concurrence de 270 millions, à payer l'indemnité aux Compagnies rachetées; â® à concurrence de 60 millions, à régler les travaux d'achèvement des lignes reprises par l'Etat; 3* et à concurrence d'un million, à faire face à l'insuffisance éventuelle de l'exploitation provisoire des lignes.

Nous réservant de juger toutes ces mesures et d'expliquer en même temps les opérations financières qu'elles ont provoquées, nous voulons auparavant montrer comment fut organisée l'exploitation du réseau de chemins de fer de l'Etat. 11 faut se reporter pour cela à un rapport adressé, le 25 mai 1878, au Président de la République, par M. de Freycinet, et aux deux décrets de la même date^. Tout d'abord, il fut décidé que la question des chemins de fer de l'Etat serait confiée à un Conseil d'administration indépendant du Ministre.

Le rapport spécifiait nettement que cette organisation était toute provisoire ; ceci prouve que le Gouvernement n'était pas alors du tout disposé à se charger d'une façon définitive de l'exploitation des chemins de fer de l'Etat. Ensuite le réseau d'Etat devait avoir un personnel d'employés indépendant du reste de l'Administration, une caisse à part, etc. On organisait ainsi une exploitation autonome, que le Ministre n'avait qu'à surveiller, et qui était soumise aux règles générales des réseaux concédés.

Le Gouvernement se chargeait de l'infrastructure, comme il l'avait déjà fait pour beaucoup de lignes particulières ; tout le reste regardait le Conseil d'administration, qui jouait à l'égard de l'Etat le même rôle que les Conseils d'administration des six Compagnies vis-à-vis de leurs actionnaires, et qui devait aussi faire homologuer ses tarifs par le Ministre des Travaux publics. Les règles du cahier des charges annexé à la loi du 4 décembre 1875* s'appliquaient aussi au réseau des chemins de fer de l'Etat. A côté du Conseil