CHAPITRE III

La politique et la légalité.

L'ordre juridique est l'ensemble des règles sanctionnées par une contrainte physique. Il détermine les organes qui expriment la volonté de l'État, et les formes dans lesquelles la vie commune se meut. La constilulion et la loi en sont l'expression la plus haute, la plus générale, la plus permanente.

Par suite, la politique doit cire constitutionnelle et légale; elle ne doit jamais être illégale ou inconstitutionnelle.

La violation de cette règle mettrait l'État en contradiction avec lui-même. Une politique contraire à la constitution s'attaquerait aux fondements de l'État ; une politique illégale ébranlerait le droit et la confiance dans l'autorité. Toutes deux anéantiraient cette civilisation progressive qui s'efforce de dompter par un frein salutaire la force brutale et les ardentes passions.

Au contraire, lorsque la politique s'avance sur le ferme terrain du droit, elle se revêt de sa sainte autorité, s'assufe ainsi contre les attaques, s'attire l'assentiment, et arrive plus facilement à ses fins. Aussi la conscience moderne repoussetelle décidément la maxime utilitaire de Machiavel.

Mais ces principes n'ont qu'une \ii\euT relative. Les inévitables lacunes, les défauts nécessaires do l'ordre juridique humain, s'opposent à leur application absolue.

1) Œuvres de l'histoire, la loi et la constitution subissent toujours son action. Le droit, pour être fixe, n'est point immortel. Il peut devenir inutile, même nuisible par le changement des circonstances. Les immunités du clergé et l'exemption d'impôt des chevaliers n'auraient aujourd'hui aucun sens.

Il serait peu raisonnable d'exiger que la politique eût autant de respect pour le droit vieilli que pour le droit en harmonie avec les temps nouveaux, car la politique conduit la vie progressive de la nation.

2) La constitution écrite n'est jamais qu'une expression incomplète de l'État et de la nation, dont les forces latentes se développent sans cesse en face de l'immobilité des textes. Aussi le droit non écrit se forrae-til perpétuellement à côté d'elle ; et la politique doit s'efforcer de protéger ce droit qui se crée, qui est encore latent. Elle ne peut donc se laisser toujours enchaîner par la lettre de la loi.

L'histoire des anciens ordres, et la comparaison des actes du parlement anglais avec la politique pratique du prince et des ministres, nous offrent maintes preuves en ce sens.

3) Le droit a nécessairement une forme sensible ; de là, danger que la forme (jus) ne réponde pas complètement kVesprii (œquitas), et conflit possible.

La politique doit s'efforcer de rétablir l'harmonie ; s'en tenir exclusivement au droit formel, ce serait parfois la ruine de l'État. Dans le doute, elle suivra plutôt l'esprit que la lettre. On ne saurait toujours la blâmer quand elle a tourné la lettre pour sauver l'esprit. Les circonstances peuvent même autoriser une évidente violation.

La constitution allemande de 1815 donnait, dans la forme, la prépondérance aux nombreux petits États ; au fond, elle plaçait toute l'Allemagne sous la conduite de l'Autriche et de la Prusse. Aussi les États secondaires essayèrent-ils en vain de devenir les chefs de la majorité ; et le premier conflit qui surgit entre les deux grandes puissances, amena la rupture et la dissolution, imm

La monarchie constitutionnelle elle-même ne pourrait subsister, si le prince voulait user de tout son droit sur l'armée, la chambre de tout son droit sur le budget. Ici encore, il faut que

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la politique vienne arrondir les angles, sache compromettre et transiger.

4) Enfin, tout le droit public a sa base et sa fin dans l'État; il n'est que pour et par CÈlal. Une institution nuisible, une loi qui s'oppose au bien public, est une contradiction. Peut-on demander à l'homme d'État de la traiter avec le même respect, la même déférence que la meilleure des lois? Ne doit-il pas au contraire la restreindre autant que possible, peut-être même la combattre ou la suspendre ?

Ces conflits entre le droit vieilli et les germes d'une formation nouvelle, la loi écrite et le droit latent, la lettre et l'esprit, le droit utile et le droit nuisible, sont un défaut naturel de l'ordre légal lui-même. Il faut un remède, et c'est à la politique de l'apporter.

Ce qui s'impose alors généralement c'est un développement, un changement ou une transformation du droit formel, qui donne jour et lumière aux forces cachées, et rétablisse l'harmonie entre l'équité et la loi.

La tâche du politique est grandement facilitée lorsque la constitution elle-même prévoit ces modifications possibles et les moyens de les réaliser. Le changement peut alors intervenir légalement même dans la forme, et c'est un avantage considérable, si lente et chargée d'obstacles qu'elle soit. Les Romains et les Anglais l'ont bien compris. Si le travail réformateur s'accomplissait lentement chez eux, il prenait profondément ses racines dans le sentiment public.

Mais il peut arriver aussi'que cette voie tranquille de la réforme soit fermée. Tantôl la loi constitutionnelle n'aura pas prévu de révision possible, tantôt elle aura arlificiellement entrave, ou même explicilcment défendu tout changement. Au premier cas, il faut d'abord trouver une voie de révision. Aux deux autres, tout pas en avant est impossible sans une illégalité ; exemples : l'invincible mésintelligence survenue depuis Jacques II entre les Sluarts et la nation anglaise ; les formations et les idées politiques nouvelles des colonies de l'Amérique du Nord en face de la constitution anglaise; la Confédération germanique de I8ii3, (jui exigeait l'unanimité des États là où elle était impos-

sible, c'est-à-dire pour une transformation de la constitution.

Le sage politique accepte une innovation même en violant le droit formel, dès qu'elle est indispensable à l'existence ou à la marche progressive de l'État. Il y est contraint, car la force agissante des choses est plus forte que l'autorité d'un article constitutionnel quelconque. Il le doit, car son devoir de protéger la vie de la nation, l'emporte sur le devoir de respecter une formule légale. Supporter le mal, souffrir sans murmurer, se sacrifier enfin, peut être dans la religion la suprême perfection. Mais la politique a les yeux tournés vers l'action, le résultat, le progrès. Un doctrinaire qui l'oublie par des scrupules de légalité, est aussi coupable que le révolutionnaire novateur qui se met arbitrairement au-dessus des lois.

Le véritable homme d'Ëtat reconnaît donc la valeur de l'exception qui complète la règle, et qu'on peut formuler ainsi : l'autorité du droit formel perd de sa force en proportion des dangers grandissants qu'il présente, soit pour l'existence de l'État, soit même pour son développement et ses progrès.

On ne saurait d'ailleurs recommander ici trop de prudence. C'est seulement quand l'application de la règle serait désastreuse qu'on peut invoquer l'exception.

La mesure illégale qui émane du pouvoir est, suivant les cas, célébrée comme un acte sauveur, ou flétrie du nom équivoque de coup d'État ; celle qui vient du peuple prend le nom de révolution quand elle triomphe, de rébellion ou d'émeute quand elle échoue. Le prince invoque le salut du gouvernement; le peuple, le salut des gouvernés; tous deux, les droits de la nature et de la raison, supérieurs au droit légal. L'histoire universelle décide ensuite, en consacrant l'acte nécessaire, en frappant de stérilité l'acte insensé.

La lutte grandit surtout quand le trône ou le pouvoir suprême est enjeu. Ce sont alors des puissances qui se combattent, qui invoquent leur souveraineté, qui méprisent chacune la loi faite par l'autre. C'est ici que l'on voit surtout les inconvénients d'un légilimisme étroit, contre-pied de la politique révolutionnaire. Le légitimisme, proclamé après 1815 comme principe exclusif*,

' Circulaire du prince MvUernich liu [1 mai 1821 : « Conserver ce qui est léga-

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s'est montré partout impratiquable ou désastreux . Il est en conilit permanent avec les besoins nouveaux, le progrès, le développement national. Il use ses forces à poursuivre un but qui s'évanouit quand il croit l'avoir atteint '.

On put le voir depuis 1830. Les Bourbons aînés tombèrent en France, et la restauration artificielle de l'absolutisme en Espagne et en Italie, n'assura point les trônes. La commotion de 1848, les guerres d'affranchissement de l'Italie, et la formatiou nationale de l'Allemagne, achevèrent de ruiner cette politique. Les puissances légitimistes furent partout et toujours battues. Si l'histoire est le jugement de Dieu, le légitimisme est aujourd'hui jugé. Les formes vieillies sont tombées en poussière. Les États du mouvement national sont partout vainqueurs. Les politiques qui ont su se débarsasser des rêves romantiques, ont seuls obtenu des succès importants et durables; les modernes Don Quichotte n'ont trouvé que des défaites.

lemenl établi, tel a dû cire le |irincipe invariable de leur politique (des souverains alliés), le point de dépari et l'objet final de toutes leurs résolutions.» » Comp. vol. 11 (Droit -public général), I. I, cb. viii.