CHAPITRE V

Selfgouvernement et selfadministration.

1. Les Anglais et les Américains du Nord sont fiers de leurs « seltgovernment. » Les Anglais se vantent de l'avoir les premiers compris et appliqué; les Américains de l'avoir développé rationnellement. Le selfgovernmenl des pr^'uiicrs a un caractère aristocratique : la gcnlry y joue le rôle principal. Celui des seconds est plutôt démocratique; il est exercé par les citoyens en général.

Le mot et la notion nous viennent directement des peuples a:iglo-saxons. La langue allemande n'a point d'expression exactement correspondante a) : a. Selbslregierung » et « Selbsterwallung » sont plus étroits et moins précis, et nos publicistes s'en servent dans des sens très divers.

Pour les Anglais et Tes Américains, le selfgovcDunnii, loin de s'opposer nécessairement au gouvernement par l'Élal, signifie le plus souvent un mofle ou un genre déterminé de gouvernement et d'administration de l'Elat. La constitution elle-même peut mériter cette (jualincation, quand elle admet l'aristocratie ou les citoyens à concourir au gouvernement. Ainsi, le parlement anglais et le congrès américain sont tous deux des institutions

a) La langue finncaisc encore moins. Il nous n |inru indispensable de nous servir dos expressions sclfijouvcrnemcul el selfadministraiion, qui correspondent lilléra'ement à Selbstregicruntj et Sclbslierwaltung. Comp. p. 62 et 06.

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de selfgovernment ; les ministres anglais, émanation de la majorité du parlement, et le président élu de l'Union, en sont également des organes; il en est de même du jury et de l'administration de la police par \c?> juges de paix. L'expression s'applique également aux associations, aux sociétés, aux corporations de tous genres, lorsque leurs membres les réglementent et les administrent librement.

Ce qu'ils opposent au selfgovernment, c'est une organisation et une administration imposées d'en haut, du dehors; un système dans lequel Yautorité magistrale des fonctionnaires de profession décide seule et sans le concours de fondions civiles d'honneur ou d'une réprésentation. Ainsi l'armée de l'Angleterre, et de l'Amérique elle-même, ne sont point organisées dans la forme du selfgovernment; ce serait dangereux pour l'unité du pouvoir militaire et la discipline. L'Eglise a bien son selfgovernment là où ses membres l'ordonnent et l'administrent euxmêmes. Mais l'Eglise catholique romaine n'est pas dans ce cas, puisque l'autorité du pape y est absolue, et que prêtres et laïques ne peuvent qu'obéir; il en est de même des couvents ou des ordres religieux. Au contraire, les communes, les associations d'utilité publique, les établissements de charité, ou même les sociétés de chemin de fer ou de finance et les associations civiles, peuvent fort bien avoir leur selfgovernment.

Mais toute activité quelconque des citoyens n'est pas un selfgovernment. Les journaux, les livres, les prédications, l'opinion publique elle-même, n'en sont nullement des organes, malgré leur action sur la société, leur indépendance et leur liberté. Le selfgoiernment suppose une organisation, une communauté ordonnée de membres. Or, nous ne trouvons ici, directement, que l'expression de sentiments et de volontés individuelles.

Ainsi comprise, cette formule renferme certainement une tendance à s'aider soi même, républicaine dans le sens antique du mot. Les citoyens ne veulent point se laisser traiter comme des choses. Ils veulent concourir à la gestion des affaires, prendre leur part au travail et à la responsabilité, aux droits et aux devoirs.

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Au fond, ridée est la même en AngkUrie el aux Etats-Unis. La réalisation seule diffère : le concours est exercé, là, par les classes distinguées, ici, par les grandes classes populaires.

Les institutions anglaises ou américaines ne peuvent guère «'Ire transportées telles quelles sur le continent. Nous n'avons ni une aristocratie comparable à la gentry anglaise, ni l'initiative hardie des Américains. Mais l'idée essentielle du selfgovernment y est certainement applicable aussi ; car ce qui la constitue, c'est, dans CEial d'ailleurs harmoniquement organisé, la participation et le concours actif des citoyens à toutes les affaires communes, publiques ou corporatives, par opposition à la tutelle autoritaire et bureaucratique des fonctions et des magistrats.

Les remarquables progrès du système représentatif ont rempli nos Etats européens de cet esprit. VElat public libre est en réalité un selfgovernment, par les attributions qu'il donne aux représentants de la nation.

2. L'expression allemande « SeWsiverwaltung » est habituellement prise dans un sens plus étroit. Elle s'oppose à « Selbstregierung, » qui comprend la législation, le gouvernement, la justice, et ne se réfère qu'à V administration proprement dite des divisions de l'Etat, communes, cercles, districts, associations organiques de l'Etat.

Mais ici encore, les publicistes allemands s'accordent peu :

a) Rudolff Gneist, qui a étudié le régime administratif anglais mieux que personne, définit le selfgovernment : l'union organique de l'Etat et de la société '. Il le confine dans un étroit domaine, entre le gouvernement général, et l'administration privée ou les institutions toutes locales, communes et associations. En d'autres termes, les unions decomiis et les fonctions dis juges de paix sont pour lui l'expression la plus claire du selfgovernment anglais. Toutefois, l'auteur finit par ranger sous le même nom la selfadministration des communes, en tant qu'elle est réglée par le droit public et par la loi. Comtés, cercles, villes et villages, deviennent ainsi les centres, grands et petits, du selfgovernment.

' Selfgovernment in Enyland, Berlin, 1811, g§ 7 cl 147.

Gneist fait ressortir très vivement que cette selfadtninistration anglaise, et en général toute selfadministration bien organisée, doit son origine et son caractère à l'Etat, et non aux volontés arbitraires de la société. En un mot, le selftjovernment est suivant lui « l'administration du pays dans les cercles et dans les communes {die innere Landesverwallung der Kreise und Orlsgemeinden), conformément aux lois, et par des fonctions personnelles d'honneur, l'impôt communal foncier. faisant face aux dépenses. Le selfgovernment est toujours une création de la loi positive, non du droit coutumier. » L'auteur va même d'abord jusqu'à trouver un signe caractéristique de selfgovernment dans la nomination des juges de paix par le roi '. Au reste, il reconnaît que cette selfadministration se rattache intimement à la constitution parlementaire du royaume; il soutient avec force qu'elle en est le fondement le plus sûr, et qu'une selfadministration de ce genre peut seule rendre la nation capable de concourir au gouvernement par ses chambres.

Gneist distingue très nettement cette selfadministration publique de celle qui peut appartenir aux associations privées de toutes sortes. Enfin, il déplore que l'habitude de ces dernières, de faire gérer et contrôler leurs intérêts par des administrateurs élus, ait fini par exercer une funeste influence sur l'Etat luimême, qui aurait à leur exemple institué nombre de commissaires et d'administrateurs électifs, affaiblissant ainsi l'ancien édifice du sell'government, et mettant l'incertitude et le trouble jusque dans l'administration de la police.

Sans doute, il est très utile de distinguer, comme le fait Gneist, la selfadministration proprement dite, du selfgouvernemenl d'une part, et de la pure adminislration privée de l'autre, pourvu

* R. Gneist, die heutige englische Communalverfassung und Communalvencaltung, oder das System des Selfgovernment, Berlin, 18G0, | 129 : « Le principe de la nomination royale s'est conservé sans interruption depuis le moyen âge, pour les schéris, les juges de paix, les officiers de la milice, ainsi que pour tous les officiers ayant un caractère judiciaire, pour les autorités civiles et milit.iires. Il domine dans tout l'ancien selfgovernment. Le jury lui-même repose au fond sur la nomination faite par un fonciionnaire royal. Les chartes des villes sont bien diverses, et ccpen* dant aucune d'elles ne confie la nomination du jury aux électeurs de la commune, ni même à un fonctionnaire communal électif. »

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d'ailleurs que l'on se garde d'oublier les liens intimes qui rattachent ce domaine intermédiaire à ces deux voisins. En disant que la seltadministration repose sur Vunioncl les relations constantes de VElat et de la société, Gneist exprime une idée très féconde. C'est à elle, en effet, qu'il appartient d'organiser les intérêts communs de manière à assurer à la fois le règne de la justice, de l'ordre, des responsabilités, des devoirs publics, et le libre développement de l'intelligence, du patriotisme, des vertus des citoyens. On ne considère souvent ici que l'élément privé, Vassociaiion : Gneist attire justement l'attention sur l'élément public.

Mais entraîné par son système, le célèbre auteur laisse expressément dans l'ombre ce qui est principal : l'activité des citoyens. Comment peut-il fonder en principe le selfgovernment sur la nomination par le roi? Les juges de paix américains, nommés par le peuple, lui appartiendraient donc moins que \q?, juges de paix anglais? Mais en Angleterre même, la nomination royale n'est ici qu'une forme d'autorisation honorable et distinguée. Au fond, ce sont les riches possesseurs de fiefs de l'aristocratique gentry qui se désignent eux-mêmes, en se consacrant aux affaires publiques, en les gérant à leurs frais, par goût personnel et suivant les traditions de leur rang. L'investiture royale qu'ils reçoivent est un débris de l'ancienne féodalité, bien plus qu'une application du stlfgovcrnment; seulement, l'aristocratie anglaise est assez prudente pour se faire consacrer par elle.

D'ailleurs, le juge de paix anglais a un pouvoir étendu de police, et le pouvoir de police appartient essentiellement à l'Etat. La part faite à l'élection ou à la nomination d'en haut dépend donc des constitutions, des attributions, des mœurs, de l'éducation politique et sociale. La selfadministration ne sera pas entièrement la même sous la république et sous la monarchie.

b) Suivant Lorenz von Slein •, la selfadminitration n'est point un principe, mais un organisme, « l'organisme permanent du pouvoir (xéculif; » d'autre part, son caractère est surtout local : « \a. participation des citoyens à l'administration locale^ organisme

* Verxcatlungtlehre, vol. I, p. 3CQ el suiv,

indépendant, ayant son objet, sa fonction, son droit propres, » voilà ce qui la constitue. C'est la restreindre et la livrer à l'Etat encore plus que Gneist.

Sans doute, Stein a raison de relever le concours actif des citoyens libres de la commune locale, comme la double base de la selfadministration. En Allemagne et en Suisse du moins, c'est surtout dans la commune qu'elle s'est traditionnellement conservée, qu'elle a été constamment pratiquée, tandis que la centaine, le bailliage et les divisions un peu étendues avaient pris de plus en plus un caractère d'administration autoritaire ou de juridiction.

Mais Stein est lui-même forcé d'abandonner ce caractère local, évidemment trop étroit; et il ouvre une porte dangereuse en livrant, comme il le fait, la selfadministration au pouvoir exécutif. L'autorité publique acquiert ainsi sur les relations sociales une puissance exorbitante, qui menace l'indépendance et l'initiative des mouvements individuels.

c) Herrmann Rosier • passe à l'extrême contraire. Il fonde la selfadministration sur la société humaine, et la soustrait autant que possible à la police de l'Etat. Il veut bien qu'elle ait universalité et unité, ou qu'elle s'étende harmoniquement sur tous les cercles sociaux, et soit contrôlée par les organes centraux de l'Etat. Il ne veut pas d'une administration complètement séparée de l'Etat : ce serait rompre l'ensemble, aller à l'anarchie. Mais il revendique ainsi V indépendance de V adminislration sociale : 0 Celle-ci, dans sa sphère, doit se donner elle-même la loi, sans subir aucune action étrangère; spécialement, elle ne doit point être subordonnée aux volontés arbitraires et supérieures des détenteurs du pouvoir public. » Suivant Rosier, la responsabilité de l'administration, soit devant les supérieurs hiérarchiques, soit devant les juridictions centrales (conseil d'Etat, cour des comptes, cour administrative suprême), et un système ordonné d'attributions et de compétence, sont les (jualités essentielles de toute administration. Mais la selfadministration « est l'exercice légitime {die rechtmàssige Durchfûhrung)

• Dai sociale Veiwaltungvfch', I vol., Krlangen, I87i, ? IG et ss.

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(le la liberté 5oci«/e dans tous les rapports sociaux; elle donne aux individus une certaine sphère d'activité, indépendante au regard des organes de l'administration (?), et spécialement au regard de l'Etat, et une influence déterminante sur la composition et l'action des organes administratifs eux-mêmes. »

On le voit : Rosier met en relief les forces vii tuelles de la société ; mais il oppose plutôt qu'il ne rattache la selfadminis- Iration à l'Etat. Gneist et Stein la subordonnent à l'excès; Rosier lui donne une indépendance menaçante.

Nous dirions volontiers pour conclure :

i) La selfadminislration peut sans doute être distinguée du selfgouvernemenl, dans le sens de la distinction plus générale de l'administration et du gouvernement. Mais elle est en intime connexion avec un régime public libre; elle n'est possible que dans un Etat libre; et réciproquement, c'est en s'administrant elle-même, qu'une nation se rend capable de se gouverner ellemême.

2) La selfadminislration ne se confond point avec la simple administration privée laissée à l'arbitraire individuel. Elle est ordonnée par l'Etat, réglée uniformément par le droit administratif. En Angleterre, la loi elle-même entre dans les plus grands détails. Mais ce n'est point là un caractère nécessaire. En Allemagne, les règles de détail sont plutôt fixées par des ordonnances royales et par des statuts autonomes. Ce qui est indispensable, c'est l'organisation générale [mrVEtat elle contrôle de l'Etat.

3) L'essence de la selfadminislration, c'est Vactivité propre (Selbsthàtigkeit) et le concours ordonnés des citoyens dans le système ordonné de l'Etat. Elle est donc l'union de la société et de VElat, de la liberté civique et du devoir public.

4) Sans doute, c'est dans les subdivisions locales qu'elle est surtout active. C'est aux intérêts de sa commune que le citoyen peut le mieux prendre part, puis à ceux de son canton ou de son cercle. Quand le cadre s'élargit, qu'il s'agit d'un comté, d'un département, voire d'une province, la chose devient plus difficile. Cependant elle demeure possible même pour un pays entier, là où des intérêts communs appellent le concours actif des hommes les plus compétents, et les rassemblent de toutes les provinces.

oS I..\ POLITIQUE.

3. La selfiidmiriistration se présente dans trois formes d'organisation publique et d'exercic légal :

a) La collation ou l'abandon de certains pouvoirs publics à des fonctions civiles d'honneur^ au lieu de la nomination à^autorllè de fonctionnaires professionels rémunérés. Exemples : les fonctions de justice et de police des juges de paix anglais ou américains ; celles des Landrâihe prussiens, dans leur principe du moins; la juridiction conciliatrice des juges de paix français ou suisses.

b) L'union de fonctions professionelles d'autorité et de fonctions d'honneur représentatives, en un mot Y administration représentative : ainsi, en France, le conseil de préfecture qui entoure le préfet a); en Prusse, la commission de cercle (Kreisausschuss) avec le Landrath; à Bade, le conseil de district (Bezirksrath) avec le chef du district (Bezirksamtmami) ; dans les grandes villes d'Allemagne, les conseils avec leurs bourgmestres; ainsi encore, les commissions de recrutement composées de simples citoyens et d'officiers, etc.

c) U élection libre exclusivement faite par les citoyens intéressés, sans intervention de l'autorité, sans mélange de fonctionnaires

a) Cet exemple est-il bien choi^i? On peut en douter. En France, les conseillers de préfecture ne sont point des fonctionnaires représentatifs et d'honneur. Ils sont nommés par l'Ëlat, reçoivent un traitement fixe, et leurs fitlributions sont surtout contentieuses : « Nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de vingt-cinq ans accomplis et licencié en droit, ou s'il n'a exercé pendant dix ans des fondions administratives ou judiciaires. » « Un conseiller de préfecture ne peut exercer aucune autre profession » (L. de juin 1865). Mieux eût valu indiquer les commissions départementales (loi de 1871). Le Kreisauschuss prussien ne ressemble guère à noire conseil de préfecture; c'est uns commission de six membres, nommés par la diète du cercle {Kreistag), qui est elle-même élective. Ses attributions sont très diverses : 1° il prépare et exécute les décisions de celle-ci; 2" il administre les affaires du cercle;... 3» il nomme les employés du cercle;... 4» il donne son avis sur tontes les affiiires qui lui sont renvoyées par les autorités de l'pjlat, etc. (art. 134, I. 13, déc. 1872). 11 a, de plus, do nombreuses attributions contentieuses de police (art. 31, I. 2G juillet 1878). Dans la pensée du législateur, la loi précitée de 1872 doit former la base organique d'un remaniement complet et général du régime administratif prussien, dans un sens décentralisateur, avec adjonction de fonctions d"tionneur. Quant au Landrath, il représente à la fois les intérêts de l'État et les intérêts communs et permanents du rercle, dont il est le premier fonctionnaire. Nommé autrefois par les chevaliers dans leur propre sein, il est aujourd'hui nommé par le roi sur la iiré.-;cntalion de la diète du cercle. (V° I. pruss. de 1872 et 1876, dans l'Annuaire de lég. étrang., années 1873 et 187C; comp. Hollzendorff, Encyclop., p. 861.)

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nommés par elle. Telles sont, dans leur grande majorité, les fonctions communales.

Ces trois formes s'opposent justement à V administration purement auloriiaire par des fonctions professionnelles.

Mais la seltadministralion n'est pas bonne en toutes choses. C'était même l'une des fautes du moyen âge que de l'avoir admise sans mesure. On peut difficilement, même aujourd'hui, féliciter les Anglais et les Américains de lui abandonner toute la police et la plus grande partie de la basse justice; les systèmes de la France et de l'Allemagne, qui les confient surtout à des magistrats de profession d'une éducation achevée, paraissent préférables.

Au moins faut-il dans toute selfadminislralion :

a) Que les citoyens qui administrent soient personnellement capables; qu'ils aient par conséquent une éducation qui réponde à leur mission ;

b) Qu'ils soient morakm(nt capables, par un vrai sentiment de leurs devoirs, le dévouement à la chose publique, les vertus du citoyen ;

c) Que leur position privée leur laisse des loisirs.

Or, ces qualités ne sont dans'aucun pays le partage du grand nombre; elles n'appartiennent partout qu'aux minorités. Aussi la selfadministration est-elle bien moins une institution démocratique qu'une institution aristocratique. Les affaires très simples, qui n'exigent ni éducation, ni loisir, ni vertu civique marquée, peuvent seules être confiées aux classes nombreuses.

Enfin, la selfadministration devient insuffisante elle-même, pour les affaires qui demandent une éducation professionnelle scientifique ou technique, et qui absorbent constamment les forces d'un homme. Il faut ici des fonctions de profession.

La selfadministration n'a donc, en résumé, qu'une valeur relative et une sphère restreinte. Elle peut être plus ou moins étendue, suivant la culture, les mœurs, le caractère, la répartition des fortunes et les conditions économiques. Mais elle est hautement recommandable, dans les limites indiquées, chez une nation qui compte de nombreux citoyens capables, riches et dévoués.