CHAPITRE PREMIER

Confédération d'États.

Toutes les formes composées nous présentent une opposition, plus spéciale, des parties, qui elles-mêmes sont et veulent être des touls parfaits, et de Vensemble, qui tend à une politique uniforme et commune.

Dans la confédéralion d' États [Stalenbud , Confôderalion) , le pouvoir et même l'action politiques appartiennent principalement aux États particuliers. L'ensemble forme plutôt une association dÉtats qu'un État organisé; il ne renferme pas une nation, mais des nations. Ainsi l'ancienne Suisse avait bien des Zurichois, des Bernois, des Schvvitzois, mais il n'y avait pas de nation suisse; la confédération germanique de 1815 contenait des Autrichiens, des Prussiens, des Bavarois, mais il n'y avait ni nation ni citoyenneté allemandes. C'étaient des agglomérations d'États unis par des traités et gardant chacun leur pleine souveraineté, plutôt que des organismes nouveaux.

Les lacunes de cette forme se firent vivement sentir dans

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l'Amérique après l'affranchissement (4776 à 1787) etdans l'Allemagne de 1815 à 1866, en raison de la politique active qui appartient à ces deux pays. La Suisse, avec son rôle neutre, les ressentit plus faiblement, mais assez cependant pour se décider en 1848 à suivre l'exemple de l'Amérique. En voici les effets et les défauts principaux :

A. Dans la politique étrangère.

La confédération, tout en n'étant qu'une association d'États, joue cependant sous quelques rapports le rôle d'un Élat dans le droit international. Elle peut envoyer et recevoir des ambassadeurs, faire des traités, déclarer la guerre et conclure la paix.

Mais Vunitè réelle de la volonté et de l'action lui manque. Elle ne peut marcher qu'avec le concours des gouvernements particuliers, et devient impuissante par leur refus. Les traités qu'elle souscrit n'inspirent à l'étranger qu'une faible confiance, car elle n'a pas les moyens de contraindre l'État particulier qui les viole. La confédération des colonies américaines ne payait pas ses dettes, respectait mal la paix conclue avec l'Angleterre, n'exécutait pas les traités de commerce, et perdait bientôt tout crédit. La confédération germanique ne pouvait rien sans l'accord de l'Autriche et de la Prusse.

Napoléon I" avait recommandé ce système à la Suisse, comme garantissant mieux son indépendance en la rendant incapable d'une action commune rapide et en lui ouvrant le refuge des exceptions dilatoires. Il y avait là quelque chose de vrai. Néanmoins la Suisse a bien fait de préférer depuis, à cette lourdeur d'allure, la faculté de concentrer plus rapidement ses forces.

B. A l'intérieur.

1. La confédération n'a ni organe central de législation ni lois fédérales proprement dites, et chacun de ses membres a son corps législatif et ses lois diverses, restreintes à son territoire. Ainsi la législation sépare les groupes au lieu de les unir; elle n'a pas un caractère national. Ce particularisme peut être favorable à l'indépendance et à l'originalité de petites peuplades, mais l'ensemble en souffre; l'étroitesse des territoires engendre

nombre d'inlluences mesquines; le développement du droit est entravé.

On s'efforce, il est vrai, de parer aux besoins communs par des traités ou concordats, ou même en permettant à la confédération d'édicter certaines ordonnances fédérales (Bundesbeschlûsse). Pour décider à la majorité, il faut former une unité collective; sinon l'unanimité peut seule rendre la règle obligatoire pour tous. La nécessité force petit à petit les confédérations à reconnaître aux députés des Etats particuliers, au congrès ou à la. diète fédérale, le droit de prendre certaines décisions à la majorité. Mais ces cas demeurent rares, et souvent un particularisme jaloux empêche même toute majorité de se former.

2. Pas davantage de gouvernement fédéral qui élabore et exécute la volonté de l'ensemble; point d'unité dans l'action centrale.

On recourt, s'il y a lieu, à des expédients, pour les besoins de la politique fédérale : ainsi, les envoyés à la diète seront munis de pleins pouvoirs pour tel cas particulier; ou bien encore, l'on confiera la direction de quelques intérêts communs à l'un ou à plusieurs des gouvernements locaux les plus importants {hégémonie, Vorori). En Suisse, Zurich, Berne et Lucerne furent en dernier lieu les trois Vorort alternatifs. En Allemagne, l'Autriche par sa présidence, la Prusse par sa force militaire, jouaient le rôle de puissances dirigeantes (Vormâchte); la Bavière venait ensuite, dans une position intermédiaire. Mais ce n'était pas le droit fédéral, c'était le fait qui avait créé cette situation : les gouvernements de Vienne, de Berlin et de Munich étaient, sous tous rapports, plus puissants à eux trois que la diète de Francfort.

3. Faiblesse militaire par l'absence d'unité et d'uniformité dans l'armée. Les troupes appartiennent aux Etats particuliers, qui les organisent, les arment, les instruisent, les soldent. L'armée fédérale n'est ainsi qu'une aggrégation d'armées particulières. La Suisse sentit peu cet inconvénient au moyen fige, à cause du caractère local des guères d'alors et de l'esprit fédéral qui animait les troupes des cantons. Mais depuis la formation des grandes armées nationales, elle a éprouvé elle-même le besoin d'unifier ses milices. En Allem.igne, les armres d'Autriche, de

Prusse, et aussi de Bavière, avaient seules de l'importance; les contingents réunis des autres Etats étaient loin de former une armée nationale.

4. Même phénomène dans les finances, f^es recettes fédérales se composent surtout des subsides ou des contingents des Etats, et dépendent par conséquent des trésoreries particulières. La confédération elle même ne lève point d'impôts; son crédit est faible; le trouble se met dans ses finances dès que les subsides des Etats s'arriérent.

5. La justice est également confiée tout entière aux Etats ; il il n'y a pas de tribunal fédéral. On recourt à des compromis et à des arbitres quand il est nécessaire d'avoir un j uge supérieur aux Eltats particuliers, comme par exemple au cas de conflit entre deux ou plusieurs d'entre eux. Point de jurisprudence une, commune, nationale; tout au plus une jurisprudence internationale imparfaite.

L'Etat général a même un caractère international plutôt que public, et les intérêts particularistes menacent à chaque instant sa politique.

On comprend donc que notre époque de formation nationale ait abandonné ce système. Les trois grandes confédérations modernes se sont toutes trois transformées. Celle d'Amérique est devenue l'Union de 1787; celle de Suisse, l'Etat confédéré de 1848; celle d'Allemagne, l'Union allemande de 1866, puis l'Empire de 1871. Ce fut en vain que le sud des Etats-Unis s'efforça en 1861 de ramener l'ancienne forme, ou que les Etats moyens et petits de l'Allemagne s'opposèrent à la réforme nationale de 1866.

On peut donc dire que la confédération est une forme ancienne, devenue impraticable. Au moyen âge, elle se dissolvait parfois en Etats pleinement indépendants, comme celle des villes lianséatiques. Aujourd'hui, au contraire, elle resserre ses liens, et devient un Etat parfait.