CHAPITRE IL

État confédéré et empire confédéré.

L'idée de remplacer la confédéral ion par VEtat confédéré (Fôleration, Dundeslai), due au génie d'Alexandre Hamillon, est devenue une base de progrès pour les Etats-Unis, la Suisse et l'Allemagne. Ce grand homme avait pensé que les Etats particuliers de l'Amérique du Nord, tout en restreignant leur indépendance, devaient demeurer des Etals, mais que l'ensemble, de son côté, devait former un tout complet, capable de veiller aux intérêts communs.

Cette conception hardie et féconde contredisait l'opinion reçue de l'unité de l'Etat et de la souveraineté. N'était-ce pas établir deux Etats sur le même territoire? Comment les mêmes hommes pourraient-ils appartenir en même temps à l'Union et à l'Etat de New-York ou de Pensylvanie? Comment le Congrès serait-il le législateur du pays entier, alors que chaque Etat conservait sa législature? On aurait donc à la fois un gouvernement à Washington et un aiitre à Boston ou à lUchmond! C'est cependant ce qui fut fait : les législatures particulières ne sont point des autorités subordonnées au Congrès; les gouvernants des Etats ne sont point des fonctionnaires sous les ordres du président de l'Union; leurs cours de justice ne sont point un degré in férieur de la justice fédérale.

La nation, l'Etat, la souveraineté doit être une, sans doute; et cette exigence logique semble difficilement compatible avec le dualisme d'Hamilton. Aussi certains doctrinaires refusent-ils de le comprendre. On peut même ajouter que la logique des choses est naturellement si puissante, qu'elle pousse l'Etat confédéré, non pas sans doute vers un retour à la confédération, mais à l'unité pleine et entière du pouvoir et de la souveraineté (Comp. vol. I, liv. VII,c. m).

Toutefois la pensée d'Hamilton est très féconde pour une période de transition. Elle ménage les formations existantes, elle maintient l'indépendance et les libertés particulières, et elle donne en même temps vie et puissance à l'ensemble.

Toutes les œuvres de l'homme, et l'Etat lui-même, ne sont jamais que des formations relatives. Ceci résout logiquement la contradiction si vivement signalée : chaque Etat particulier demeure souverain dans le domaine de ses intérêts propres ; et l'Union l'est elle-même dans celui des intérêts communs.

Cette distinction des compétences, telle qu'elle a été faite en Suisse et aux Etats-Unis, diffère assez remarquablement, surtout par la méthode, de celle adoptée par le nouvel Empire allemand. Certains traits sont sans doute semblables. Chez tous, c'est à l'État général qu'appartient surtout la politique étrangère ; partout aussi sa propre administration intérieure forme l'attribution principale de l'Etat particulier. Ainsi encore, dans chacun des trois groupes, la compétence de ce dernier, comme plus ancienne, s'étend à tout ce qui n'est pas formellement excepté par la constitution fédérale. Mais cette règle d'interprétation n'est pas toujours suffisante; on l'a éprouvé en Amérique. Elle a besoin d'être complétée par le principe que le pouvoir fédéral a vocation pour agir toutes les fois que l'existence et la sécurité de l'ensemble sont menacées. C'est ce que l'Empire allemand aie mieux compris; et nous avons vu, souvent déjà, le reichstag et le conseil fédéral édicter des lois et des décrets qu'aucun texte spécial ne plaçait dans leur compétence, mais que l'intérêt général légitimait *.

Au reste, les pouvoirs de l'Empire allemand, spécialement

Comp. Dlunlschli, DeuUche Slatsiehre fiir Gebildete, p. 3G9.

quant à la législation et à l'armée, sont plus étendus et plus énergiqnes que ceux des autorités fédérales de la Suisse ou de l'Amérique. Par contre, il est assez étrange de lui voir donner moins d'attention que la Suisse au développement national des sciences et des arts, et abandonner complètement aux Etats particuliers la défense du pouvoir civil contre l'Eglise romaine universelle.

Mais la différence la plus remarquable est dans la méthode. En vue de prévenir tout conflit, les Américains et les Suisses se sont efforcés de détailler les droits du pouvoir central avec autant de précision que possible. La constitution allemande, au contraire, évite de limiter exactement la compétence de l'empire. Elle laisse un certain vague entre le domaine du tout et des parties. C'est ainsi que l'on réserve souvent à l'empire le droit de légiférer, s'il le juge convenable, sur des matières qui restent, jusqu'à ce qu'il ait usé de ce droit, dans la compétence des États particuliers. Ainsi encore, l'on pose en principe que la loi de l'empire déroge toujours à la loi de l'État particulier. Aussi l'autorité de l'empire va toujours croissant, et s'étend avec chaque loi nouvelle qu'il édicté.

La politique de l'État confédéré doit s'efforcer d'éviter les conflits entre les deux souverainetés et de maintenir leur bonne entente. Il faut que l'autorité centrale, tout en pourvoyant aux besoins de l'ensemble, ménage avec bienveillance l'autorité des parties. Le chef de l'État particulier doit de son côté fldélité à l'État général ; les deux États se complètent l'un l'autre. Aussi le gouvernement est-il ici plus difficile et plus compliqué que dans un État unitaire; il faut souvent transiger là oii l'on aimerait à appliquer les conséquences rigoureuses d'un principe. Mais s'il plaît médiocrement au doctrinaire, ce régime n'en est pas moins bienfaisant.

Cependant la prévoyance la plus grande ne saurait empêcher tous les conflits. Il faut donc trouver un moyen de les résoudre organiquement. Ici encore, les méthodes suivies diffèrent.

Les Américains du Nord regardent les tribunaux comme les régulateurs suprêmes de tous les droits, soit de l'Union soit des États. Leurs cours de justices sont juges de In constitutionnalité

Î6i LA POLITIQUE.

des lois qu'on invoque devant elles, et peuvent refuser d'appliquer celles qui leur paraissent violer la constitution de l'ensemble ou des parties. Ainsi, le conllit se vide par un procès et une sentence judiciaires. Cette voie peut suflire eu temps ordinaire; mais elle devient facilement impuissante dans les crises, comme on l'a vu de 1861 à 1865.

D'après la constitution suisse, les conflits de ce genre sont réservés à l'assemblée fédérale. Pour les vider, le conseil national et le conseil des États délibèrent en commun par exception , et c'est la majorité des membres votants des deux conseils qui décide. La solution est donc remise à un corps politique a).

L'empire allemand adopte un troisième système. Le conseil fédéral essaie d'abord de résoudre le conflit diplomatiquement, en s'entendant avec l'État intéressé. S'il échoue, la législation impériale, émanée des deux conseils, prononce. On sait que celle-ci déroge toujours aux lois des Etats particuliers, et que l'empire peut aussi faire exécuter lui-même ses décisions.

Le grand danger qui menace perpétuellement l'Etat confédéré, c'est de passer à Vunitarisme par la réduction des Etats particuliers en provinces. La logique des choses et la force croissante de l'Etat général et du sentiment national y poussent naturellement. Au reste, si cette transformation se fait avec un

a) Cela était vrai sous la constitution de 1848, art. 74. lô», 16», 17», et art. 80. D'après la constitution de 1874, art. 113 : « Le tribunal fédéral connaît : 1* des conflits de compétence entre les autorités fédérales, d'une part, et les autorités cantonales, d'autre part; 2° des différends entre cantons, lorsque ces différends sont du domaine du droit public (ou du droit civil, art, 110); 3* des réclamations pour violation des droits constitutionnels des citoyens. , . » La nouvelle constitution se rapproche donc du principe américain. Cependant, l'article 113 ajoute : « Dans tous les cas prémentionnés, le tribunal fédéral appliquera les lois votées par l'assemblée fédérale et les arrêtés de cette assemblée qui ont une portée générale. » Cette disposition doit-elle être entendue dans un sens absolu? ou bien le tribunal fédéral reste-t-il juge de la constituiionnalité de la loi fédérale? Question délicate. La seconde solution respecte bien mieux le principe de la souveraineté cantonale inscrit dans l'article le' de la constitution fédérale, et paraît mieux en harmonie avec la généralité des 1" et 3" de l'article 113. — Le tribunal fédéral est d'ailleurs certainement juge de la constitulionalité de la loi cantonale, soit au point de vue cantonal, soit au point de vue fédéral (arg. 113. 3"). Comp. art. 56, I. sur l'org. jnd. fcd. du 27 juin 1874.

sage ménogeraent et sans secousse, l'on ne saurait s'en plaindre, car l'Etat prend une forme ainsi plus achevée.

L'Empire allemand repousse moins cette tendance que les États-Unis. C'est que sa puissance repose surtout sur celle de la Prusse, qui renferme environ les deux tiers de sa population, et qui pourrait assez facilement se substituer à l'empire, si le troisième tiers venait à désirer de participer directement et sous tous les rapports à la vie d'une grande puissance. La période de transition peut durer longtemps, la vie d'une couple de générations peut-être, si les princes particuliers se pénètrent de leurs devoirs envers leurs États et savent être fidèles à l'empire. A défaut, leur chute ne tarderait guère.