CHAPITRE PREMIER

Qu'est-ce que l'administration ?

Cette expression, qui a détrôné en partie celle de police, n'a été mise nettement en relief que par l'école moderne. Elle se prend encore en des sens divers, et embrasse, suivant les cas, un cercle plus ou moins étendu d'attributions et d'activités,

1. Opposée à la constitution ou à la loi, elle désigne l'activité concrète et variée de l'État, considérée dans le détail des affaires, par opposition à l'ordre public et juridique général et permanent. Ainsi l'on dit que la constitution détermine la forme du gouvernement, et que l'élection d'un président ou la nomination des ministres sont des actes d'administration ; que la loi pose les principe de la représentation nationale, et que l'administration convoque les chambres. L'organisation des tribunaux, la procédure, les impôts, sont fixés par la constitution ou par la loi ; la direction d'un procès, la perception, le compte, l'emploi des impôts, sont affaires d'administration.

Lorenz vonSleiii, àj'instar de Rousseau, ne voit en ceci qu'une application de l'opposition psychologique plus générale de la volonté et de V action : « La nation veut, le roi fait » . Il est vrai que la loi, dans sa forme, est un acte volontaire, l'expression de la volonté nationale, et que l'administration agit. Mais l'idée de Stein n'en est pas moins fausse. La volonté de l'État est également effective dans les actes de l'administration, qui sont, pour la plupart, des actes volontaires des autorités administratives auxquelles la loi s'en est remise. Réciproquement, la plupart des lois, et les plus importantes, sont bien moins des créations volontaires que la reconnaissance de ce qui est nécessaire. Les lois ont leur source dans notre nature bien plus que dans notre volonté. Le droit est bien plus souvent trouvé que voulu, dit une ancienne formule allemande. Enfin, n'est-ce pas un acte que de légiférer?

C'est qu'en réalité, la loi et l'administration s'opposent comme la volonté générale et la volonté particulière, comme l'ordre général et la disposition spéciale. La loi fixe les principes et les bornes de l'administration. Celle-ci se meut librement dans ce cadre légal. Elle n'est point une simple exécution de la loi'. L'administration militaire, qui choisit le modèle des armes de guerre, qui organise les exercices et les manœuvres des troupes, qui dirige même les opérations d'une campagne, ne fait elle que suivre le texte d'une loi? Et n'en peut-on pas dire autant de toutes les branches administratives?

2. L'administration s'oppose aussi à la politique. Celle-ci comprend alors la haute conduite générale de l'État, celle-là l'activité détaillée inférieure. L'une est la mission de Vhomme d'État, l'autre celle des fonctionnaires techniques. Ainsi c'est le gouvernement politique qui décide de la paix ou de la guerre, donne aux ambassadeurs leurs instructions, nomme les ministres; c'est l'administration qui règle et organise les détails de ces actes.

Cette opposition est naturellement très élastique. La politique

* i. Slein (Verwallungs'Iehre, p. 9) prévient lui-même contre celte erreur : mais comment l'écouler, alors qu'il nous a enseigné à comprendre la loi comme volonté, l'administration comme acte et exécution ?

ADMINISTRATION (vERWALTUNG) . 299

ne peut marcher sans le secours de l'administration, et nombre d'actes administratifs prennent un caractère politique par leur importance générale. L'homme d'État s'en remettra généralement à l'administration pour la foule des choses secondaires; mais, dans certaines circonstances, il n'est pas d'acte administratif si minime qui ne doive attirer son attention.

3. L'administration proprement dite s'oppose encore à la justice civile, pénale, ou même administrative ; l'une protège le droit troublé, l'autre cherche et accomplit Vutile.

4. Enfin, dans un sens plus étroit, l'on disligue Vadministration civile en général de certaines branches plus spéciales d'administration technique, comme :

a) L'administration militaire, b) financière, c) des travaux publics, d) de Yinslruclion publique.

Cependant, toutes ces branches se rattachent à l'administration civile, et spécialemeut à la police, en ce qu'elles ont toutes besoin du secours de l'autorité pour accomplir leur mission. C'est ainsi que la police des écoles, des pauvres, des routes, etc., vient appuyer les administrations correspondantes.

5. La police est le véritable centre et la plus claire expression de l'administration de l'État. Aussi l'ancienne théorie donnaitelle ce nom à l'ensemble de l'administration civile. Robert V. Mohl intitule encore son grand ouvrage « die Polizeiwissenschaft » [la science de la police]. Aujourd'hui, nous distinguons plus nettement entre la police et les fonctions purement techniques et de tutelle (Pflegesemter), non revêtues du pouvoir de contrainte (comp. vol. I, p. 452).

6. Rôssler a même proposé récemment de comprendre ces dernières, ainsi que l'administration de la société, sous le nom d'administration sensu stricto, pour les opposer ensemble à la police. Mais sa manière trouble la notion et menace l'unilé de l'administration publique.