CHAPITRE II

Administration publique et administration privée. Administration des associations.

Le mot administration a souvent aussi un sens plus large, qui ne s'arrête pas au domaine de la vie publique. C'est ainsi que l'on parle de l'administration de l'Église, du culte et des sacrements, d'une société commerciale, d'une corporation, et que l'on peut, enfin, opposer l'administration privée à l'administration publique.

Celle-ci repose sur le droit et le devoir publics. Celle-là a sa base dans le droit privé, elle est laissée à l'arbitraire des particuliers, ou si elle est obligatoire par quelque côté, comme par exemple dans les devoirs de famille, de société, de religion, ce n'est pas comme devoir direct envers l'État. En principe, la première s'étend naturellement aussi loin que le domaine du droit public; la seconde règne librement sur le terrain du droit privé.

L'une est confiée aux fonclionnaires; l'autre est abandonnée aux particuliers. Mais il y a entre elles des points de transition, et souvent elles concourent au même but.

L'administration du tuteur, par exemple, est principalement une administration privée, puisqu'elle prend soin de la personne

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et des biens d'un particulier. Mais VÈUit se sent obligé de la surveiller, et ce contrôle suprême est une administration publique. On peut en dire autant des assurances contre Vincendic, soit lorsque l'État les soumet à un contrôle spécial, soit lorsque lui-même il se fait assureur.

De môme, les écoles sont aujourd'hui généralement des institutions publiques ou communales. Mais les écoles privées se meuvent et concourent librement à leurs côtés. Les postes et les chemins de fer présentent quelque chose d'analogue.

L'administration publique, seule armée de contrainte , étend son action partout oii la sûreté et les besoins de la nation l'exigent. C'est là son véritable domaine, celui de Vimperium et de la jurisdictio. Elle ne peut l'abandonner à l'administration privée. L'Etat était encore grossièrement impartait lorsqu'il permettait la saisie privée des biens du débiteur, la vengeance de la famille, les guerres des seigneurs. La contrainte et la force externes ne doivent pas être laissées aux mains passionnées de l'homme privé. La correction des enfants mineurs et la légitime défense font peut-être seules exception à cette règle.

Mais la libre administration privée reprend son empire là où les intérêts particuliers sont seuls engagés. L'intervention même bien intentionnée de l'État serait ici une menace pour l'individu. Si le moyen âge avait trop donné de marge à l'action privée, le xvii^ siècle l'avait trop restreinte par sa manie de tout gouverner.

Nombre de questions délicates se présentent sur le terrain de transition , où les intérêts publics et les intérêts privés se croisent et se rencontrent. Ceci est surtout vrai des intérêts sociaux. Sans doute, la société et la nation ne se confondent pas (vol. I, p. 91 et s.); celle-ci est une personne, un organisme politique; l'autre n'est qu'une collection de classes et d'individus. Mais leurs relations n'en sont pas moins étroites, L'État jouit de la santé de la société et souffre de ses maux, la société a souvent besoin du secours de l'État. Les deux domaines ne sont donc pas nettement séparés, et l'homme d'Etat est souvent obligé de s'occuper avec sollicitude des intérêts sociaux.

Sur ce terrain intermédiaire, V administration privée est préférable lorsque Vintêrùt privé prédomine et que les forces privées sont suffisantes; et VÈtal doit intervenir, lorsque les intérêts publics sont engagés, ou quand les intérêts sociaux ont besoin de son appui.

Les peuples apprécient très diversement ces conditions.

Les Anglais et les Américains du Nord confient autant qu» possible aux forces et à l'action des particuliers. Chez eux, l'initiative privée est seule active dans tout le domaine de transition.

Les Français^ au contraire, aiment à invoquer l'État aussitôt que les intérêts sociaux sont en souffrance; et, bien qu'amis de la liberté pricée individuelle, par exemple de la liberté du commerce et de l'industrie, ils confondent volontiers l'État et la société, les intérêts publics et les intérêts sociaux. Aussi est-ce l'administration publique qui est chez eux la règle pour le terrain intermédiaire. En outre, V Eglise est puissante en France; elle y exerce une grande influence sur la société ; et suivant les circonstances, elle y détermine la politique de l'État ou lui suscite des obstacles.

Le système prussien allemand tient le milieu entre les précé dents. Il accepte la distinction de la société et de l'État, mais sans se fier uniquement à l'initiative privée, et tout en reconnaissant le devoir de l'État d'intervenir quand les forces de la société sont insuffisantes. L'Etat y demande à la société son concours et lui prête son aide.

On peut opposer à ces régimes modérés le communisme destructeur, qui sape de nos jours les fondements de l'ordre public et de la liberté privée, d'une part en revendiquant l'autorité de l'État pour la commune, c'est-à-dire pour la foule grossière et emportée, de l'autre en forçant les individus à se livrer corps et biens à une communauté brutale, comme au Dieu Moloch.

L'administration publique et l'administration privée n'ont ni les mêmes effets, ni les mêmes qualités.

L'une est essentiellement générale. Elle s'étend uniformément sur toutes les classes de la société et sur tout le territoire, ou du moins sur ses divisions organiques : provinces, cercles, corn-

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munes. Elle a ses normes légales et ses ordonnances magistrales.

L'autre, au contraire, est ordinairement locale, liée au domicile des personnes qui s'en occupent. Elle n'étend qu'exceptionnellement ses ramifications au loin par l'association. Aussi estelle très varice. Chacun peut choisir sa méthode; il n'y a pas, généralement, de décisions autoritaires qui l'entravent; tout est laissé à la clairvoyance et à la volonté de l'intéressé.

L'Etat peut demander à ses fonctionnaires des preuves de capacité, une éducation scientifique et pratique; il conseille et contrôle leur action, leur demande compte, les déclare responsables.

Ces garanties manquent dans l'administration privée. Savant ou ignorant peut gérer son patrimoine à sa guise, bien ou mal il n'importe, sans contrôle, sans surveillance, sans compte à rendre, à ses risques et périls. La liberté est complète; personne n'a rien à dire tant que l'ordre légal n'est pas enfreint. Ce n'est qu'exceptionnellement et au cas d'incapacité criante, telle que l'enfance, la démence ou la folle prodigalité, que l'État intervient et place l'incapable sous tutelle.

Lorsque les intérêts privés s'associent, ils s'efforcent souvent de combler cette lacune en imitant les procédés de l'État. C'est ainsi que les grandes sociétés anonymes ne nomment leurs directeurs et employés qu'après de minutieuses informations ; qu'elles ont un conseil d'administration et un comité de surveillance; qu'elles se font rendre des comptes détaillés et scrupuleux ; qu'elles déclarent leurs gérants responsables. Cepen* dant l'expérience prouve que cette imitation est moins parfaite que son puissant modèle, et moins sûre dans ces résultats.

Mais l'administration publique a aussi ses dangers. Une fois adérmie et tranquille, elle devient facilement la correction de la forme et la négligence du fond, vice ordinaire de la bureaucratie. Elle est parfois arbitraire, partiale, ou impuissante h se rendre un compte exact des intérêts privés.

L'inestimable trésor de la liberté privée compense largement les défauts qu'on peut reprocher à l'administration privée ; elle réveille toutes lus forces latentes et donne à tous les talents loc-

casion de se développer. Chacun d'ailleurs est toujours responsable de sa gestion envers soi-même; c'est à ses risques et périls qu'il administre, et cette idée a bien plus d'influence que la responsabilité, souvent de forme, du fonctionnaire. L'exagération de la surveillance et de l'administration de l'État étoufferait la liberté *.

Mais les intérêts sociaux ont un caractère plus général et plus uniforme que les intérêts purement individuels; et se rapprochent ainsi des intérêts publics. Aussi ne peut-on guère en laisser tout le soin à l'initiative privée que si la société sait et veut s'aider elle-même'. La surveillance et même l'action concourante de l'État seront souvent indispensables ici. Certaines localités ou même certaines classes sociales se négligent et s'administrent mal, même dans les pays qui possèdent les plus grandes qualités de selfgouvernement, comme l'Angleterre ou l'Amérique du Nord. A plus forte raison l'État est-il forcé d'intervenir en France et en Allemagne. L'union des deux administrations et l'action commune des hommes d'État et des particuliers seront souvent la meilleure solution du problème, et formeront peu à peu les citoyens à s'aider eux-mêmes.

C'est sur cette idée que repose le système des anciens jurys, des tribunaux actuels de Schôffen, des conseils de province, de district, de cercle ou de département, des commissions scolaires et d'assistance publique, et autres combinaisons analogues de fonctions publiques et de fonctions civiles d'honneur.

Cependant, nombre d'intérêts sociaux sont encore partout administrés sans le secours de l'État et dans la forme de Vassocialion. Celle-ci est comme un terme moyen entre l'adminis-"»! tration de l'État et celle des particuliers. Mais d'importantes différences distinguent les associations modernes de celles du moyen âge.

Le moyen âge avait ses ordres, religieux ou laïcs, ses confralernilés, ses ghildes, ses corporaliom. C'était la religion qui inspirait la plupart de ces unions. Elles demandaient au pape

* Vivien, ÉiuJ. administr., H, p. 15, fait observer que celle exagération ouvres la porte an socialisme et au communisme, tandis que l'habitude de la sclfadininistralion les écarte.

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OU aux évoques leur consécration, car l'Église était alors la puissance sociale la plus respectée. Elles avaient une règle fixe, sinon imposée, du moins confirmée par voie d'autorité, et souvent elles liaient pour la vie; les ordres religieux avaient et ont encore leurs généraux établis à Rome, sous les yeux de la Curie, Toute union formait un système ordonné d'en haut, au caractère aristocratique, ayant ses chefs, ses chapitres, ses moines ou ses chevaliers, ses maîtres, ses compagnons, ses frères servants ; les ordres démocratiques, comme par exemple les ordres mendiants, étaient l'exception. Le costume, la règle, les maisons, les lieux de réunion^ les distinguaient nettement entre elles. Elles étaient le plus souvent réputées immortelles, et organisées unitairement pour une vie propre.

Les unions modernes s'en distinguent sous tous ces rapports. Aussi les ordres subsistants du moyen âge semblent-ils aujourd'hui d'étranges restes du passé.

Dans les unions modernes :

a) Le motif religieux et la sanction de l'Église manquent généralement. Elles se fondent plutôt rationnellement et pour des besoins humainement reconnus; leur caractère est temporel. Si elles ont besoin de confirmation et d'appui, c'est à l'État qu'elles s'adressent, comme à la véritable puissance publique ;

b) Les individus swiissent librement, entrent et sortent librement : le personnel en est donc très mobile ;

c) Les statuts et règlements sont votés par les associés à la majorité, et ne sont jamais immuables;

d) Les chefs changent fréquemment. Ce ne sont point des généraux, gouvernant aristocratiquement d'un centre commun,

.qui sont à leur tête. Si elles veulent s'unir entre elles, fût-ce internationalement, pour un même but, elles choisissent de préférence la forme fédérative, et nomment des délégués à une assemblée commune ;

e) La constitution est rarement aristocratique, souvent représentative-démocratique : les chefs et les conseils sont élus par tous les membres;

f) Point d'habitation, de manière de vivre, de costume parti-

culiers. Tout membre conserve sa liberté et son individualité, et peut faire partie de plusieurs associations ;

(j) Aucune prétention d'éternelle durée. Elles reposent sur l'association libre, dans un but déterminé k atteindre actuellement en commun, et cessent avec le besoin.

Diverses dans leurs formes et leurs buts, les unes sont des sociétés de capitaux, où l'apport est tantôt égal, comme dans les sociétés par actions, tantôt inégal, comme assez souvent dans les sociétés d'assurances ; les autres, des sociétés de personnes, souvent avec un apport pécuniaire nul ou insignifiant. Mais c'est toujours l'activité volontaire et libre des individus, le goût de f association, qui en assure la durée.

V administration des associations a un caractère intermédiaire. Elle repose principalement sur Vactivilé privée des associés ; mais elle est conliée à des fonctionnaires sociaux, imités de ceux de l'État, souvent rémunérés; et contrôlée par des commissions et des conseils, semblables encore aux autorités publiques de contrôle.