CHAPITRE III

Centralisation et décentralisation.

Empruntées à la mécanique, ces deux formules indiquent deux tendances opposées du système administratif : l'une qui rassemble toutes les fonctions dans un chef, d'où elles découlent, comme de leur source, pour se porter jusqu'aux extrémités; l'autre, qui réclame une indépendance relative des subdivisions organiques '.

Celte terminologie est peu heureuse : les parties d'une machine n'ont aucune indépendance, même relative; l'esprit qui l'anime est même en dehors d'elle. Au contraire, partout dans l'État, au centre comme à la circonférence, nous rencontrons des hommes, c'est-à-dire intelligence et liberté. Une centralisation absolue y est donc impossible, et le despotisme luimême n'en donne jamais que l'apparence. Le tyran aussi est obligé de se servir d'instruments humains, par suite, de confier beaucoup, même énormément, à son esclave; et celui-ci, tout en agissant au nom d'autrui, garde forcément sa nature individuelle.

Mais une décentralisation exclusive n'est pas moins absurde; elle rompt l'unité, et ainsi l'ordre et la puissance. L'ancien

• Comii Vivien, ÉtuJ. adm., vol. I, lit. H, th. n», « De la Cenlrallaulion. »

empire d'Allemagne périssait par une décentralisation excessive, alors que la France souffrait d'un excès contraire.

Il faut donc combiner les deux principes et s'efforcer de les reconnaîlre dans un juste rapport.

L'un donne à l'ensemble unité, puissance^ énergie^ égalité du droit; l'autre donne satisfaction à la diversité et à la liberté des membres, aux besoins et aux mœurs locales, à l'originalité des parties. Les libertés publiques ne peuvent guère exister sans une assez grande mesure de décentralisation et de selfadministration. Une nation n'arrive à la plénitude de sa puissance, que si elle sait rassembler ses forces dispersées, et les centraliser pour une action commune.

Cette opposition se présente dans toutes les sphères des fonctions publiques, de l'administration proprement dite, et de la selfadministration :

L Dans la législation. C'est avec raison que tous les peuples civilisés réclament aujourd'hui l'unité et l'uniformité du droit, et par suite la centralisation de la législation. Un droit uniforme est grandement utile quand les conditions de la vie sont les mêmes. L'autonomie que le moyen âge accordait à chaque principauté, ville ou village, et même à chaque ordre et à chaque association, produisit une confusion qui entravait partout le commerce général et détruisait toute sécurité pour quiconque traitait en dehors de son étroite localité.

Mais l'uniformité peut aussi avoir ses exagérations, et nuire aux rapports juridiques naturels, si variés dans les sphères subordonnées. On la voit parfois méconnaître des différences qui ont leur fondement dans la nature des choses. Faut-il donner des lois identiques aux communes rurales et aux communes urbaines? Peut-on confondre sous les mêmes normes le droit criminel commun et la discipline et les pénalités militaires, le droit commercial et le droit civil? Faut-il détruire les coutumes naturelles de certaines places de commerce, assimiler les pays de côtes, les montagnes, les vastes plaines sans rivages? Une décentralisation relative semble donc partout indispen sable'.

' Tocqueville, Œuvres, VIII, p. 322 : « L'uniformité dans les lois secondaires,

ADMINISTRATION (vERWALTUNG). 309

Mais le système anglais, avec ses lois si minutieusement détaillées, peut difficilement être cité comme un modèle, malgré l'opinion de nombre d'Anglais, et même de notre Gneist, qui y voient une condition essentielle d'une bonne selfadministration. Comment le parlement d'un vaste royaume pourrait-il s'instruire de la multitude des menues affaires d'administration? N'est-ce pas là la mission des intéressés et des administrateurs spéciaux? Ces lois anglaises ne sont ni théoriquement ni pratiquement un modèle de législation ; elles manquent de clarté, de souplesse, d'applicabilité. La notion continentale, et plus spécialement la notion allemande de Vautonomie^ self organisation dans les limites des lois générales, est un corrélatif nécessaire et légitime de la selfadministration. Ce sont en effet les diverses unions secondaires elles-mêmes qui sont le plus capables de reconnaître les normes de leur gouvernement. L'État fixera les bases communes de l'ordre juridique, et ses membres organiques s'y mouvront avec indépendance et liberté *.

H. Dans V administration et ses diverses branches :

a) Le gouvernement politique a surtout besoin de centralisation, car il faut qu'il rassemble la puissance de l'État et que sa conduite soit une. Cependant une certaine décentralisation peut être même ici nécessaire, spécialement pour le gouvernement de possessions ou de colonies éloignées, et de provinces non assimilées.

h) De même, la centralisation est décidément prépondérante dans l'administration militaire. Cependant il y a exception :

1) Quant à l'organisation elle-même de V armée. Dans le système allemand, les régiments se forment par districts, les corps

aa lieu d'être un bienrait, est presque toujours un gr»nd mal, parce qu'il est peu de pays dont toutes les parties puissent supporter la même législation jusque dans ses détails. »

' Brater, article « Centralisation, » dans le Slatswôrterbuch de Blunlschli et Brater : u La décentralisation du moyen âpe était mauvaise, non parce que l'Ktat avait laissé à chaque cercle le soin de ses afTaires, mais parce qu'il comprenait trop étroitement sa propre mission, et laissait en dehors de son action des choses qui lui appartiennent essentiellement ou s'y rattachent médiatement. Il est vrai que celte liaison-ci est en partie le résultat des progrès ultérieurs de la culture it de l'ocnnomie. »

d'armée par provinces ou principautés, et les voisins naturels sont ainsi réunis et rapprochés. Cette décentralisation augmente la rapidité des rassemblements, l'émulation des troupes, l'esprit de corps. La France, au contraire, a un système centralisé qui ne considère que l'esprit national, et mêle les hommes et les régiments du pays entier a).

2) Pour les pleins pouvoirs donnés au commandant en chef, ou même à d'autres officiers chargés d'une mission déterminée. Une centralisation excessive ferait tout dépendre du quartier général, ou même du conseil de guerre de la capitale, souvent fort éloignés des lieux.

c) La police est obligée d'agir dans les espèces et les détails, en une multitude de lieux épars ; elle sera donc plutôt décentralisée. La haute police, qui doit parer aux dangers généraux, et la haute surveillance de l'autorité centrale ou du ministère, font peut-être seules exception. La police se partage entre les fonctions intermédiaires, et trouve de petits centres jusque dans les subdivisions locales et communales. On est même facilement porté à trop décentraliser ici. Le pouvoir de police est essentiellement un pouvoir de l'État. Dans la règle, il doit donc être exercé par des fonctionnaires hiérarchisés de l'État, et ne peut être abandonné aux communes que pour les intérêts purement locaux, comme l'éclairage et la propreté des rues, la surveillance des propriétés rurales, etc. Une bonne police a besoin de forces matérielles et morales qu'une localité insignifiante ne m peut guère offrir. »

d) La centralisation domine dans l'administration des finances. La gestion générale doit être centralisée; il en est de même du système des impôts. Néanmoins, ce dernier ne pourrait sans injustice devenir purement uniforme, et oublier les différences^ réelles des territoires (des colonies, par exemple), de la ville et de

la campagne, des professions principales. Une décentralisation relative est donc indispensable. Le recouvrement des impôts est même, en général, forcément organisé localement.

a) On sait que la loi du 24 juillet 1873 sur l'organisation de Varmée, a (établi en France un système mixte, appliquant à l'armée active le recrutement national, et à la disponibilité et à sa réserve, comme à l'armée territoriale et b sa réserve, le recrutement régional.

ADMINISTRATION (vKUWAÏ.TUNG). 311

e) Le domaine de la culture doit être plutôt décentralisé. Sans doute, c'est du centre qu'il faut déterminer l'ensemble des rapports de l'Église et de l'État, les lois confessionnelles et d'instruction publique, les prestations dues par les communes, etc. Mais les institutions de culture ne prospèrent que par l'indépendance de leurs membres, prêtres, professeurs ou maîtres. Pour que les écoles populaires donnent de bons fruits, il faut que les communes et les pères de famille s'en occupent, et par suite qu'elles soient organisées localement. L'État pourra nommer les maîtres de l'instruction secondaire : gymnases, écoles réaies ou professionnelles, et les professeurs des études supérieures : universités, écoles polytechniques, écoles des beaux-arts ; mais il laissera une large indépendance à la direction des divers établissements, et surtout aux professeurs de l'instruction supérieure'. Les universités décentralisées de l'Allemagne ont heureusement sauvé la science allemande des caprices despotiques de certains princes, et elles ont produit une richesse de fruits que le système uniforme et centralisé des universités françaises est impuissant à donner.

/■) La décentralisation est également la règle dans Vassislancc publique, car pour bien connaître et secourir les vrais pauvres, il faut être sur les lieux. Cependant, ici encore, évitez un fractionnement exagéré. L'assistance centrale ou intermédiaire doit servir d'appui à l'assistance locale, et c'est la loi qui pose les principes du droit et de la taxe des pauvres.

g) Enfin, dans V économie , il faut distinguer les institutions d'intérêt général de celles qui ne sont que d'intérêt local. La monnaie, les poids et mesures, les chemins de fer, les grandes routes, appartiennent aux premières; les routes départementales, les chemins vicinaux, les rues des villes, les aqueducs, les canaux d'écoulement, les règlements sur les constructions urbaines, l'éclairage, les halles et marchés, etc., aux secondes. Les unes appellent naturellement la centralisation, les autres la décentralisation.

' La France n récemment décentralisé en ces matières par les lois du 15 mars 1850 et du 11 Juillet 1875; la seconde ouvre trop la porte aux influences cléricales. [Elle a été modifiée depirK par '!e« lois rcrcntes.]

En résumé, l'administration de l'État est plutôt centralisée, la selfadrainistration décentralisée. Les autorités centrales regardent toujours le bien de l'ensemble, et conservent l'unité et l'harmonie du droit public général ; les autorités moyennes ont une indépendance relative, et se meuvent suivant l'un ou l'autre principe; les autorités locales, quoique subordonnées aux deux autres, ont principalement une mission décentralisée.