CHAPITRE IV

Importance des fonctions professionnelles dans l'État

moderne.

Les fonctions professionnelles sont une création de la monarchie absolue qui, sentant le besoin de serviteurs permanents à la fois dociles et capables, substitua petit à petit aux vassaux et gens de service une classe d'habiles fonctionnaires moins impérieux et plus souples, mais plus instruits et meilleurs administrateurs.

Dès lors :

a) La fonction fut essentiellement dévolue en raison du mérite personnel, sans égard à la naissance ou à l'ordre;

b) On exigea une éducation universitaire préalable ;

c) Le prince nomma librement qui il voulut : le fonctionnaire était le serviteur du prince et dépendait de sa grâce ;

d) Il reçut un traitement fixe, suffisant pour l'entretien modeste de sa famille.

e) Certaines fonctions, celles des juges spécialement, acquirent une situation indépendante et assurée.

Ces fonctions n'étaient pas héréditaires. Mais les fils suivaient volontiers la carrière du père, et la communauté des études, de l'instruction, de la profession et même du costume, rapprochait les personnes. Il se forma ainsi, sur tout le continent,

•ÎU LA POLITIQUE.

un ordre et des familles de fonctionnaires assez analogues aux nobles familles parlementaires de l'Angleterre, et la capacité professionnelle et les emplois se transmirent en fait presque héréditairement.

Cet ordre devint ainsi, petit à petit, une puissance qui s'imposait au prince lui-même. Le roi ne put plus gouverner sans l'avis et le secours de ces serviteurs. Son pouvoir, absolu en apparence, avait trouvé une barrière qui ne cédait que difficilement et au prix d'un effort violent.

Les fonctionnaires acquirent en conséquence un grand sentiment de leur dignité. Ils demandèrent et obtinrent enfin, généralement, une situation soustraite au caprice du prince. On leur reconnut des droits pragmatiques, ce qui les protégeait contre les révocations arbitraires, et leur assurait un droit sur leur traitement (comp. Tliéor. gén., p. 470).

C'est sous cette forme que cet ordre passa dans la monarchie constitutionnelle. Celle-ci lui était au début aussi peu sympathique qu'à la plupart des princes. Les fonctionnaires ne voyaient qu'à regret la nouvelle puissance des chambres, qui non seulement leur enlevaient une partie de leurs attributions, mais qui prétendaient même les contrôler et leur demander des comptes. Comme les princes, ils ne cédèrent qu'à la nécessité. Mais depuis, ils se sont accommodés à l'innovation ; ils en ont compris les avantages tant pour leur dignité que pour le pays. De nos jours, la plupart d'entre eux sont constitutionnels.

Les fonctionnaires actuels du continent sont certainement cultivés, actifs, habitués aux affaires, zélés honorables. Ils forment une classe distinguée et pleine de mérite qui rend les plus précieux services.

Néanmoins, le fonctionnarisme professionnel n'est pas sans danger.

Et d'abord, l'on peut craindre qu'il n'engendre une sorte de caste, qu'il ne s'habitue à gouverner depuis son cabinet, sans intelligence des besoins réels, d'après des règles de forme, bureaucratiquement ou même despotiquement, opprimant la liberté privée par la manie de mettre sa main partout (Vidrrgiererei).

Ce danger ancien est moins grand de nos jours. La forme re-

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présentalive forco les fonctionnaires à être en rapports fréquents avec les citoyens, et prévient ainsi leur orgueil ou leur tyrannie. Les fonctions d'honneur, la selfadministration, la procédure orale, le contrôle des autorités supérieures, des chambres, de la presse, réagissent contre la bureaucratie formaliste; la liberté, largement assurée par les lois, et la responsabilité des fonctionnaires, empêchent également une tutelle exagérée et s'opposent à la manie de tout gouverner.

Mais le véritable danger à craindre aujourd'hui, c'est la tyrannie des partis. La forme représentative, en donnant à tous liberté politique et concours au gouvernement, a en même temps déchaîné les rivalités politiques. Elle-même appelle les partis à la lutte. En Angleterre, ce sont leurs chefs qui forment directement le ministère. S'il en est autrement en Allemagne, le cabinet n'en est pas moins forcé de compter avec la majorité des chambres et d'obtenir son appui. Dans toute l'Europe occidentale, les ministres ne peuvent guère se soutenir longtemps contre le parti dominant, tant à cause de leur responsabilité devant les chambres qu'en raison de l'assentiment nécessaire de celles-ci pour les lois et le budget.

De là :

a) Le ministère ne peut demeurer responsable devant les chambres qu'autant qu'il est sûr de ses subordonnés. Si ceuxci appartiennent à un parti ennemi et entravent sa politique, l'administration est divisée. Il faut donc que le ministère rétablisse, par des révocations, l'unité politique et la subordination de ses agents.

b) Mais cette nécessité conduit facilement à l'oppression des minorités, et l'État, au lieu d'être l'union des partis, n'est plus que la tyrannie de l'un d'eux.

Rudolf Gneist insiste avec raison sur ce point, tout en l'exagérant un peu. Il propose, pour y parer, que la loi réglemente elle-même les rapports des fonctionnaires avec les particuliers, et qu'une juridiction spéciale soit chargée de protéger toute personne, non seulement dans ses droits privés, mais aussi dans ses droits publics.

Ces moyens sont bons, mais en tant seulement que ces rap-

ports peuvent être précisés par une loi; et il est une multitude de cas où il préférable, en raison des besoins si variés de la vie, de ne pas enfermer l'administration dans des règles formelles. De plus, la surveillance des supérieurs et le recours à eux sont bien souvent insuffisants.

J'aimerais mieux distinguer ici trois classes de fonctions : .

1 . Les fonctions politiques de confiance, qui représentent la politique de l'État ou qui en portent la responsabilité devant les chambres. Quoiqu'elles soient aussi au service de l'État et non au service d'un parti, elles sont directement déférées par la confiance du parti au pouvoir, avec lequel le gouvernement doit compter. Là où le cabinet est formé des chefs de partis, les ministres sont membres du parlement et en demeurent les guides. Là au contraire où les ministres sortent plutôt des rangs des fonctionnaires, il n'est point indispensable qu'ils soient membres du parlement, il vaut même mieux qu'ils ne le soient pas; mais il faut qu'ils demeurent en relation avec les partis, et ils ne peuvent se maintenir longuement s'ils perdent décidément la confiance des chambres.

En conséquence, ces fonctionnaires sont bien moins stables que les autres. Ils sont perpétuellement révocables, alors même que leur conduite serait exempte de blâme. Le déplacement de l'ancienne majorité parlementaire amène ordinairement un changement du personnel des fonctions politiques.

2. D'autres fonctions doivent être, au contraire, éloignées des luttes des partis, neutralisées. Telles sont en première ligne celles de justice. Le juge doit non seulement être impartial, mais inspirer confiance à tous. Il doit donc se tenir à l'écart des luttes ardentes. Il faut que chaque parti soit convaincu de le trouver toujours du côté du droit et de la loi.

Nous plaçons dans la même catégorie les fonctions inférieures de police et tous les offices militaires. Ils ne déterminent pas la ligne politique à suivre, mais exécutent les ordres et les instructions reçues.

Tous ces fonctionnaires neutres demeurent, tant qu'ils rem-j plissentleurs devoirs, à l'abri des révocations arbitraires qu'amène un changement de politique.

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3. Enfin, il est une troisième classes d'offices, tels que les oifices techniques et de culture, qui n'ont pas de pouvoir d'autorité (ni imperium ni jurisdictio) et qui ne prennent aucune part à l'administration politique du pays, qui par conséquent conservent, comme les particuliers, leur pleine liberté d'action. Ainsi, les professeurs, les médecins, les ingénieurs de l'État, les employés des postes ou des télégraphes, etc., peuvent librement se mêler à la lutte des partis. N'ayant point à gouverner, il n'est pas à craindre qu'ils forment un gouvernement de parti. Seulement, on peut nettement leur défendre d'employer abusivement contre la politique du gouvernement l'influence naturelle que leurs fonctions leur donnent sur leurs subordonnés. Politiquement libres comme individus, ils ont, comme fonctionnaires, à respecter le gouvernement qui les nomme.