II. — l'état et le peuple

nous nous divisons en partis politiques, chacun s'imaginant que la prospérité et la puissance publiques ne sont que de son camp, alors que le tout se réduit à des ambitions personnelles, et tout cela, parce que nous ne savons ni ce que c'est que l'État ni ce que c'est que le peuple. En nous voyant nous démener de la sorte, forger des théories chimériques, exciter les oppositions, prêcher la haine, le désordre, la révolte, nous ne faisons qu'une chose : la douloureuse et fatale expérience de nos idées étroites.

Toute communauté politique renferme sous une forme plus ou moins parfaite les mômes éléments constitutifs : familles, classes sociales, divisions territoriales, partis politiques, et subit la même condition d'existence par la solidarité de sa production et de sa consommation. Mais inconscient du rôle de ces grands facteurs politiques, chacun se prend soi-même pour mesure et confond son petit horizon avec celui de l'État. Les événements surgissent sans qu'on puisse les prévoir, les institutions se transforment sans qu'on en découvre les raisons, et les peuples, les États, arrivent à l'apogée de leur prospérité ou en tombent^ sans qu'on soit capable de s'en rendre compte. Loin de là, chacun jugeant toute chose à son point de vue, les mots mêmes changent de sens, la puissance paraît faiblesse, la prospérité misère, le progrès décadence, la décadence progrès, l'État tyrannie ou droit, le peuple droit ou tyrannie ; et toutes les notions devenant troubles, confuses, les. familles se désorganisent, les classes sociales se déforment, les divisions territoriales se désagrègent, les deux grands partis politiques se partagent en coteries et factions, en même temps que la production et la consommation faiblissent et que la population décroit.

Ainsi les États, les peuples disparaissent avec les éléments qui les constituent ; de la même façon que tout être organisé meurt parce que les cellules dont il se compose s'oblitèrent ; ses tissus s'épaississent, ses organes s'épuisent, sa circulation s'arrête et sa respiration s'éteint.

Le pouvoir souverain et les fonctions publiques

I. La plus grande erreur politique des deux derniers siècles est renfermée dans ces quelques lignes de Montesquieu : « Tout serait » perdu si le même homme ou le même corps de principaux, » des nobles ou du peuple exerçait ces trois pouvoirs : celui de » faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques et celui » de juger les crimes ou les différends des particuliers. »

On crut Montesquieu sur parole, et, sans se donner la peine de rechercher en quoi consistait en réalité le pouvoir, on échafauda une doctrine, en apparence aussi raffinée que savante, sur la division du pouvoir en législatif, exécutif et judiciaire.

Tout pouvoir, quel qu'il soit, est à la fois législatif, judiciaire et exécutif, fût-ce celui d'un garde-champêtre ; ce n'est un pouvoir qu'à cette condition. Le garde-champêtre interprète les coutumes ou les règlements communaux et se fait pouvoir législatif; il les applique à un cas particulier et se transforme en pouvoir judiciaire, il exécute la décision prise en vertu de son pouvoir exécutif, ne chasserait-il qu'une vache d'un pré. S'il néglige de remplir l'une ou l'autre attribution de son modeste pouvoir, il s'expose aux réprimandes du maire, lequel est soumis aux observations du sous-préfet, qui^ à son tour, dépend du préfet, lequel relève du ministre. Et chacun d'eux exercera son pouvoir dans les mêmes conditions : il interprète, juge et exécute. Pour que l'homme agisse, il faut qu'il interprète l'objet de son action, absolument comme n'importe quel législateur, qu'il juge la façon dont il l'accomplira et exécute sa décision. Sans l'un ou l'autre des trois termes : interprétation, jugement, acte, il ne reste à l'homme de tous ses pouvoirs que des rêves.

Supposons, non pas des centaines de législateurs, des milliers déjuges, et des centaines de mille de fonctionnaires, mais seulement trois frères, si intimement liés qu'au lieu d'interpréter, déjuger et d'exécuter leurs actes, chacun d'eux, selon son pouvoir propre, prenne la résolution, le premier, d'interpréter

m. LE POIIVOIK SOUVERAIN ET LES FONCTIONS PUIILUJIIES 63

l'objet des actes à accomplir, le second, de jugei' les cas de leur accomplissemenl, et, le truisième, de commettre les actes. Tous les trois nous apparaîtront comme des fous. On ne taille pas un pouvoir humain en trois,

Aussi bien, malgré l'abus des mots, n'existe-t-il pas une constitution au monde dans laquelle le pouvoir soit réellement divisé en pouvoir législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire ; car il D'est pas une législation qui permette aux corps législatifs de décréter les lois qui leur plaisent, aux maf^istrats de juger comme il leur convient et aux ministres d'agir selon leurs fantaisies.

Od ne divise pas un pouvoir ; diviser un pouvoir c'est le détruire. Mais on divise les fonctions et on délègue le pouvoir nécessaire à leur accomplissement.

Du chef de l'État au garde-champêtre, les fonctions ont été divisées et multipliées à l'infini, et chacun d'eux exerce dans ses fonclious un pouvoir indivisible : il interprète, juge et exécute, sinon il n'agirait point.

Montesquieu et ses successeurs ont été dupes d'une illusion. Ils ont confondu le pouvoir public avec les fonctions publiques, ^^^^ ces dernières étant divisibles, ils se sont imaginé que le pou- ^^^ur l'était également.

^^^Bl. Le résultat de leur erreur a été de rechercher la quadrature ^^^m cercle en politique sous la forme de l'équilibre des pouvoirs. ^^E Parmi les innombrables constitutions, faites et défaites depuis ^^raae Montesquieu a trouvé sa célèbre division, il n'en est pas une ^^jui n'ait eu pour objet cet idéal rêvé par les législateui's : l'équilibre des pouvoirs 1 Et, nécessairement, on en a vu sortir : la lulle pour le pouvoir, Le pouvoir étant indivisible, il n'en pouvait être autrement. Les Chambres cassèrent les ministres, les ministres brisèrent les Chambres : tous interprétant les nécessités du moment, jugeant les casspéciausetexécntant leurs actes, .jusqu'à ce que le peuple, interprétant, jugeant et exécutant h son tour, se mît en révolution ou acclamùt des coups d'État. Et si le pouvoir judiciaire prenait part h cette lutta continue, à ces troubles périodiques, si pçu que ce fût, les deux autres pouvoirs le menaçaient dans son indépendance on portaient atteinte h ses prérogatives.

Au lieu de rêver une division impossible des pouvoirs et de diurcher un équilibre illusoire, que ne s'est-on simplement

LA POLmQUU

bornéàdélermiiierexactemenl la naturedes fonctions publiqueSÎ OD aurait évité tous ces déboires.

Il en est de l'équilibre des pouvoirs dans la politique intérieure, comme dans la politique extérieure de l'équilibre des puissances.

Tant que les Etats vivent tranquillemenl l'un à côté de Vautre, sans que l'un Troisse les ambitions ou heurte les intérêts de l'autre, l'équilibre le plus parfait régne entre eux, si petits et si grands qu'ils soient. Mais aussitôt que la moindre diflicuUé suij !jit, l'équilibre se rompt, et les intérêts, tes ambitions du pin fort prévalent. Depuis la paix de Westphalie, où l'on invenj la théorie de l'équilibre des puissances, il n'y a point de vifl| lence, point de guerre, qui n'ait eu lieu au nom de ce prétea<^ équilibre ; jusqu'au partage de la Pologne, qui se Bt sous ce pr| texte, n en est de même de l'équilibre des pouvoirs.

Aussi longtemps que le chefde l'État, les électeurs, lesChaa bree, la magistrature, le gouvernement, remplissent leurs fom lions, les uns au contentement des autres, la paix intérieureij maintient, c'est-à-dire que les pouvoirs publics se trouvent (| équilibre. Mais dès que, par des contrariétés ou des oppositionj ils entravent mutuellement leur action, ce n'est ni la lettre q la constitution, ni de vaines théories qui en décideront : co se| l'autorité du pouvoir le plus puissant. Des chefs d'Étal serc ' exécutés, exilés ou destitués, les lois consti Lu tionn elles mo(d fiées, les Chambres dissoutes, les ministres renversés, les ma gistrats révoqués, des coups d'État plébiscités ou des révolutiod accomplies ; de tous les pouvoirs publics il n'en est pas un qm n'ait déjà succombé dans la lutte. Divisez, subdivisez donc f pouvoir; prenez toutes les précautions imaginables; chercha toutes les garanties possibles, l'exercice d'uu pouvoir dépeoi de la supériorité avec laquelle celui qui en est chargé iuterprèï la situation, juge les adversaires et exécute ses résolutions, \ solument de la même manière qu'un Etat plus fort impose e volonté â un État plus faible. On définit bien, dans les consd lutions, ces traités de paix intérieurs, les pouvoirs respectitis mais ce qu'aucune constitution ni aucun rêve d'équilibre î saurait prévoir ou conjurer, c'est l'incapacité ou les ambitioi des hommes qui détiennent ces pouvoirs.

De tous les Etats de l'Europe, c'est l'Angleterre qui donne dffl puis deux siècles, le spectacle de la plus grande stabilité dd institutions. Si, au lieu de suivre Montesquieu, nous at ellement imité lesAnglais, qui n'ont pas plusde théorie (i/m'of

m. — Li:; pni-voiu sorvKiiAiN et r.i-:s fo\ctions PiiBLKjrES fîS

sur leurs droils publics qu'ils ue possèdeiiL de coDsLilulion écrite, nous aurions, comme eux, limilé les foncUong du pouvoir souverain, sangsonger un ioslant aie diviser, et, comme eux encore, nous aurions, d'époque en époque, déterminé de plus en plus exactement les fouclions des ministres, des Chambres, des électeurs, parvenant, comme eux enfm, & prendre l'habitude de nous gouverner nous-mêmes; et nous ne serions point devenus, maigre^ toutes nos révolulious, le peuple le plus gouverné du inonde.

m. Nous nous en consolons en pensant que c'est le peuple qui exerce le pouvoir souverain.

Seconde erreur, conséquence de la précédente. Il n'existe pas plus de pouvoir souverain populaire qu'il n'existe de pouvoir divisible. Mais, ayant commis la faute de diviser le pouvoir, nous avons vu le pouvoir disparaître, et naïvement nous nous sommes CgurÔ qu'il fallait le retrouver dans la volonté du peuple, divisée h l'infini. Dans le premier cas, nous avons confondu le pouvoir avec les fonctions, dans le second, le pouvoir avec la puissance.

Autre chose est le pouvoir, autre chose la puissance.

La somme des particuliers fait la masse du peuple et constitue l'ÉLat. Si, dans cette masse, chacun pouvait agir comme il luiplnll, en d'autres termes, si la volonté d'un chacun était souveraine, il n'y aurait ni ordre ni harmonie, comme dit Bodin, parlant point de peuple, point d'fitat. Dans les démocraties les plus parfaites, aussi bien que dans les monarchies les plus absolues, le peuple ne représenlequ'une collection de volontés individuelles. Il n'existe point d'autre volonté que des volontés individuelles. 11 en résulte que c'est du peuple qu'émane toute paissance publique : les volontés, sans cesser un instant d'être individuelles, se coordonnent de manière à prendre une direction uniforme, h tendre vers un but commun ; mais ce n'est point à la façon des gouttes d'eau devenant sources et des sources devenant rivières : au sein du peuple, malgré la communauté des tendances et l'identité du but, toutes les volontés restent dis- Uncles, individuelles. II en rcsulle, en outre, que, dansl'uniformîlé- de leurs tendances et l'identilé de leur but, toutes les volontés se coordonnent forcément en une volonté unique ; il n'y en a point d'autre. C'est la volonté souveraine 1 Elle n'est pas la ssance ; la puissance continue à résider dans la masse des

volontés particulières ; mais elle est la volonté souveraine qui, par sa nature même, est l'expression des volontés particulières et se transforme en pouvoir souverain, au-dessus duquel il n*y a plus, comme dit Grotius, d'autre volonté humaine. Yoilà le pouvoir public souverain ; c'est « Tentéléchie des États », écrit Montchrétien ; a c^est Tàme », traduit Richelieu, qui « anime les Etats et leur inspire autant de force et de vigueur qu'il y a de perfection » ; « un peuple sans puissance souveraine, nous dit Bodin, est un navire désemparé qui n'est que bois » .

De plus, ce pouvoir est toujours absolu. « C'est autre chose, » écrit Bossuet, que le pouvoir soit absolu, autre chose qu'il » soit arbitraire. 11 est absolu par rapport à la contrainte, n'y » ayant aucune puissance capable de forcer le souverain qui, » en ce sens, est indépendant de toute volonté humaine. Mais » il ne s'ensuit pas que le gouvernement soit arbitraire. C'est » qu'il y a des lois dans les empires contre lesquelles tout ce » qui se fait est nul de droit... Le gouvernement est établi pour » affranchir tous les hommes de toute oppression et de toute » violence, rien n'étant, dans le fond, moins libre que Tanar- » chie, qui ne connaît d'autre droit que celui de la force. » Nous n'avons fait que donner une forme plus simple à la pensée de Bodin, de Grotius, de Montchrétien, de Richelieu et de Bossuet, en disant que l'uniformité des tendances et Pidentité du but de toutes les volontés individuelles constituaient la puissance, et l'expression qu'elles trouvaient dans une volonté unique, le pouvoir souverain.

C'est à nos anciens qu'il faut revenir pour se former des idées justes et fortes en si difficile matière. Le pouvoir souverain est toujours et nécessairement l'expression la plus haute de l'union et de l'entente du peuple ; il exprime Taccord le plus parfait possible entre les hommes.

Quelle que soit la forme sous laquelle la communauté des volontés s'exprime : croyance religieuse, tradition et coutume similaires, suffrage direct ou indirect, universel ou restreint, volontés individuelles ou majorité ; et quelle que soit la façon suivant laquelle le pouvoir souverain s'exerce : héréditaire ou éligible, unique ou multiple, conseils ou directoires, interprétant, jugeant et exécutant les volontés individuelles ; ces façons et formes n'influent pas sur le fond. Pour qu'il y ait pouvoir public et volonté souveraine, il faut qu'il y ait une volonté unique.

Peu importe encore, en dernière analyse, que ce soit une fa-

Hl

m. — LE POtrVOlB SOUVERAIN ET LES TONCTIONS PUBLIQUES 67

vorile qui dispose d'une voloiitÉ royale, ou un tribun qui décide de ia volonlé d'un peuple, ou le membre d'un conseil qui en détermine les résnlutions; qu'au momenL d'une révolution ce suit un mailre boucher, un lanoeur, et eu cas de danger public lin général victorieux ; la somme des volontés singulières ne s'exprimera jamais que sous la forme de la volonté d'un seul.

Emporté par l'illusion de Montesquieu sur la division des pouvoii's, Benjamin Constant s'écriait : " Voyez comme le pou- ■> voir royal peut mettre fin à toute lutte dangereuse et rétablir 'j l'harmonie entre les pouvoirs. L'action du pouvoir exécutif

M est-elle dangereuse, le roi destitue les ministres. L'action de la Cliambre héréditaire devient-elle funeste, le roi lui donne nue tendance nouvelle en créant de nouveaux pairs. L'action îe la Chambre élective s'annonce-t-elle comme menaçante, e roi fait usage de son veto, ou il dissout la chambre élective. a Enfin, l'action même du pouvoir judiciaire est-elle fâcheuse, ■■ en tant qu'elle applique â. des actions individuelles des peines n générales trop sévères, le roi tempère celte action par sou Il droit de faire grâce «. Cependant, continue Benjamin Conslant ; « le pouvoir exécutif réside de fait dans les ministres ; le

Kuvoir ministériel est réellement le seul ressort de l'exétion dans une constitution libre, le roi ne propose rien que r l'intermédiaire de ses ministres ; il n'ordonne rien que ir signature n'offre à la nation la garantie de leur responjiliLë. n Ainsi le pouvoir souverain serait à la fois le (feus ex machina, apparaissant toujours à point pour préparer le meilleur dénoùment, et le légendaire roi soliveau, incapable d'ordonner quoi que ce soit sans contre-seing ministériel. Contradiction qui souleva émeutes et révolutions et jeta bas aussi bien les ministroa avec leurs signatures que les rois avec leur

11 n'y a qu'un pouvoir souverain, quelles qu'en soient les formes : il est toujours l'expression de la masse des volontés particulières, qui sont la puissance ; hors de là, il n'est qu'illusion ou erreur. Il est ferme et stable, fondé sur des volontés fermes et stables ; il est débile, incertain, fondé sur des volontés débiles, incertaines ; dans le premier cas, il peut tomber entre les mains d'un enfant ou d'une femme sans cesser d'être ferme et stable ; dans le second, être exercé par un homme de génie et rester débile, incertain.

Sans le pouvoir souverain un peuple ne constitue pas un État»

il ne forme même plus un peuple, mais une colleclioD d'iodividus sans lien commun.

La division du pouvoir souverain est une utopie, à quelque point de vue que nous l'envisagions. Que ce pouvoir ne consiste que dans le rôle d'un roi de carton devant lequel la masse vient de temps en temps se prosterner, s'il a assez de génie pour comprendre la volonté de cette masse, sa puissance sera sans bornes ; que le roi possède, au contraire, toute Tautorité imaginable qui puisse être confiée à un être humain, il ne sera qu'un jouet entre les mains de ses créatures, s'il ne possède pas les moyens nécessaires pour exercer son autorité, parce que, sous toutes les formes, les fonctions du pouvoir souverain se divisent et son autorité se délègue, d'un roi à une favorite, d'un conseil à un de ses membres, d'une assemblée populaire ou élue à un chef, tribun ou leader. Les formes de la délégation sont infinies comme les passions et les volontés humaines ; vouloir en fixer les règles c'est ne rien y comprendre. Au-dessus du pouvoir souverain, il n'y a plus de volonté humaine.

IV. Aucun pouvoir ne se divise, pas plus le pouvoir souverain qu'un autre ; mais tout pouvoir se délègue, une signature suffit. Ah ! si au lieu de prendre à la lettre VEsprlt des lois, — qui ne fut que « de l'esprit à propos des lois » et surtout des lois étrangères, — on s'était efforcé de pénétrer un peu davantage notre histoire législative propre, combien d'erreurs et de fautes on se serait épargnées î

A force de parler de la souveraineté nationale, sans en avoir la moindre idée précise, de diviser les pouvoirs sans parvenir à en diviser un seul, de rechercher leur équilibre en ne préparant que leur lutte, de vouloir des garanties sans en découvrir d'autres que la force, nous sommes arrivés, en science politique, à ne plus avoir aucun pouvoir souverain, en dépit de nos constitutions innombrables.

Nous n'avons plus de pouvoir souverain, puisqu'il est divisé ; mais nous avons un président de la République qui est le représentant de ce pouvoir souverain. 11 choisit ses ministres, préside leurs conseils, promulgue les lois, signe les traités avec les puissances étrangères, accorde des grâces et, de concert avec le Sénat, dissout les Chambres.

Nous avons des ministres qui ne sont pas davantage le pouvoir souverain, puisqu'il est divisé, mais qui dirigent les affaires, négocient avec les Chambres, traitent avec les pays étran-

Il s«

- LE POUVOm SOIIVEHAIN ET LES FONCTIONS PCDLIQDE8 69

gers et qui sonl, en loul cela, vraimenl souverains; aucune 'ganisaÛon, aucune loi, aucun arrêté, aucun acte du Président, t'a de valeur sans leur conlre-seiog.

Nous avons une Chambre qui n'est rien moin? que souveraine, itiisque chaque loi qu'elle vole di>il <5tre ratiflée par ie Sénat, promulguée par le Présidcnl, coniresiguée par un minîslre, et que la majorité, le plus souvent, dépend d'une minorilé infime, laquelle, décidant du nombre, impose ses volontés propres en souveraine, et cependant ce n'est pas celte minorité, c'est la majorité qui esl souveraine el qui oblige le Sénat à céder, les présidents de la République h. donner leur démission et les mioistres h faire place à d'autres.

Nous avons un Sénat qui, loul en élant moins souverain que la Chambre, l'est cependant davantage, carde lui dépend le vote défînitir des lois, qu'il amende et modifie h sa guise ; c'est lui qui, de concert avec le Président, dissout la Chambre, et, se transformant en haute cour, juge en souverain des procès politiques.

Enfin, oous avons encore un pouvoir judiciaire souverain en ses décisions, et cependant il y a beau temps qu'il n'est plus question de sa souveraineté.

Il ne reste donc, grice à l'idée confuse que nous avons de la souveraineté nationale, que le vrai, le grand souverain, le peuple. Lui seul, en dernier ressort, juge ses députés el ses "inateurs, confùre ou renouvelle les mandats, el, par eux, disse de la nomination du Président de la Répubhque, des miilres el de tontes les affaires du pays. 11 n'y a qu'un mal : lur disposer des affaires, il faut les connaître, et chacun ne ", en juger que par les petits intérêts qu'il comprend, les peambitions qu'il éprouve, tandis que loul pouvoir sonveest la coordination de tous les intéréls en un intérêt uoict de toutes les ambitions en une volonté suprême. Auparavant, nous dit Dodin, qu'il n'y eût ui cité, ni citoyen, o ni forme aucune de République entre les hommes, chaque » chef de famille était souverain en sa maison ». Espèce de soufeirainelé qui esl la négation même de la souveraineté véritable, Ki n'est pas même l'impuissance, l'anarchie, mais qui est l'arbi- ^^îre en tout et partont. On peut en faire une doctrine politique. De quoi ne peut-on faire de doctrine? Ce n'est pas avec des doctrines que subsiste un peuple, que se constitue un Etat. Ht cependant, tout eu ne découvrant le pouvoir vraiment nasouverain nulle part, nous sommes un des peuples les

70 LA poLin«}rE

plos paisâammeat coDâlitués et les plus fortement organisés do monde.

D*oii provient et qoe signifie cette étrange contradiction ?

V. Depuis que la farce, la violence ^ V ambition y T avarice^ la vengeance, écrit encore Bodin, eurent armé les hommes les uns contre les autres, T issue des guerres et des combats donnoit la victoire aux uns, rendait le< autres esclaves ; et, entre les vainqueurs j celui qui estait eslu chef et capitaine et sous la conduite duquel les au^ très avaient eu la victoire^ continuait en la puissance de commander aux uns comme aux fidèles et loyaux sujets^ aux autres comme aux esclaves. Bodin oubliait sa belle définition de l'État. LaTÎctoire des uns et la réduction en esclavage des autres eussent été impossibles si, avant le combat, ceux qui sont devenus les fidèles et loyaux sujets ne s'étaient entendus entre eux de manière à se donner un chef commun.

Si faibles qu'aient été les premiers liens entre les hommes, ils devaient commencer par observer la paix entre eux : — avoir un chef justicier, — par s'entendre dans leurs aspirations communes : — obéir à une même direction religieuse. — par se donner une entente suffisante pour se défendre ou attaquer de concert: — avoir un chef militaire. Le premier souverain véritable fut un chef à la fois religieux, justicier et mUitaire, fonction triple, issue de la nécessité de l'entente des hommes entre eux, qui exprime sous la forme la plus complète la puissance la plus grande possible de raulorilé suprême. C'est la forme de gouvernement propre à tous les peuples primitifs.

Avec le progrès et la civilisation, ces trois fonctions échappent de plus en plus au pouvoir souverain, et deviennent, par division et délégation, de simples pouvoirs publics. Par suite de la diversité des croyances nées du développement même des croyances primitives, le pouvoir souverain perd son caractère religieux : la multiplicité des coutumes^ aussi bien que l'extension de la population, lui enlèvent son caractère justicier; la nécessité d'organiser des moyens de défense régulière en même temps que l'importance croissante des guerres l'oblige à confier au plus capable le commandement de l'armée. Ainsi la triple fonction du pouvoir souverain, à mesure que les États se fortifient et se civilisent, échappe à la puissance souveraine et, se divisant, se subdivisant, forme l'organisation religieuse, judiciaire et militaire.

En revanche, il est une quatrième fonction qui, d'abord insi-

^ — LE POUVOIR SOOVBRAIN BTLIÎS FONCTIONS PUBLHJDE9

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lifianlc, se bornant à la gestion de la maison propre, s'étend el grandit h mesure que les fonctions précédentes se détachent du pouvoir Eouveraia : c'est la fonction administrative.

Cette transformation du pouvoir souverain, nous pouvons la suivre aussi bien dans notre propre histoire que dans celle de tous les autres peuples.

Autrefois, quelques millions d'impâls paraissaient Ji la France une charge insupportable ; elle paye aujourd'hui des milliards sans se plaindre. La différence de richesse n'y est pour rien. Des villages, que la construction d'une maison d'école ruine aujourd'hui, élevaient alors des cathédrales. Mais autrefois chaque localité, chaque seigneurie s'administrait clle-mème,aujourd'hui l'administration est devenue une fonction du pouvoir souverain. Autrefois, « nul n'était tenu de payer un impôt si ce n'était de son plein gré « ; aujourd'hui, personne ne peut s'y refuser. En d'autres termes, le droit d'exiger le payement des impûts est devenu une prérogative souveraine en même temps que celui d'en voter le montant est devenu un droit public.

La chose s'est faite de la façon la plus simple, Phdippe-Ie-Bel, impuissant à continuer, au moyen des seuls revenus de son domaine, la lutte contre les riches villes des Flandres qui s'étaient révoltées contre lui de concert avec leur comte, son vassal, convoqua les premiers États-Généraux aân de leur demander tes ressources pour l'ost de Flandre. Le roi, poussé par la nécessité, s'empara du droit de demander l'impôt, et, pourl'ohtenir, laissa au pays celui d'en voter le montant, Dans l'origine, la forme ne fut ni nette ni tranchée ; mais, avec le temps, l'administration devenant de plus en pins une fonction souveraine, ">ote de l'impOt prit aussi une importance de plus en plus cnn-

lérable. Ce vote toutefois ne changea en rien du nature ; il est

:nre de nos jours ce qu'il fut à l'époqne de Philippe- le-Bel,

quoique la fonction en soit devenue de mieux en mieux ordonnée.

Il prit, surtout en Angleterre, A la suite de révolutions nombreuses, une forme régulière; ce qui trompa Montesquieu. Voyant

Chambre des communes voter l'impôt et le faire par des lois, ■ut sincèrement à une division des pouvoirs en législatif et :ntif, auxquels il ajouta, sans doute, en tenant compte du important des Parlements en France, le pouvoir judiciaire, r est excusable; ce qui l'est moins, c'est qu'on en ait une doctrine, en dépit de tous les faits, et qu'on se soit égaré figurer que. par cela seul que le peuple payait les ims et nommait ses députés pour voter des lois, il était souverain

72 LA POLITlCfCE

OU exerçait sous une forme quelconque le pouvoir souverain^

V!. En matière de science poUUque, nous en sommes encore ( l'époque de Phîlippe-Ie-Bel, malgré les milliards que payons.

A la veille de la guerre de Cenl Ans on opposa le pouvoir roy^ à celui du peuple, sans comprendre qu'ils étaient la même chose et les fonctions publiques les unes aux autres, sans concevoif leur solidarité ; sans celle opposition cette guerre n'aurait point"" duré un siècle. Aujourd'hui nous recherchons un équilibre des pouvoirs sans parvenir & le trouver, et nous attribuons la souverainelé au peuple en même temps qu'au président de la R^ publique, et notre état révolutionnaire dure depuis an sièclq 11 faudra cependant finir par s'entendre.

Il existe un pouvoir chez nous, vraiment souverain celui-li par son homogénéité comme pur sa force. Sans lui aucun d nos pouvoirs divisés: contribuables et électeurs, Chambre a Sénat, ministres et Président ne se maintiendraient peada) vingt-quatre heures. Pouvoir dont personne ne parle et qui 1^ tient, les domine tous ; qui fait les majorités dans les votes p pulaires, qui interprète et applique tes lois des Chambres, q dicte leurs leçons aux ministres et soutient l'autorité du chef sod verain ; — c'est l'administration.

L'administration est, en notre siècle de révolutions, de couj d'État et de désastres, ce que fut la croyance en la royauté p« dant les désastres, les coups d'États et les révolutions de 1 guerre de Cent Ans.

Lorsqu'en 1870, coup sur coup, les sombres nouvelles ( répandirent : la défaite de Sedan, l'armée et l'empereur prisodd niers, l'impératrice et son fils en fuite, et que la Chambrç sans mandat, proclama la République et institua le gouveil nement de la défense nationale, on annonça cette révolution la plus rapide et la plus complète que la France ait fatfl dans son histoire, au directeur d'une de nos grandes adminÎH trations, il se tourna tranquillement vers le garçon de bureau C lui dit : Descendez les cachets de la République I et la Prandj rebondit, plus unie, plus forte, aussi vaillante que jamais : adminhlradon s'flail rèvèUe sa vraie souveraine.

La raison en est des plus simples. Dans l'administration on ne divise pas les pouvoirs, mais on divise les fondions, ù partir des directeurs généraux dans les ministères jusqu'au dernier facteur du plus petit hameau ; et loin d'organiser la rivalitc &

ni. r.E POUVOIB SODVERAIN ET LES F0MCTION8 PDBLIQLES 73

la luHe entra eux, sous le fallacieux prétexte d'éfiuilibrfi, on détermine leurs fondions de nianiôre h. ordonner l'accord, l'Iiarmonie générale par le pouvoir spécial attribué à chacun d'eux, des (lireclaurs aux chefs de bureaux et des commis aux derniers expéditeurs,

Ce fut l'administration qui, en dépit de deux ministt'res, l'un à Paria, l'autre (i Tours, et sans Chambre ni Président de République, leva, après la perte de l'armée officielle, une armée d'enfants, et sauva, sinon la gloire, du moins l'honneur de la France ; ce fut elle qui, tenant tous les liens du pays, maintint l'unité nationale ; ce fut elle qui, prélevant toutes les recettes, faisant toutes les dépenses, improvisa un nouveau matériel de guerre. Ce fui elle enfin qui, lorsque la résistance devint impossible, permit de payer les milliards de la libération du territoire, régla la cession des provinces, réorganisa l'armée, malgré une législation déplorable, et rendit sa force et sa prospérité à la France, malgré les démissions successives de ses présidents et le changement continuel de ses ministères et de ses Chambres.

C'est qu'elle réunit, comme la royauté durant la guerre de Cent Ans, tous les dévouements et les efforts de chacun vers le relèvement national. Aussi, sa puissance est telle qu'il n'y a point de parti politique, pour ineptes que soient ses opinions el absurdes ses rêves, qui ne s'imagine qu'en mettant la main Bur l'administration il réaliserait toutes ses ambitions, et que c'est sur elle en somme que se concentrent toutes nos discussions politiques, à. partir des comités électoraux jusqu'au sein des Chambres et des conseils de cabinet. Elle est notre reine d'Angleterre à nous, notre empereur d'Allemagne, notre Isar de toutes les Russies, notre vraie souveraine, et elle le restera tant que noue serons convaincus que c'est par la division des pouvoirs, et non par leur organisation, que nous assurerons nos libertés el notre puissance politique.

Emportés par des idées fausses sur la nature du pouvoir souverain, nous avons cru briser avec les traditions de l'ancien régime alors que nous leur avons donné la plus grande force.

Depuis la Terreur jusqu'à la République actuelle, tous les gouvernements se sont efforcés de reprendre el de continuer l'œuvre commencée par Hugues Capet, en tendant de règne en règne, et de ministère en ministère, sans interruption, vers l'accroissement du pouvoir adminiBtmllf.

Montesquieu le confondit avec le pouvoir exécutif, et nous

persévérons dans la même illusion. L'un n'est pas l'autre : le premier ne fait qu'obéir, le second ne fait que commander ; l'autorité de celui-ci est une part du pouvoir souverain, l'autorité de celui-là n'en est qu'une délégation ; c'est le serviteur chargé de tenir la maison, et qui par lui-même ne commande rien.

Mais le maître s'élant mis dans l'impossibilité d'ordonner avec une régularité quelconque, le serviteur, en tenant la maison, est devenu le maître réel.

Sans ce serviteur, ni ordre, ni tenue ; et tout s'en irait vers une désorganisation d'autant plus rapide que nous en avons fait la maison du bon Dieu, où chacun se croit souverain et maître.

Heureusement que, dans l'ignorance de ce qui constitue réellement le pouvoir, il nous est impossible d'ordonner quoi que ce soit de durable en dehors de nos petits intérêts et de nos petites ambitions personnelles. Ignorant, en outre, en quoi consiste réellement le pouvoir administratif, et l'étendue des services qu'il rend, nous nous trouvons dans l'impossibilité, malgré notre division du pouvoir souverain, ou plutôt, à cause de cette division même, d'y faire un changement sérieux quelconque. Aussi, en dépit de nos déclamations creuses et de nos velléités de réformes, nous en restons, sinon «les fidèles et loyaux, » du moins les très soumis sujets.

La constitution réelle et la constitution écrite de l*état.

I. Un coup d'État est une révolution faite par un petit nombre au profit d'un seul ; une révolution est un coup d'État fait par un petit nombre au profit de la masse. C'est le but, non la chose qui diffère.

Mais lorsqu'un seul s'empare du pouvoir au profit de tous, ou lorsque tous se révoltent pour satisfaire les ambitions de quelques-uns, où est le droit ? où est la justice?

Depuis vingt ans notre constitution est républicaine. Elle est d'une part écrite ; et d'autre part elle existe dans les coutumes et les mœurs, comme toutes les constitutions du monde. Le plus ou moins d'écriture, le plus ou moins de mœurs et de coutumes modifient les formes, non le caractère des constitutions.

Cent électeurs censitaires, mille électeurs au suffrage universel nomment, au premier ou au second degré, par vote uninominal ou au scrutin de liste, leurs ny^ndataires. Ces mandataires, députés ou représentants, forment une ou deux Chambres, dont les majorités décident ou ne décident pas de l'avènement et de la chute des ministères, lesquels sont responsables ou ne le sont pas, et dirigent les affaires du pays sous le contrôle, avec ou sans veto d'un ou de plusieurs chefs de l'État.

Simplifiez ou compliquez tous ces rouages ; augmentez, diminuez le nombre des électeurs ou des mandataires ; changez, transformez les conditions des majorités ; restreignez, doublez les corps repésenlatifs ; maintenez ou abolissez les noms et les titres des gouvernements et de l'autorité souveraine, il en sera comme des mots que nous inscrivons en grandes lettres sur nos monuments et que les autres peuples ont noir sur blanc dans leurs catéchismes.

La liberté, l'égalité et la fraternité véritables sont celles qu'on pratique.

IL Notre constitution écrite porte le nom de M. Wallon.

POLITIQPE

I une onde |

Notre conslilution véritable s'appelle France ; la premiijro la lettre morte, la seconde la lettre vivante.

La metUeure des constitutions serait certainement celle d'une République démocratique et sociale, dans laquelle tout le monde jouirait des mêmes droits, les eiercerait avec la même lîbi éprouverait une égale alTection pour son prochain, et serait mé d'un uième dévouement pour la patrie.

Le tout est desavoirsi des hommes, constituésd'une aussi mirable façon, auraient encore besoin d'une constitution.

Les institutions publiques valent ce que valent les hommes qui les mettent en œuvre.

Plus l'écart entre la perfection des formes adoptées elles soins, les passions, les facultés des citoyens est considérablei les troubles de leur état social et politique sont profonds,

On nous reproche le byi^antinisme de nos discussions polj ques, notre manie des formules abstraites, notre fétichisme panacées sociales ; et l'on explique l'instabililé de nos ii tions, nos crises continuelles, nos révolutions périodiques par' intirmités de notre esprit national.

Quiconque voudrait gouverner la France d'après les idées Platon, ou les lois de Gicéron, nous apparaîtrait comme un ft

Sont-ils plus sages ceux qui prétendent le faire au nom principes de 1789 ou de 1793, des chartes de 1814 ou de II des coups d'État de Brumaire ou de Décembre î

Pasplusque les rivières nerelournent à leurs sources, les pies ne remontent le cour*; de leur histoire.

Un gouvernement ne fait de la politique qu'autant qu'il ti compte des circonstances où se trouve la nation elnondecd o(i elle s'est trouvée, des aspirations qu'elle ressent et non celles qu'elle a ressenties, des besoins qu'elle éprouve et noi ceux qu'elle approuvés.

C'est faire de la politique A la manière dont marchent aveugles, que de vouloir gouverner un pays d'april's des évSt ments qui sont rentrés dans les téni>bres du passé.

Depuis deux mille ans la France a toujours été le premier peuples, lorsqu'elle a eu à sa tête des hommes capables de comprendre ; et elle n'a été le premier des peuples que U qu'elle a eu ces hommes.

Les nations Fortement constituées sont pareille?* à des armi A vingt lieues de distance, les soldais du premier Empire de\ liaient la présence de Napoléon, en sentant la précision ordres qu'on leur ilonnait, et la justesse des mouvements qu'

m, — CONSTITliTIONS RËELLli: ET ÉCRITE DE l'ÉTAT 77

leur faisait exécuter ; nous éprouvons de mânie la force ou la faiblesse de nos gouvernements selon l'impulsion générale, l'activité de l'ensemble.

Politiciens ou hommes d'EUl, la foule fait ses grands hommes. Si c'est par sottise, leurs erreurs et leurs fautes retombent sur elle, l'abaissant à leur niveau ; si c'est par intelligence, elle proQte de leur initiative, s'élevant à leur hauteur. Ces faits dépassent toutes les constitutions ImaginableE,

Le droit et le Juste en ces matières ne rtisident pas dans la quantité, mais dans la qualité.

Pays de trenle-huit millions d'habitants, centralisé comme ne le sont pus les provinces desaulres Etats, nous jouissons de tous les avantages et nous pâtissons de tous les inconvénients de celte centralisation.

Quel est le peuple, qui aurait traversé comme nous une année telle que 1870 ; l'armée prisonnière, la capitale deux fois en révolte, le pays, privé de gouvernement régulier, envahi par un million de soldats victorieux? La volonté d'un seul nous a lancés dans ces aventures, l'incapacité des généraux, les fautes des diplomates, l'etFarement du gouvernement n'ont pas su en conjurer les suites, et la France ne s'en est pas moins relevée sans avoir perdu un instant la confiance dans sa force, grâce au sentiment de sa cohésion nationale, et sans avoir douté un moment de son droit, malgré les abus qui eu avaient été faits.

C'est cette cohésion et cette centralisation extrêmes, qui font à la fois la force et la faiblesse de toutes nos institutions, quels que soient les noms et les formes que nous leur donnions.

III. L'Angleterre s'est soulevée ii deux reprises pour conquérir la garantie des libertés individuelles et maintenir ses franchises locales contre les empiétements de ses rois. Dans le même but, pourlaconquétcdeslibertésindividuelies et le maintien des franchises locales, les Provinces-Unies des Pays-Bas se sontrévoltées contre la domination espagnole, les États de l'Amérique du Nord contre les prétentions de l'Angleterre, les Provinces belges contre l'administration hollandaise, et les petits Étals de l'ilalie contre la tyrannie de l'Aulricbe.

II en est résulté que les libertés locales sontrcstées plus grandesdanslons ces pays, les tradilionsd'administration manicipale hjsfortes, et les charges du gouvernement central plus restrein-

■ el mieux délimitées. L'esprit les embrasse plus facilement.

Leurs caractères sont plus nets, leurs formes mieux déûnies, moins par la lettre que par la tradition et la coutume.

Lorsque, dans ces pays, une majorité appelle un ministère au pouvoir, ce ministère, à moins de circonstances extraordinaires, dure autant que cette majorité. Et si, par suite de Timpuissance du ministère à réaliser les progrès et la prospérité ambitionnés par cette majorité, une autre majorité se forme, elle entraîne l'avènement d'un autre ministère, lequel durera de nouveau autant que cette nouvelle majorité, conformément au jeu régulier, non pas de la lettre, mais des traditions et des coutumes politiques des masses électorales, des Chambres et des ministères.

En France, nous changeons depuis un siècle de ministères avec les mois et les saisons en quelque sorte, sous les régimes autoritaires, comme sous les régimes libéraux, et sans que la majorité électorale se soit transformée d'une manière sensible. Mais lorsque celle-ci change réellement, ce n'est plus une vétille, tel qu*un changement de ministère, qu'elle impose ; c'est tantôt un coup d'État qu'elle acclame par un plébiscite, tantôt le bouleversement de toutes les formes gouvernementales qu'elle approuve par ses votes, brisant les institutions publiques comme les enfants brisent leurs jouets, ce qui, certes, est loin d*étre conforme au jeu régulier des libertés constitutionnelles.

On a écrit des livres à remplir des bibliothèques sur les libertés constitutionnelles, on en a écrit d'autres sur nos révolutions successives, et l'on aurait évité de perdre plus de paroles encore qu'on n'a gâché dencre et de papier, si on avait simplement compris que nos libertés et nos révolu lions ne sont pas celles de tout le monde.

Tout a servi à expliquer ces libertés et ces révolutions ; l'esprit de Montesquieu, les sarcasmes de Voltaire, les rêves de Jean- Jacques, jusqu^aux mouches de nos petites marquises, Brutus, Scipion et les Gracques. On n'a négligé qu'une chose — la France.

Il serait aisé, si ce n'était trop élargir le sujet, de montrer comment les causes historiques, les traditions et les facultés nationales, qui ont fait de Paris le centre de la France, et de la France le foyer de la civilisation moderne, sont les mêmes qui nous ont portés, depuis les origines de notre histoire, à coordonner de plus en plus nos efforts entre eux et à obtenir, à la fois, l'indépendance individuelle la plus complète et la centralisation politique et administrative la plus forte qui aient jamais existé.

- CONSTITUTIONS [lÉIÎLLE ET ÉCHITE DE L ÉTAT

^HoLrc llévù!uUou, qui a mérité le surnom de (,'rande, s'est éten- '' due sur l'Europe, el a failli, ua moment, bouleverser le monde, précisément parce qu'elle était fondée sur ces caractères de notre esprit national, la centralisation de toutes les volontés individuelles.

Sous ce rapport elle se distingue profondément des révolutions des autres États.

Loin de nous révolter contre un gouvernement étranger, envahisseur ou abusif, nous nous sommes soulevés contre notre propre gouvernement, trop faible el trop débonnaire, pour achever l'œuvre séculaire de nos rois el porter la centralisation nationale à tous les extrêmes.

Loin de revendiquer des garantie:i pour nos Iranchiseâ provinciales et municipales, nous en avons rompu toutes les barrières jusqu'à détruire leurs circonscriptions géographiques.

Loin de maintenir et de fortifier les distinctions sociales, nous les avons abolies d'un trait, poussant à l'excès le mouvement politique commencé avec les communes au onzième siècle et l'alTranchissement des serfs au treizième.

Enliu, les erreurs, les fautes, les exagérations de notre Révolution ont pu prendre tous les noms, se couvrir de toutes les étiquettes imaginables, la cause en est tellement profonde qu'elle est encore aujourd'Eiui ce qu'elle fut en 178^^ ; notre manie des formules abstraites.

On confond les sentiments, les instincts, les intérêts de la nation avec les idées, forcément incomplètes, qu'on s'en fait, et on s'enthousiasme pour ces idées, croyant qu'en proclamant leur justesse on transformera ces sentiments, ces inslincla, ces intérêts.

Naïvement on s'imagine qu'on changera les causes parce AMji^a en reconnaît vaguement quelques effets. ^^^Depuis Montesquieu, ce genre d'illusion est deveuu fi la mode. ^^^B La liberté existe en Angleterre parce que les pouvoirs y ^^Hn divisés

|^^« L'agriculture est honorée en Chine parce que l'empereur y laboure un champ 1 »

Tout Chinois qui ne cultive pas le sien, n'en elt-il pas, sera donc mis au carcan, do même tout Français qui n'observera pas la liberté, l'égalité et la fraternité, sera mis à mort.

La devise de la grande Révolution fut la conclusion logique, ^ureuse de cette façon de penser.

ptoiportée par des illusions de même espèce, chaque généra-

KO

tioti nouvelle approiiva un cuup d'Klat ou fît une autre révold-3 tion.

Une nation de Irente-huit millions d'individus, dont chacun, pris isolément, est un être parfaitement intelligent, en est arrivée A ne former qu'une masse d'illusionnés quand il s'agit dH l'ensemble.

Grâce à notre indépendance individuelle ainsi qu'à notre c tralisation politique et administrative, aucune démarcatiod n'existe entre le bien général et les intérêts privés, les ainbi*1 lions particulières et les aspirations de tous, les betîoins locaïuêl et les nécessités nationales. Tous <;es éléments de la vie d'aof peuple se confondent. L'esprit n'en embrasse l'ensemble qu'a vec une difficulté extrême ni les notions qu'on s'en forme ad concentrent forcément en des formules abstraites et sans consia?

Un fait, un crime, un duel, prennent les proportions d'événements nationaux, selon les passions qu'ils soulèvent ; les événements politiques les plus graves passent inaperçus parce que dans ce moment ils ne lêsentaucun intérêt, ne froissent aucune ambition.

Les grandes questions nationales se transforment en faits particuliers et les intérêts et les ambitions privées se changent ef formules de politique générale.

Les majorités, si écrasantes qu'elles soient dans les électioad □e répondent d'une part qu'à des intérêts individuels immM diats ou à des ambitions vagues qui se perdent dans les mouT

Les députés qui représentent ces intérêts et ces ambilioass'ef forcenldelesréalîserpardesloisnécessairementcontradictoin les majorités parlementaires qui en décident, changent avec li caractère et l'esprit des projets ; les ministères tombent ou ani^ vent au hasard, et se succèdent sans qu'ils aient lo temps d'éJ tudier, même superficiellement, les besoins véritables du payi

Les échecs extérieurs se compliquent des Échecs intérieun

Le travail se ralentit, la prospérité diminue, et les législature se suivent sans modifier la siluation.

Insensiblement une majorité, non pas contraire au parti qoH se trouve au pouvoir, mais hostile aux institutions établies, h] forme.

Ainsi, par suite de notre centralisation politique et administrative et de notre indépendance individuelle, noua confondons nos idées et nus instincts personnels avec les intérêts publics et les nécessités générales, et nous changeons depuis un siècle pM