RELATIONS EXTÉRIEURES

Les termes du traité ne présentent, sous ce rapport, aucune espèce d’ambiguité. En Annam, comme au Cambodge, aucune puissance étrangère n'avait

(1) Décret du 11 mai 1888. Suppression du budget général d’Indo- Chine.

fondé d'établissements de nature à donner prétexte à un droit d’ingérence quelconque dans les affaires de ces pays. La seule nation qui aurait pu nous créer, à ce point de vue, des difficultés, c’est-à-dire, la Chine, s’est décidée, par le traité de Tien-Tsin du 9 juin 1885, à nous laisser le champ libre dans nos rapports avec le royaume d'Annam.

Nous n'avons donc rencontré, en Indo-Chine, aucun de ces conflits, aucune de ces difficultés d'ordre international, qui ont tant contrarié le progrès de notre influence à Tunis et à Madagascar.

Les traités conclus avec les souverains de l'Annam et du Cambodge étaient, d’ailleurs, très explicites, et ne donnaient prise à aucun doute au sujet de leur interprétation. Aux termes de l’article 1* du 6 juin 1884: « la France représentera l’Annam « dans toutes ses relations extérieures. Les Anna- « mites à l'étranger seront placés sous la protection « de la France. » Le gouvernement français exerce son devoir de protection de la manière la plus stricte et la plus complète. Il s'engage, en effet, à garantir l'intégrité du royaume d’Annam, à défendre le souverain de ce pays contre les agressions du dehors et contre les rebellions du dedans (1).

Les deux éléments essentiels du protectorat se trouvent donc formellemeut énoncés : protection de

(1) En ce qui concerne cette dernière obligation, le gouvernement français s'y est déjà conformé, en réprimant des soulèvements en Annam, au cours des années 1884 et suivantes.

la part de l’un ; abandon de la souveraineté extérieure de la part de l’autre.

Sous quelle forme et de quelle manière la France présidera-t-elle aux relations extérieures de l’Annam et, en général, à la direction politique de ce pays ? Ce sera par l'intermédiaire d'un gouverneur général, investi des pleins pouvoirs du gouvernement français et muni de prérogatives importantes (droit d'audience privée et personnelle auprès du roi d’Annam ; droit à une escorte militaire) (1).

Ces dispositions sont confirmées et réglementées par le décret du 27 janvier 1886.

Le résident général (maintenant, le gouverneur général), est le dépositaire des pouvoirs de la République française. Il préside aux relations extérieures de l’Annam, ainsi qu'aux rapports entre les fonctionnaires indigènes et les autorités françaises. Il a les pouvoirs les plus étendus ; nomme les fonctionnaires (2); dispose de tous les services du protectorat (3) et des forces militaires de terre et de mer. Il a seul le droit de correspondre directement avec les différents ministères. Il est responsable des opérations militaires qu'ii ordonne.

En un mot, le résident général (ou gouverneur général), outre les attributions d'ordre administratif

(1) Traité du 6 juin 1884 (art. 4).

(2) Sauf les exceptions prévues par les décrets du ?7 janvier 1586 et du 21 avril 1891.

(3) Décret du 27 janvier 1886 (art. 3). — Décret du ?1 avril 1891 (art ure20)

qui ont pu lui être conférées, est comme représentant suprême du gouvernement français, l’intermédiaire obligé de la Cour d'Annam dans ses rapports internationaux avec toutes les puissances étrangères. Le décret du 17 octobre 1887, en substituant au résident général un gouverneur général chargé de diriger l'administration, non-seulement des protectorats de l’'Annam et du Cambodge, mais encore de la colonie de la Cochinchine, n'a nullement modifié les attributions conférées par le décret dü 27 janvier 1886 (1).

En ce qui concerne le Cambodge, le traité du 17 juin 1884, confirmant et étendant celui du 11 août 1863, nous donne sur ce pays des droits analogues à ceux que nous réserve sur l’Annam le traité de Hué.

On a suivi également les mêmes principes, quant à l’organisation et au fonctionnement intérieur du protectorat (2). Nous n'y reviendrons donc que pour signaler quelques dispositions spéciales et distinctes.

(1) Du moins, en ce qui concerne la direction de la politique extérieure. — Décret du 17 octobre 1887 (art. 1 et 6).

(2 Traité du 11 août 1863 (art. 1, 2, 4j. — Traité du 17 juin 1884 (art, 1, 2, 4).

SECTION III ORGANISATION INTÉRIEURE à 1*.—Organisation administrative

En Annam, comme au Cambodge, le gouvernement français se trouvait en présence d'institutions séculaires ; d’un organisme administratif perfectionné. Il s'agissait donc d'utiliser l’ordre des choses existant plutôt que de le modifier.

On ne pouvait, d’ailleurs, lui faire subir des changements profonds sans craindre de provoquer une révolution. Les seuls services sur lesquels les agents de la France pouvaient, sans inconvénient, exercer une action directe étaient ceux qui touchaient à l'organisation financière ou au développement des progrès matériels de toute espèce (douanes, travaux publics, etc.).

Ces deux principes ont été respectés.

Les traités conclus avec le Cambodge et avec J'Annam laissent subsister, dans chacun de ces deux pays, le plein exercice de la souveraineté intérieure.

En ce qui concerne l’Annam, il est formellement stipulé que le roi continuera comme par le passé à diriger l'administration intérieure de ses Etats et que le gouvernement français ne s’immiscera en

rien dans l'administration locale des provinces (1). Le royaume d'Annam conserve donc, avec son autonomie, son organisation intérieure, ses circonscriptions administratives, ses tribunaux indigènes, ses fonctionnaires, etc. (2).

Toutefois, une distinction est à faire entre les provinces de l’Annam proprement dit et celles du Tonkin. Ces dernières se trouvent soumises à l’action plus directe de la France (au moins, quant à la perception et au service des impôts) (3).

Les fonctionnaires indigènes conservent leurs attributions ; mais sous le contrôle des autorités françaises, qui peuvent les faire révoquer.

Donc, en ce qui concerne l’Annam: maintien absolu des pouvoirs du roi sur l’organisation intérieure du pays. Le résident, près la Cour de Hué, ne peut donner que des conseils ; non des ordres. Nous verrons cependant que le gouverneur général de l'Indo-Chine est chargé exclusivement de la direction de certains services (douanes, régies, mines, travaux publics) et qu’il a, notamment en matière financière (4), un droit de contrôle très sérieux.

A l'égard des Français, le gouverneur général de l’'Indo-Chine est le dépositaire des pouvoirs de la

(1) Traité de Hué (art. 5, 7, 12) (2) Traité de Hué (art. 3).

(3). Traité de Hué (art. 9, 12).

(4) Traité de Hué (art. 17).

République. Il est le supérieur hiérarchique de tous les résidents et vice-résidents ; il nomme à tous les emplois ; prend des arrêtés; rend exécutoires pour ses nationaux les lois promulguées au nom du roi de PAnnam.

Au Tonkin, les résidents français prennent part, d’une manière plus directe, à l'administration des provinces (1). Placés à côté, ou, pour mieux dire, au-dessus des fonctionnaires indigènes qu'ils surveillent, qu'ils dirigent (avec le droit de les faire révoquer), ils président à toutes les mesures d’ensemble (finances, justice, travaux publics,armée,etc.). Tandis que, dans l’Annam, les résidents se confinent presque exclusivement dans des attributions consulaires, ils jouent dans les provinces qui composent plus spécialement le Tonkin {art. 3, 6, 7) un rôle analogue à celui des contrôleurs civils en Tunisie.

Au Cambodge, les résidents français ont, comme au Tonkin, des pouvoirs très étendus, en matière administrative et financière. Ils contrôlent les fonctionnaires indigènes, surveillent l’assiette et la perception des impôts, dirigent les douanes, les travaux publics, etc. (2). On a même été jusqu’à organiser l’administration municipale de Pnon- Penh, capitale du Cambodge, sous lautorité du résident général (3).

(1) Traité de Hué (art. 6, 7).

(2) Traité du 11 août 1863 (art. 2, 3, 4). — Traité du 17 juin 1884 (art.1,:3,14,:6)

(3) Traité du 17 juin 1884 (art. 10).

2 2. — Organisation judiciaire

Le traité conclu le 15 mars 1874 entre la France et l'Annam nous concédait d'assez grands privilèges de juridiction (1). Un décret du 17 août 1881 en réglementa l'exercice, en étendant à ces tribunaux consulaires la législation en vigueur devant les tribunaux de la Cochinchine (2). Le traité du 6 juin 1884 a confirmé et étendu ces privilèges (art. 10). Nos tribunaux connaissent de toutes les contestations, de quelque nature qu’elles soient, qui s’élèvent entre Annamites et étrangers, de même qu'entre étrangers. Les traités conclus avec le Cambodge nous assurent des avantages et des garanties de la même nature (3).

Après divers tâtonnements (4) on est enfin arrivé à réglementer d'une manière uniforme l'exercice de la justice française dans les pays protégés de l’Indo- Chine. Le point de départ de cette transformation a été la création de l'unité indo-chinoise (5). Partant de cette idée que tous les tribunaux consulaires

(1) Les Francais et les étrangers étaient justiciables des tribunaux consulaires français, pour toutes les contestations où il n’y avait pas d'indigènes en cause.

(2) Décret du 17 août 1881 (Journ. off. du 21 août 1881). — Décret du 15 mai 1881 (Organisation judiciaire en Cochinchine).

(3) Traité du 11 août 1863 (art. 7). — Traité du 17 juin 1884 (art. 1).

(4) Décret du 10 février 1886. — Attributions judiciaires des résidents.

(5) Décret du 17 octobre 1887 (art. 2).

étaient sous la dépendance de la Cour de Saïgon, on est arrivé à une unité de conception pour l’organisation de la justice française en Annam et au Cambodge. Il n’est rien innové dans la composition des tribunaux des résidences en Annam.

Quant au Tonkin, on a installé à Hanoï et à Haïphong deux tribunaux de première instance, qui relèvent de la Cour d'appel de Saïgon. Il est créé en outre, à Hanoï, une cour criminelle dont la juridiction embrasse tout le territoire du Tonkin.

Les tribunaux français connaissent de toutes les affaires civiles, commerciales, correctionnelles, à l'exception de celles où ne sont en cause que des indigènes ou des Asiatiques. Toutefois, ces derniers peuvent renoncer à la juridiction indigène pour s'adresser aux tribunaux français. Mais c’est là pour eux une simple faculté, non une obligation. Les tribunaux d'Hanoï et d'Haïphong se composent chacun d’un juge-président, d’un juge-suppléant, d’un procureur de la République et d’un greffier. La cour criminelle comprend cinq membres, dont trois magistrats et deux assesseurs. On suit la procédure et la législation civile et criminelle en vigueur en Cochinchine (1). Au-dessous de ces tribunaux sont les tribunaux des résidences, qui sont réglementés, quant à la compétence et quant à la procédure, par le décret du 17 août 1881.

(1) Décret du 8 septembre 1888. Organisation de la justice française au Tonkin,

Au Cambodge, la justice française à été également réorganisée (1). Le tribunal de première instance de Pnom-Penh a été supprimé et remplacé par une justice de paix à compétence étendue, analogue à celles qui existent en Cochinchine.

L'exercice de ia profession d'avocat a été soumis à des règles spéciales (2).

L'organisation judiciaire a donc été remaniée et unifiée dans nos possessions et protectorats de l'Indo-Chine. Il faut cependant noter, par exception, la constitution de territoires militaires (3), qui sont soumis momentanément à un regime spécial. Le gouverneur général de l’Indo-Chine statuait sur les recours en grâce (4. Ce droit lui a été enlevé récemment.

3. — Organisation financière. — Commerce. — Travaux publics. — Armée.

A. Organisation financière. — On peut distinguer

deux choses : les finances des royaumes d’Annam et du Cambodge; les finances de l'administration du protectorat. Pour les premières, le gouvernement français n'a pas à s'immiscer dans ce qui

(1) Décret du 15 novembre 1887. Organisation de la justice française au Cambodge.

(2) Décret du 5 novembre 1888. Exercice de la profession d'avocat défenseur en Indo-Chine.

(3) Decret du 27 janvier 1886 (art. 9).

(4) Décret du 17 octobre 1887 (art. 5).

touche à la préparation du budget, à l'assiette et au recouvrement des impôts, au moins en ce qui concerne l’Annam (1).

Dans les provinces du Tonkin, les résidents français établissent, modifient, recouvrent les impôts et font la répartition des recettes entre les divers services publics et les provinces (?), sauf à verser, s’il y à lieu, le reliquat dans les caisses de la Cour de Hué (3). Au Cambodge, les pouvoirs des résidents français sont encore plus larges.

La liberté du gouvernement annamite quant à la gestion de ses finances est, il est vrai, restreinte par l’article 17 du traité de Hué, qui interdit au roi de l'Annam de contracter aucun emprunt sans l’autorisation du gouvernement français (4).

A part cette clause le gouvernement annamite préside seul à lélaboration de son budget et à l'emploi des recettes, sauf ce que nous avons dit des provinces du Tonkin, qui sont administrées plus directement par les autorités françaises. Le résident a aussi des pouvoirs particuliers sur certaines branches de revenus (douanes, régies, mines, etc.) et sur certaines sources de dépenses (armée, travaux publics, etc.) (5).

(1) Traité de Hué (art. 11).

(2) Traité de Hué (art. 11).

{3) Cette éventualité est loin de se produire, puisque le Tonkin est obligé de recourir à la subvention de la métropole.

(4) De mème au Cambodge. — Traité du 17 juin 1884 (art. 1, 4,6, 7).

(5) Les dépenses de l'administration des douanes régies, postes et télégraphes, etc., sont remboursés au protectorat par la cour de Hué.

A côté du budget des États protégés se place le budget du protectorat, qui n’est pas le moins important à étudier. Son organisation à passé par plusieurs phases. D'abord distinct et séparé pour chacun des pays protégés, il a été ensuite unifié, sous le nom de budget de l’Indo-Chine française (1).

On a enfin rendu à chacun d'eux autonomie primitive (2).

Par qui sont élaborés et composés ces différents budgets ? Quels sont, en cette matière, les pouvoirs du gouverneur général ? Quelles sont les recettes et les dépenses ? Quelle est, en un mot, l’organisation financière du protectorat (3)?

Le budget spécial à chaque protectorat est préparé par le gouverneur général et délibéré par le Conseil supérieur de l’Indo-Chine. Il est approuvé par décret rendu en conseil des ministres et voté par les Chambres. « Il peut paraître surprenant de « faire voter par le Parlement les budgels des pays « de protectorat qui, soumis à la souveraineté d’un « roi allié, conservent leur autonomie (4). » Ce fait s'explique si l’on considère qu'une partie des res-

(1) Décret du 17 octobre 1887, constituant le protectorat en un service spécial, autonome, ayant son organisation, son budget, ses moyens propres.

(2) Décret du 11 mai 1888.

(3) Décret du ?7 janvier 1886 (art. 1, 10, 11). — Décret du 17 octobre

1887 (art. 2,7, 8, 9, 10, 11, 12). — Décret du 20 octobre 1887 (art. 4). — Décret du 11 mai 1888.

(2 Rapport de M. Le Myre de Vilers sur la situation de l’Indo- Chine française (Journ. off. des 24, 25, 26 novembre 1890). à

sources est fournie, soit par la France, soit par la Cochinchine.

On met à la charge du budget du protectorat nonseulement les dépenses d'administration, les frais de régies, douanes, etc., mais encore les travaux publics, lentretien des troupes de terre et de mer, etc. (1).

Les recettes comprennent les anciens impôts an namites existant au Tonkin, les monopoles (opium, etc.) ; les produits des douanes et régies; des postes et télégraphes, etc. ; la part contributive due par la Cour de Hué pour frais d'administration. Enfin, une partie notable des ressources se compose d’une double subvention, fournie par la métropole et par la Cochinchine. Cette subvention va, d’ailleurs, en diminuant tous les ans et sera supprimée le jour où les pays protégés seront dans un état suffisamment prospère pour couvrir seuls les frais du protectorat. Le gouverneur général est chargé de l’ouverture des crédits; le résident supérieur de la liquidation.

Le service de la trésorerie est organisé d’une manière analogue à celui qui fonctionne en Cochinchine (2). Aux termes du décret du 21 avril 1891, un directeur du contrôle dirige les services financiers, sous la surveillance du trésorier général.

(1) C’est un système contraire à celui qui est suivi en Tunisie, où toutes les dépenses militaires sont à la charge de la métropole (département de la guerre).

(2) Décret du 20 octobre 1887. — Décret du 26 décembre 1887.

Quant aux emprunts que pourraient contracter les pays protégés de l’Indo-Chine, on distingue, selon qu'ils sont ou non gagés sur des excédents constatés aux exercices antérieurs. Dans le premier cas, ils sont approuvés par décret. Dans le second cas, qui s’est seul produit jusqu’à présent, le Parlement doit, sous forme de loi, donner son autorisation.

B. Commerce. — Travaux publics.— Armée, etc.— Au Tonkin, comme dans l’Annam, l'administration des douanes est, depuis longtemps, aux mains des autorités françaises (1).

Par un décret du 8 septembre 1887, faisant suite à une loi du 26 février 1887, le gouvernement français à pris une mesure qui peut avoir de graves conséquences au point de vue du développement commercial des pays protégés de l’Indo-Chine. Le tarif général des douanes en usage dans la métropole est étendu à l’Indo-Chine française, c'est-à-dire, non-seulement à la Cochinchine,mais aussi aux pays protégés (Annam et Cambodge). Une exemption de taxes est accordée aux marchandises d’origine française importées directement de France ou de nos colonies (2).

Les régies financières (destinées à remplacer les contributions indirectes) fonctionnent également dans

(1) Traité de Hué (art. 12). — Loi du 26 février 1887. Régime douanier de l’Indo-Chine francaise.

(2) Rapport de M. Le Myre de Vilers (25 novembre 1890).

les pays protégés. IL faut y rattacher certains monopoles, principalement, celui de l’opium, qui constitue une des ressources les plus sérieuses du bubget.

Les travaux publics sont sous la direction exclusive des autorités françaises (1). Il en est de même de ce qui concerne le régime des mines (2) ; l’administration des postes et télégraphes (union indochinoise).

L'armée est à la charge du protectorat. Son organisation, au Tonkin et au Cambodge (troupes indigènes et milices), relève exclusivement des autorités françaises (3).

En Annam, on suit, au contraire, les lois et règlements anciennement en usage, quant au mode de recrutement et à l’organisation de l’armée, qui est sous le commandement des mandarins militaires annamites.

à 4. — Situation faite aux sujets français dans les pays protégés de l’Indo-Chine

Nous avons déjà vu quels étaient, dans l’ordre judiciaire les principes conférés à nos nationaux. Nous pouvons encore citer le droit qui leur appar-

(1) Traité de Hué (art. 3-18).

(2) Convention du 18 février 1885. entre la France et 1 Annam.

(3) Le gouverneur général dispose des forces militaires ; il a la direction générale des milices indigènes. Décret du 21 avril 1891 (art. 5-6).

tient de s'adresser aux résidents, pour tout ce qui concerne les attributions consulaires (délivrance des actes de l’état civil, dépôt de titres, etc. (1).

Dans cet ordre d'idées, on peut aussi mentionner la facilité plus grande donnée aux étrangers et aux indigènes pour obtenir la naturalisation française (2).

En ce qui concerne le droit de faire le commerce, de circuler librement, le régime du protectorat a eu aussi d’heureux résultats.

Nous ne parlons pas seulement des avantages des tarifs douaniers accordés par la loi du 26 février 1887 et par le décret du 8 septembre 1887. Les Français ont le droit de circuler et de faire commerce librement au Tonkin et dans les ports ouverts de lAnnam (3). Des clauses semblables sont insérées dans les traités conclus avec le Cambodge (4). Des garanties sont également données en ce qui concerne la liberté religieuse ; la protection de nos missionnaires et des chrétiens indigènes (5).

Enfin, comme dans tous les pays protégés, aucune loi ne peut être exécutoire pour les sujets français qu'après avoir reçu la sanction du gouverneur général de l'Indo-Chine, seul dépositaire des pouvoirs de la République. Quant au contentieux admi-

(1) Décret du 8 février 1886. Attributions consulaires des résidents.

(2) Décret du 29 juillet 1880. Naturalisation des étrangers en Annam et au Tonkin.

(3) Traité de Hué (art. 13, 14), (4) Traité du 11 août 1863 (art. 5). — Traité du 17 juin 1884 (art. 1). (5) Traité de Hué (art. 13).

nistratif, il n’existe que pour la colonie de la Cochinchine.

Ce que nous avons dit à ce sujet relativement à la Tunisie s'applique avec la même vérité à l’Annam et au Cambodge.

ÿ 9. — Critiques

Les critiques que l’on peut formuler s'adressent beaucoup moins au traité lui-même qu'aux mesures prises par le gouvernement français pour organiser le régime du protectorat en Annam et au Cambodge.

Les traités conclus les 6 juin et 17 juin 1884 nous donnent, en effet, toute satisfaction : abandon, à notre profit, de la souveraineté extérieure ; concession de privilèges pour nos nationaux (justice, commerce, etc.); protection pour nos coreligionnaires ; droit de contrôle sur l’organisation financière (douanes, régies, etc.). D'un autre côté, la France trouvait en Indo-Chine un terrain ouvert à son influence, présentant des avantages bien supé: rieurs à ceux de la Tunisie. On était en présence d’un pays riche, habité par des populations laborieuses, d’une religion tolérante, ne faisant pas obstacle, comme le fanatisme musulman, à l’introduction de la civilisation européenne.

Mais il fallait se garder avec soin d'intervenir trop directement dans les affaires intérieures d’un pays possédant une civilisation et des institutions

séculaires, sur lesquelles il eût été dangereux de porter la main.

La France a-t-elle agi avec habileté ? A-t-elle respecté les intérêts de ses nationaux et les droits des peuples protégés ?,

L'organisation des résidences, calquée sur les institutions semblables de l'Inde anglaise, a donné de bons résultats. Mais on a pu reprocher à l’administration du protectorat d'augmenter d’une manière inconsidée le nombre de ses fonctionnaires et de ne pas toujours exiger, dans leur choix, toutes les garanties de capacité essentielles pour la mission si délicate qui leur était confiée (1).

Le système financier a donné lieu à des critiques plus sérieuses et mieux fondées.

En premier lieu, les anciens impôts annamites ont été modifiés et augmentés sans nécessité, au risque de mécontenter la population indigène (2). D'un autre côté, le régime monétaire suivi jusqu’à présent ; l'instabilité de la valeur de la piastre, base de ce régime, ont donné lieu à des crises économiques (3).

Le régime douanier, étendant à l’Indo-Chine le tarif général de la métropole, à causé de graves

(1) Un projet de réforme dans l’organisation administrative de l’Indo-Chine française est en ce moment à l'étude et soumis à une commissicn parlementaire (mai 1891).

(2) Arrêté du gouverneur général de l'Indo-Chine des %3 février et 17 août 1888. — Rachat obligatoire des corvées.

(3) Arrêté du 22? juin 1890. Budget évalué en piastres.

perturbations dans le commerce de ce pays. Certains droits s'élèvent jusqu'à 35 °/, de la valeur vénale des objets importés. C’est favoriser la fraude, la contrebande et la piraterie.

L'organisation des monopoles (ferme de l’opium au Cambodge et au Tonkin; mise en régie en Annam) a donné lieu à d'assez sérieux mécomptes.

En ce qui concerne le budget des protectorats, on met à sa charge les dépenses du corps d’occupation, qui devraient plus naturellement incomber à la métropole. D'autre part, la plus grande partie des ressources passe aux frais d'administration et à l'entretien de milices indigènes trop considérables (1). Il en résulte qu'une somme dérisoire est consacrée aux travaux publics. La subvention exigée de la Cochinchine ne pourra pas non plus être maintenue pendant bien des années sans danger pour cette colonie (2).

En résumé l’organisation administrative parait devoir répondre à ce que l’on attend d'elle, sauf les inconvénients provenant de la dualité des fonctionnaires (français et indigènes). L'organisation financière peut seule donner lieu à des critiques sérieuses, elle appelle de promptes réformes, si l’on veut que nos protectorats d'Extrême-Orient, au lieu d’être une charge pour la métropole, soient pour elle une source de puissance et de prospérité.

(1) Garde civile indigène (10 à 12,000 hommes). (2) Rapport de M. Le Myre de Vilers (25 novembre 1890).