IV. — Recours en interprétation

Le préfet de police peut être appelé à interpréter une de ses ordonnances ou une de celles de ses prédécesseur^ sur l'invitation d'une partie intéressée ou d'un tribunal de répression. Le recours en interprétation est ensuite porté au Conseil d'Etat.

La dernière jurisprudence du Conseil d'Etat incline même à admettre la possibilité d'un pourvoi direct,

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omisso medio, devant lui, notamment quand il s'agit de l'appréciation de la légalité d'un acte préfectoral.

Section II Recours judiciaires

Les voies de recours judiciaires tendent soit à faire apprécier la légalité d'un règlement si les tribunaux judiciaires sont chargés de le sanctionner, soit à faire juger le fond d'un débat à l'occasion d'un acte de gestion ou d'un dommage,

I. — Le juge de police, avant de prononcer une peine contre le contrevenant, a le droit absolu d'apprécier la légalité et le caractère obligatoire d'un, règlement qu'il est appelé à sanctionner. Cette exception, dit-on, au principe de la séparation des pouvoirs, s'explique non point par le caractère de législation secondaire du règlement, mais en raison de la plénitude de juridiction nécessaire aux tribunaux de répression et de la connexité étroite entre l'exercice de cette juridiction et la vérification des prescriptions dont ils doivent assurer la sanction.

Mais, si le juge de police apprécie de ta légalité de l'acte, il n'est pas juge des vices de forme (i) qui sont de la compétence des tribunaux administratifs

j. Sauf cependant si le règlement n'était ni daté ni signé.

et encore moins ne doit-il pas rechercher les mobiles secrets qui ont pu guider l'autorité administrative, c'est-à-dire que le détournement de pouvoir ne peut, pour lui, constituer une cause d'illégalité.

La Cour de cassation pourra ensuite statuer sur les poursuites intentées aux contrevenants et annuler l'acte d'autorité. Ainsi, se forme à côté de la jurisprudence du Conseil d'Etat la jurisprudence de la Cour de cassation.

C'est ainsi que la Cour de cassation a admis qu'un maire pouvait décider que certains travaux, tels que le chargement dans les halles et marchés, seraient exclusivement effectués par une corporation d'ouvriers, dans un intérêt de bon ordre et de célérité (i). A Paris, la corporation des forts est en même temps chargée de la garde des marchandises.

Par son arrêt du I er février i885, elle a statué qu'était légale et obligatoire l'ordonnance du préfet de police qui, après avis du comité consultatif d'hygiène publique, avait interdit l'emploi d'une quantité quelconque d'acide salicylique pour la conservation des denrées alimentaires solides ou liquides. De même est légale l'ordonnance de police interdisant de stationner sur la voie publique pour offrir en vente des marchandises ou de circuler en quête d'acheteurs (Cass., 6 fév. 18:70).

i. Cass., 16 février 1849.

II. — Outre que les actes de gestion accomplis par le préfet de police relèvent des tribunaux judiciaires, ses actes réglementaires peuvent donner lieu à l'application, par les tribunaux judiciaires, de l'article i38a du Code civil. D'ailleurs, ce recours serait difficilement recevable, car l'auteur du règlement est censé agir dans l'intérêt général. Il faudrait que le requérant mît en cause la faute personnelle de l'auteur (i), sinon la juridiction administrative reste seule compétente pour juger d'une question de dommages qui ne résulterait pas d'une faute personnelle.

III. — Les actes de police judiciaire du préfet de police peuvent également donner lieu à un recours judiciaire, toujours en vertu de l'article i38s du Gode civil. C'est ainsi, comme nous le verrons plus loin, que le préfet de police, dans une affaire de saisie d'affiches, a été condamné à i franc de dommagesintérêts.

De plus il est sujet, comme tout magistrat, à la prise à partie.

La prise à partie est une action civile dirigée contre un magistrat (2) à raison d'actes dommageables commis par lui dans l'exercice de ses fonctions. Un des cas indiqués par l'article 5o5 du Code de procé-

1. Tribunal des conflits, 19 novembre 1881 (Gaudelier). 5 juillet 1884 (Bimont). a. Ou un tribunal.

— i49 — dure civile et qui pourrait s'appliquer au préfet dé police est celui où un juge n'a pas observé les formes prescrites par la loi pour l'audition dfcs témoins, la délivrance des mandats. La prise à partie serait également redevable si le préfet de police prenait une mesure arbitraire ou attentatoire à la liberté individuelle.

Il nous reste, maintenant, à rechercher si le préfet de police accomplit des actes d'une nature particulière et qui semblent échapper à un recours devant toute juridiction: il s'agit des acles de gouvernement.

Section III Actes de gouvernement

A côté des actes administratifs dont le contentieux relève des tribunaux administratifs, il y a une autre série d'actes, dits actes de gouvernement, qui, en raison du caractère politique qu'ils revêtent, sont susceptibles d'échapper à tout recours devant une juridiction administrative. « C'est exclusivement aux corps diplomatiques, à la Chambre des députés, au Sénat, à l'opinion publique qu'il appartient de les contrôler. » (i). Leur dénomination « d'actes de gouvernement » révèle suffisamment qu'il s'agit d'actes

i. Aucoc. Conférences. En ce sens Lafferrière, Jacquelin. Mouneyrat 10

— ioo

politiques qui sont le fait du pouvoir exécutif et ne sauraient, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, *tre soumis à une juridiction quelconque.

Le préfet de police, agent politique, représentant

du pouvoir central dans le département de la Seine,

acccomplit-il des actes de cette nature ?

I La grosse difficulté est de savoir ce qui distingue

| l'acte de gouvernement de l'acte administratif, de

I trouver le critérium, la pierre de touche des actes de

gouvernement. Un premier point acquis, c'est le fait

de leur existence. Ceci résulte des lois organiques

du Conseil d'Etat, notamment de l'article 47 de la

loi du 3 mars 1849 et de Farticle 26 de la loi du

24 mai 1872, conçu en ces termes: « Les ministres

* « ont le droit de revendiquer devant le tribunal des

« conflits les affaires portées à la section du conten-

« tieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux f

« administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pour- j

« voir devant celte juridiction, qu'autant que la |

« section a refusé de faire droit à la demande en |

« revendication qui doit lui être préalablement com- ,f

« muniquée. » Ce texte a le tort de ne donner des >j

actes de gouvernement ni définition, ni énuméra- J

tion. Aussi, la doctrine et la jurisprudence se sont- j

elles trouvées partagées, bien qu'aujourd'hui l'opi- j

nion générale tende à ne pas reconnaître l'existence f

de ces actes. f

Nous croyons pouvoir grouper les trois grandes théories qui se dégagent de la doctrine.

I. — La première a été soutenue par MM. Vivien et Dufour qui considèrent comme des actes de gouvernement tous les actes administratifs, accomplis sous l'influence de mobiles et de considérations politiques. Le caractère gouvernemental de l'acte dépend du mobile politique qui l'inspire. On se fonde ainsi sur une sorte d'infaillibilité du gouvernement. >

Ce critérium qui a été /adopté par la jurisprudence \

est « purement arbitraire et attentatoire aux droits \

individuels ». 11 a été' abandonné, et c'est dans la i

nature de l'acte qu\ine seconde théorie, soutenue avec beaucoup de force, Ta fixé.

II. — « Quand on distingue, dit M. Aucoc, le gouvernement de l'administration, on entend mettre dans une catégorie spéciale la direction des affaires auxquelles on réserve le nom de politique, c'est-àdire : la convocation des électeurs pour la nomination des sénateurs et députés, la convocation des Chambres, la clôture de leur session, le soin d'entretenir des relations diplomatiques avec les puissances étrangères, les dispositions de la force publique, etc. (i).

« Administrer, dit encore M. Laferrière, c'est assu- , rer l'application journalière des lois, veiller aux rap-

V i. Conférences, 1. 1, n° 38.

ports des citoyens avec l'administration centrale ou locale et les diverses administrations entre elles. Gouverner, c'est pourvoir aux besoins de la société politique tout entière, veiller à l'observation de sa constitution, au fonctionnement des pouvoirs publics, aux rapports de l'Etat avec les puissances étrangères, à la sécurité intérieure et extérieure (i).

« Chaque fois que l'acte est accompli dans le but d'assurer le fonctionnement régulier des grands pouvoirs de l'Etat, ses bonnes relations avec les puissances étrangères, sa sécurité intérieure ou extérieure, il présente un incontestable caractère gouvernemental. » (2).

Ainsi seraient considérés comme des actes de gouvernement les actes diplomatiques, les faits de guerre, les rapports du gouvernement avec les Chambres, les mesures de sûreté générales, en somme tous actes de nature à sauvegarder « l'unité politique » du pays, à l'extérieur comme à l'intérieur (3). Or, si le pouvoir exécutif possède, sans partage, le pouvoir d'accomplir la plupart de ces actes, le préfet de police est qualifié, pour prendre dans le département de la Seine, toute mesure que lui commanderait le salut de l'unité politique intérieure du pays.