IL L'ORGANISATION DE LA SOCIÉTÉ

A. L'Assemblée et le Conseil

i° Admission de nouveaux Membres dans la Société.

Quatorze demandes d'admission dans la Société avaient été présentées à l'Assemblée de Genève. Six d'entre elles furent accueillies favorablement, recueillant au moins 35 voix sans qu'aucune opposition se fût manifestée. Furent admis : l'Albanie, l'Autriche, la Bulgarie, Costa-Rica, la Finlande

et le Luxembourg. L'examen qui précéda leur admission avait prouvé que ces Etats avaient des frontières reconnues, un gouvernement stable et libre, que leurs armements n'étaient pas excessifs et qu'ils avaient donné des garanties effectives de leur intention sincère d'observer leurs engagements internationaux, ainsi qu'il est prescrit à l'article Ier du Pacte.

Quatre Etats qui faisaient autrefois partie de l'Empire russe : l'Esthonie, la Lettonie, la Lithuanie et la Géorgie ne purent être admis dans la Société, par la raison soit que leurs frontières n'étaient pas définitivement établies, soit que leur Gouvernement n'était pas reconnu par les Etats voisins. Mais l'Assemblée, voulant marquer son désir de les accueillir aussitôt que possible, leur accorda le droit de se faire représenter dans les organisations techniques constituées au sein de la Société.

Le débat sur la demande de l'Arménie fut marqué par d'impressionnantes manifestations de sympathie. De toutes parts s'exprima le souhait de voir les efforts projetés pour assurer à cet infortuné pays la sécurité et l'autonomie aboutir à des résultats positifs, qui permettraient l'entrée prochaine de l'Etat arménien dans la Société des Nations.

Les requêtes de l'Ukraine, de l'Azerbeïdjan et du Liechtenstein furent également repoussées. L'examen de la dernière donna toutefois lieu à l'adoption d'un vœu priant le Conseil de constituer une Commission qui examinera s'il serait possible, et comment, de rattacher à la Société des Nations des Etats indépendants qui ne peuvent être admis à titre de Membres à raison de l'exiguïté de leur territoire.

Enfin il convient de signaler les éloquents discours qui furent prononcées par MM. Motta et Viviani relativement à l'entrée dans la Société de certains Etats qui n'avaient formulé aucune demande d'admission.

Reprenant un thème, exposé déjà antérieurement par MM. Pueyrredon et Nansen, le Président de la Confédération suisse développa les inconvénients et les faiblesses résultant de l'absence des Etats-Unis, de la Russie et de l'Allemagne. Le délégué de la France, tout en s'associant au vœu que la Société des Nations devînt universelle, entendit fixer les responsabilités. Il montra que nul ne songeait à s'opposer à l'entrée des Etats-Unis, Membre de droit. Au contraire, l'Assemblée serait heureuse sans doute de préciser dans un sens rassurant les articles du Pacte qui lui seraient signalés comme alarmant l'opinion américaine.

En ce qui concerne la Russie, M. Viviani rappela que la cinquième Commission de l'Assemblée avait, sur sa proposition, refusé d'admettre dans la Société des Nations les Etats baltiques et caucasiens issus de l'ancienne Russie. C'est par respect pour cette dernière que ces cas particuliers du grand problème russe n'avaient pas été tranchés, mais l'admission de la Russie soviétique demeure impossible. La Société des Nations représentant la vraie démocratie, les Membres de l'Assemblée sont les délégués de gouvernements réguliers issus du suffrage universel. Repoussant toutes les tyrannies, la Société des Nations ne pourrait admettre la Russie que lorsque celle-ci se serait donné elle aussi, un gouvernement démocratique, issu de la libre volonté populaire.

Quant à l'Allemagne, M. Viviani déclara qu'elle devait d'abord, conformément à l'article Ier du Pacte, donner des garanties effectives de son intention sincère de remplir ses obligations internationales. Ces garanties effectives, la France les attend vainement depuis deux ans. Admettre l'Allemagne actuellement, ce serait en réalité méconnaître le préambule et l'article Ier du Pacte, donner un exemple démoralisant et ruiner les bases de la Société des Nations.

Lord Robert Cecil apporta à l'éloquent orateur français, dont le discours avait été salué d'acclamations, la haute autorité qu'il avait acquise au cours des débats et se déclara en complet accord avec lui sur la nécessité de conserver à la Société le fondement moral qu'elle trouve dans les conditions d'admission exigées par le Pacte.

2° Relations entre le Conseil et V Assemblée.

La question très complexe des relations entre le Conseil et l'Assemblée fit l'objet d'un rapport de MM. Viviani et Rowell, qui fut adopté sans grandes modifications en séance plénière. Le rapport constate que si le Pacte a réservé certaines questions à la compétence soit de l'Assemblée soit du Conseil, il leur a, pour tout le reste, donné une compétence égale.

On ne peut pas considérer l'Assemblée comme une Chambre des Députés et le Conseil comme une Chambre Haute ; si le Conseil et l'Assemblée ont des droits identiques en certaines matières, ils ont, en d'autres, des droits distincts.

On ne peut pas davantage considérer le Conseil comme pourvu du pouvoir exécutif, tandis que le pouvoir législatif

serait dévolu à l'Assemblée. Ce qui le prouve, c'est que l'Assemblée a les prérogatives de l'exécutif.

La vérité est que l'Assemblée et le Conseil de la Société des Nations ne peuvent se comparer à aucun pouvoir équivalent dans le droit constitutionnel interne des Etats.

Il faut attendre de l'expérience qu'elle précise les compétences respectives des deux organes et, en attendant, chercher à éviter les conflits. En vue de prévenir ceux-ci, l'Assemblée a décidé que chaque organe doit respecter les décisions prises par l'autre dans les limites de sa compétence exclusive.

Un hommage est cependant rendu à la suprématie morale que donnent à l'Assemblée son recrutement plus large et son caractère plus représentatif : le Conseil fera rapport chaque année sur l'œuvre qu'il aura accomplie.

Enfin, à la demande spéciale de M. Rowell, l'Assemblée, dans ses conclusions, proclama le principe que les délégués au Conseil et à l'Assemblée représentent leurs gouvernements et votent au nom de ceux-ci.

3° Election des quatre Membres non permanents du Conseil.

L'article 4 prévoit la désignation de quatre Membres nonpermanents du Conseil par l'Assemblée. Cette dernière peut les nommer librement aux époques qu'il lui plaît de choisir.

L'application de ces règles donna lieu à de longs débats. Certaines délégations désiraient garantir à tous les Membres une égale représentation en procédant à des renouvellements fréquents et en fixant à un an la durée du mandat. D'autres délégations se montraient plus préoccupées de renforcer l'autorité des Membres non permanents du Conseil en portant la durée du mandat à quatre ans.

Mais une question préalable se posait : Dans quelle mesure ces différentes propositions étaient-elles compatibles avec le texte du Pacte ? Et quelle était l'autorité qualifiée pour en décider ?

L'Assemblée aboutit à un compromis. Elle renvoya la question à la Commission des amendements au Pacte et décida de nommer immédiatement pour un an les Membres non permanents du Conseil. Elle adopta à une assez grande majorité le vœu qu'un siège fût réservé à la représentation de l'ensemble des Etats asiatiques, africains et océaniens, puis procéda, au scrutin secret, à la désignation des quatre Membres.

Le résultat fut de renouveler le mandat de la Belgique, du Brésil et de l'Espagne et de leur adjoindre la Chine en remplacement de la Grèce.

4° La question des amendements au Pacte.

Une série de projets d'amendements avaient été déposés par les Gouvernements Scandinaves. Ils tendaient à introduire dans le Pacte la périodicité annuelle des sessions de l'Assemblée, certaines modalités pour l'élection des Membres non permanents du Conseil, la juridiction rigoureusement obligatoire de la Cour de Justice pour les différends d'ordre juridique, la création de nouveaux organes d'arbitrage et de conciliation, et la possibilité pour certains Etats de se faire exempter par le Conseil de la participation aux mesures de blocus économique.

Au cours des débats, de nouvelles propositions d'amendements surgirent. M. Pueyrredon proposa l'admission sans condition au sein de la Société de tout Etat qui le désirerait, la démocratisation du Conseil dont tous les Membres seraient élus par l'Assemblée, la juridiction obligatoire de la Cour de Justice, et une organisation permanente de la coopération économique. Le Portugal proposait un système nouveau de désignation des Membres du Conseil. Le Canada demandait la suppression de l'article 10 du Pacte.

Enfin, le délégué de Colombie, M. Urrutia, désirait reviser les dispositions du Pacte relatives au quorum requis pour l'adoption des décisions du Conseil et de l'Assemblée.

Il fut décidé, après rapport de M. Balfour, Président de la Première Commission, qu'il était plus sage et plus politique de ne pas commencer l'œuvre de re vision au cours de cette première session et qu'il convenait de mettre le Pacte à l'épreuve et d'attendre les enseignements de l'expérience.

Mais afin de marquer sa volonté de poursuivre la revision au cours de la prochaine Session, et de favoriser la préparation de ce travail difficile, l'Assemblée adopta la proposition de M. van Karnebeek (Pays-Bas) de prier le Conseil de confier l'étude des amendements à une Commission qui lui ferait rapport.

Il convient d'ajouter que, bien que les amendements Scandinaves eussent été tous écartés, le premier d'entre eux fut repris en substance dans le règlement provisoire et que

les autres firent l'objet de propositions indépendantes qui furent discutées dans les Commissions compétentes.

5° Questions diverses.

L'Assemblée invita aussi le Conseil à charger une Commission spéciale d'étudier l'interprétation à donner à l'article 18 du Pacte, relatif à l'enregistrement des Traités, notamment au point de vue de la valeur juridique des Traités non enregistrés (proposition de M. van Karnebeek).

D'autre part, eÛe engagea le Conseil à assurer la plus grande publicité possible à ses décisions et à ses discussions (proposition de lord Robert Cecil).

Enfin, elle s'occupa longuement de l'organisation du Secrétariat Général, du recrutement et du statut du personnel, arrêta des règles précises quant à l'établissement du budget annuel et décida la refonte du mode actuel de répartition des dépenses entre les Membres de la Société. Le Conseil fut prié de confier cette dernière étude à une Commission spéciale.

B. — Les organisations techniques.

Les articles 23 et 24 du Pacte imposent à la Société des Nations certains devoirs d'ordre international en matière économique et financière. L'Assemblée de Genève a pris les dispositions nécessaires pour assurer l'accomplissement de cette tâche particulièrement importante.

La Société des Nations avait déjà convoqué à Bruxelles, au mois de septembre 1920, une Conférence internationale où des experts de tous les pays avaient élaboré des plans destinés à régulariser et assainir les finances des Etats et à favoriser la reprise de la vie économique. La nécessité de confier l'étude de ces recommandations et des mesures propres à en assurer l'application à des spécialistes qualifiés ne fut pas contestée. Mais certaines questions de principe furent vivement débattues.

Dès le 20 novembre, un des délégués du Canada, M. Rowell, déclara que, dans l'opinion du nouveau monde, le rôle de la Société des Nations était de prévenir et de résoudre les conflits, et qu'elle devait se garder soigneusement de toute ingérence dans les affaires intérieures des Etats. M. Rowell s'opposa instamment à toute solution par la Société des Nations du problème des matières premières. Cette thèse provoqua une éloquente intervention du chef de

la Délégation italienne, M. Tittoni. Ce dernier exposa qu'à son avis, l'avenir et la paix du monde étaient liés à la disparition des difficultés économiques qui lui paraissaient entretenir, dans tous les pays, un état de malaise propre à déchaîner de nouvelles guerres.

La question des Organisations techniques, étudiée par la deuxième Commission de l'Assemblée, fut exposée dans un rapport approfondi par l'éminent délégué français, M. Hanotaux ; la discussion devant l'Assemblée, dans la séance du 8 décembre, offrit une nouvelle occasion aux représentants des pays producteurs et des pays consommateurs d'exposer leurs différents points de vue.

M. Rowell demanda que l'Assemblée ne prît pas de décision définitive, notamment au sujet des Conférences internationales relatives aux questions de finance et de transit et à la constitution d'un organisme définitif. Il fut soutenu par M. Millen, délégué de l'Australie. .

M. Hanotaux, appuyé par M. Ador, ancien Président de la Confédération Suisse, démontra avec clarté la nécessité de reconstituer les organismes d'intérêt général détruits par la guerre, de régler notamment la question des chemins de fer et des transports internationaux.

Ces divers délégués exprimèrent d'ailleurs, avec une force égale, leur désir de concilier les tendances opposées, et M. Rowell affirma chaleureusement la foi profonde du Canada dans l'œuvre de la Société des Nations.

Lord Robert Cecil profita de ces, heureuses dispositions pour faire ajourner les débats au lendemain, et M. da Cunha provoqua une réunion des différents orateurs en vue de rechercher un accord. Celui-ci se fit sans peine et unanimement dans la séance suivante.

En voici la substance :

Trois organismes techniques seront créés pour s'occuper des questions économiques et financières, des questions de transit et des questions d'hygiène. Ils dépendront du Conseil ou de l'Assemblée dans les questions de politique générale.

i° Organisme économique et financier.

Une Commission consultative économique et financière sera substituée à la Commission provisoire déjà existante ; elle sera chargée d'étudier l'application immédiate, par tous les Gouvernements, des recommandations de la Conférence

de Bruxelles, de préparer le programme de la Conférence économique et financière internationale que le Conseil a reçu le pouvoir de convoquer lorsqu'il le jugera nécessaire et d'examiner enfin tous les problèmes qui pourront lui être soumis par le Conseil. Une résolution spéciale fut adoptée, pressant tous les pays de réaliser dans leur législation les principes établis par la Conférence de Bruxelles, et en particulier celui que toute richesse nationale doit être affectée à des fins strictement productives.

2° Organisme du Transit.

Une Conférence générale relative à la liberté des Communications et du Transit a été convoquée à Barcelone. En réunissant à Paris l'an dernier la Conférence des Passeports, la Société des Nations avait déjà cherché, en rassemblant des techniciens et des fonctionnaires des différents pays, à résoudre par une étude en commun les difficultés qui entravent ou compliquent les relations internationales. La désorganisation des transports à la suite de la guerre a provoqué une répartition irrégulière des denrées et des matières premières essentielles à la vie des peuples et le ralentissement, dans certaines contrées, de l'activité industrielle et commerciale. La collaboration, sous l'égide de la Société des Nations, de spécialistes dûment accrédités par les Gouvernements, paraît de nature à faciliter le dénouement de la crise économique actuelle.

Il est permis d'espérer aussi que l'on pourra hâter la mise en vigueur de nouveaux arrangements internationaux destinés à remplacer les conventions que la guerre a abolies.

La Conférence de Barcelone doit organiser en outre un Comité consultatif qui connaîtra de toutes les questions de transit et prendra les dispositions nécessaires pour toute Conférence future dont la réunion pourrait être jugée opportune. L'Assemblée a décidé également de constituer, conformément à divers articles du Traité de Versailles, un tribunal d'arbitrage qui tranchera en dernier ressort les différends relatifs au transit, jusqu'à ce que la Cour de Justice internationale soit définitivement constituée.

3° Organisme d'Hygiène.

L'Office international d'Hygiène publique établi à Paris sera la base de l'organisme d'hygiène que l'Assemblée de Genève a décidé d'instituer. L'idée directrice de la

deuxième Commission a été de coordonner les diverses organisations internationales d'hygiène existantes, de mettre en contact plus étroit les services d'hygiène des différents pays et d'assurer leur coopération avec le Bureau international du Travail, la Croix-Rouge et les autres associations philanthropiques compétentes, afin d'organiser un échange plus rapide de renseignements, de prendre sans délai les mesures jugées nécessaires en cas d'épidémies, et de préparer des conventions internationales.