XXII AVANT-PROPOS

court, des types de présidence très nombreux et très différents. J'ai cru devoir étudier ces types dans un ordre en quelque sorte dogmatique, en les rapprochant suivant leurs alfinités, sans respecter l'ordre chronologique.

Cette méthode présente des inconvénients évidents qui m'ont été reprochés à la Faculté de Droit de Paris, malgré la bienveillance extrême avec laquelle elle a apprécié cette étude à la suite de son concours Rossi de 1907. Je ne crois pas pourtant qu'il y ait là un vice rédhibiloire qui emporte la condamnation du plan que j'ai adopté. Il importe peu d'étudier la présidence du Corps législatif sous le second Empire avant celle de la présidence de la Chambre des députés sous la Monarchie de Juillet, si la première correspond à une conception aujourd'hui disparue et si la seconde a inspiré, au contraire, la présidence de nos assemblées contemporaines. Le président de Morny n'est en aucune façon le successeur du président Dupin et ce dernier, quoique plus éloigné de nous dans le temps, l'est beaucoup moins par ses idées et sa conception de la présidence. Je n'ai donc pas cru être trop infidèle môme à la méthode historique en ne suivant pas strictement ici 'l'ordre chronologique et en groupant ensemble les types de présidence qui se rattachent les uns aux autres.

Au reste, M. le professeur Garçon qui, après mon maître distin^fué, M. le professeur Perreau, a apprécié mon étude au nom de la faculté, va nous dire lui-môme les inconvénients peut être supérieurs qu'aurait présentés en cette matière un ordre purement historique et géographique : « S'il l'avait admis, dit-il de l'auteur du mémoire, je le lui reprocherais peut-être. Je lui dirais qu'il est purement empirique et qu'il n'a aucun caractère scienti(i(|ue ; j'ajouterais probablement que cette succession de chapitres où l'auteur aurait repris et

\VAM-l'K(H'(tS XXIIl

traité le même sujet pour chaque pays, est monotone et pleine de Tastidieu-^es répétitions. »

(l'est précisément pour éviter ces répétitions et pour épargnera mes lecteurs la ratit;ue de cette monotonie cpie j'ai i)réféié un ordre peut-être un peu plus artilicie! mais plus élégant. En faveur de cette bonne intention, le |)ul)lic me pardonnera sans doute ses inconvénients, comme l'a dc'jà fait la Faculté en mère indulgente pour l'un de ses enfants qui lui reste très reconnaissant.

Henry Hipert.

LMUOUUCTION

Les assemblées législatives occupent clans la vie politique des Etats modernes une place considérable et, naturellement (Muahissantes, elles tendent à l'élargir tous les jours, n'hésitant même pas à empiéter sur le domaine réservé au pouvoir exécutif. Le phénomène est général. On ne le constate pas seulement dans les Etats qui, par la praticpie du régime parlementaire, ont uni dans une étroite collaboration les assemblées législatives et le gouvernement détenteur du pouvoir exécutif. 11 s'est manifesté également dans les pays, comme les Etats-Unis d'Amérique, qui ont, au contraire, établi à la base de leurs institutions le principe absolu de la séparation des pouvoirs. Au fur et à mesure que la vie politique tend à se concentrer ainsi dans les assemblées législatives, on assiste, au sein de ces assemblées, à des luttes de plus en plus ardentes et passionnées que les partis politiques se livrent pour le triomphe de leurs idées ou la conquête du pouvoir. Aux Etats-Unis, il s'agit de faire adopter par le Congrès telle ou telle mesure qui aura sa répercussion sur le pa\s tout entier; en Angleterre, en France et dans tous les pavs de régime parlementaire, de s'emparer du gouvernement en constituant un ministère dont la composition et la politique sont indiquées par les votes des assemblées.

IMliOlU CTIO.N

Au milieu de ces luttes parlementaires, les présidents des assemblées ont à jouer un rôle de plus en plus important. Chargés de maintenir Tordre dans les débats des Chambres, leur tache s'alourdit tous les jours à raison même du caractère âpre et passionné des discussions, mais en même temps leur personnalité est appelée à exercer une inlluence tous les jours plus étendue sur la marche des débals. Représentants en outre, vis-à-vis du public et du pouvoir exécutif, des assemblées politiques, leur prestige s'est accru en même temps que le prestige des assemblées qu'ils président. La majesté du pouvoir législatif s'est incarnée aux yeux de tous en leur personne et le rôle effectif qu'ils ont été appelés à jouer en a fait, dans certains pays, des rivaux môme du chef du pouvoir exécutif, quelquefois plus influents quelui. Une étude sur la présidence des assemblées politiques présente donc un vivant intérêt d'actualité en même temps d'ailleurs qu'un intérêt historique. En replaçant dans leur cadre et dans leur milieu les présidences des ditférentes assemblées, elle permet de se rendre compte du rôle qu'ont tenu autrefois et c(ue tiennent aujourd'hui les présidents de CCS assemblées dans l'ensemble des inslitutio/is politiques du pays.

Leur fonction a pris, en effet, de i)onne iieure un véritable caractère de permanence. Sa durée est aujourd'hui varial)le suivant les pays, mais elh; permet toujours aux présidents d'apporter une continuité de vues dans l'exercice de leurs attributions et, en dépassant même le cadre de l'assemblée législative, d'exercer une iidluence sur la marche des alfaires

IM lioltl CTMt.N

j)ul)li(jues. Sans douk». (H'ile iiillii(Mi('(^ (Irpond de l'orgaiiisalioii ])()lili(|ii(^ (le cIkkiuo pays, du caraclere do la Innclioii j)résideiiliolli' vl mhmik^ du tcmpôrainent national. l'^lle est l)res(pu^ nulle eu Anglelerre où, pai- (radilion, le speaker de la Cluunhrc des (Communes doit se renfermer dans rexercice de SCS attributions présidentielles et y apporter l'esprit d'un juge non celui dun homme politique. Elle a atteint au contraire son apogée aux Etats-Unis d'Amérique où le speaker de la Chambre des Représentants, par son action sur les comités du Congrès, est devenu le chef de ce gouvernement par le Congrès que l'on a appelé gouvernement congressionnel. Entre ces deux extrêmes, les présidents des assemblées européennes ont à jouer un rôle politique qui, sans être prépondérant, reste néanmoins important. Ce sont en réalité des chefs de partis qui, à raison de l'iniluencedont ils disposent, continuent à inspirer au moins officieusement les résolutions de leur parti et qui sont tout indiqués pour occuper, le cas échéant, la fonction plus active de chef du gouvernement. Les présidents d'assemblées sont appelés à exercer d'autre part une influence de plus en plus considérable sur le fonctionnement des assemblées législatives et la tenue de leurs séances. A mesure que ces séances se passionnent à raison même de leur répercussion sur la vie politique du pays, l'action du président qui, aux jours de tumulte, réprime les désordres et fart cesser les troubles, devient plus étendue. De la confiance qu'une assemblée possède en son président et des pouvoirs qu'elle ne craint pas de lui conférer peut seul résulter le maintien de Tordre en son sein. Le temps est passé ou, dans une assemblée calme et paisible que les grandes passions n'agitaient pas, la majorité pouvait se réserver à elle-même l'exercice du pouvoir disciplinaire, laissant seulement à son président le souci matériel de la direction des débals. Le temps est passé aussi des règlements bénévoles et des peines anodines, en présence des luttes ardentes

LNTUODUCTIO.N

soulevées clans certaines assemblées par les conflits de nationalités et dans d'autres par l'avènement de couches démocratiques plus impatientes dans leurs désirs et plus vives dans leurs maniléstations. Pour faire lace à Tobstruclion qui s'est manifestée dans diverses assemblées, pour réprimer les grandes manifestations qui risquent de fausser le mécanisme de la vie parlementaire, un pouvoir disciplinaire étendu et sa concentration entre les mains du président de l'assemblée s'imposent comme une nécessité même de la vie parlementaire moderne.

Cette nécessité a été sentie d'ailleurs dans la plupart des pays, et lorsque l'inefficacité du règlement de leurs assemblées a été démontrée par des troubles que les présidents ont été impuissants à prévenir, on s'est décidé à renforcer leur autorité et à leur confier des armes nouvelles. Le même phénomène s'est produit à peu près à la même époque dans différents pays du continent européen, en France, en Belgique, en Allemagne, en Italie. La traditionnelle Angleterre ellemême, qui était fière de voir sa Chambre des Communes dominée et conduite par la seule autorité morale de son speaker, s'est résignée, dans ces derniers temps, en présence des actes de rébellion (|ue l'obstruction irlandaise a provoqués, à conférer au speaker des pouvoirs étendus qui ne le cèdent en rien à ceux des présidents des assemblées européennes continentales. Ainsi donc, les désordres qui sont venus discréditer parfois les assemblées politicpies modernes ont contribué au contraire, en faisant renforcer les pouvoirs des présidents, à établir leur crédit. Celte étude aura à préciser les conditions dans Ies(|uelles s'est produite cette extension des pouvoirs présidentiels dans les divers pays et la fa(;on dont elle s'est réalisée.

Si le (lévelo|)p(3meMt di^ l;i sic polili(pie a arn(Mié à |)(mi |)rès

INTUOIUK/riON 5

parloul un (lévol()|)[K'in(Mit cori-rlalil" du rùlo (](3S présideiils (rasscinhh'os, riinporlaiico do ce rôle est apparue d'ailleurs en même temps (pie les assemblées léi^islalives elles-mêmes. I/inllueriv'e (pie ])eut axoii" sur leurs délilxjralions l'homme qui est cliari^c'' de pivsider leurs séances est trop évident pour (pi'il soit nécessaire (In insister longuement. Le présidenl, charité de maintenir l'ordre dans les débats, est seul ju2;e du point i\o savoir si cet ordre estvtrouhié par les membres du parlement et s'il doit prononcer contre eux le rappel à Tordre ; il peut, en usant de son droit avec sévérité, gêner un orateur antipathique ou, au contraire, en négligeant de s'en servir, encourager un orateur sympathique. Ainsi en est-il, à plus forte raison, pour l'exercice du pouvoir disciplinaire que le président peut posséder d'après le règlement de l'assemblée et l'application des pénalitésprévues par ce règlement. Cette application suppose toujours une part d'arbitraire et d'appréciation personnelle et, par la façon dont il la pratique, un président exerce sur les débats la plus certaine des influences. C'est souvent de la façon dont il préside que dépend le sort de la séance et lorsque de ce sort dépend celui d'un cabinet responsable devant les chambres, il n'est pas exagéré de dire que les ministres euxmêmes sont subordonnés au président de l'assemblée.

Mais, en outre, les présidents d'assemblées exercent dans la plupart des pays une influence plus ou moins étendue sur la tenue des séances et la marche des travaux législatifs. Chargés d'ouvrir et de lever les séances, de les suspendre en cas de tumulte, de poser les questions que l'assemblée aura à résoudre, associés par le règlement au mécanisme de la question préalable et de la cUMure, tenus de faire rentrer les orateurs dans l'objet de la discussion T , ils peuvent, par la fa-

(1) Il suffit d'avoir assisté à une séance de la Chambre française où Ton discute la fixation de la date d'une interpellation pour se rendre compte de l'influence que le président peut exercer à ce point de vue sur le débat.

INTRODIT.TION

çondont ils s'acquilleiit de leur mission, imprimer une impulsion au parlement et peser sur ses décisions. Enfin, dans les pays où le président règle à peu près souverainement l'ordre du jour de l'assemblée (1), c'est de lui que dépend en grande partie le mouvement législatif et l'activité d'une législature. Dans les pays qui, comme la France, font régler l'ordre du jour par l'assemblée elle-même, en ne donnant au président qu'un droit de proposition, son action sur la marche des travaux législatifs est moins considérable. Mais il conserve le droit de déterminer, lors de la mise aux voix des dilïérents amendements, l'ordre à adopter entre eux et par là il exerce sur leur adoption une inlluence incontestable.

Si telle est l'importance des fonctions des présidents d'assemblées, il n'est pas étonnant de voir une lutte s'engager autour du fauteuil présidentiel et pour sa conquête. Cette lutte, aujourd'hui où, dans presque tous les pays, les assemblées représentatives possèdent le droit de nommer elles-mêmes leur président, n'intéresse plus guère que les partis politiques. Mais pendant longtemps, il n'en a pas été ainsi et la lutte pour la conquête du fauteuil présidentiel a été engagée entre le parlement lui-même et le pouvoir exé-

Tl îi toujours une certaine peine !i faire rentrer l'inlerpellnteur dans la question en discussion qui est uniquement celle de la date et il est incontestable que sa tolérance ou sa faiblesse peut permettre la discussion du fond.

(l) Notamment aux Etats-Unis, où le speaivcr de la (^lianihre des Représentants préside le comité des règlements qui fixe officieusement l'ordre du jour de l'assemblée.

INTIIOIKKITION

eulir. J.'inlériH du i^ouvoniomeiU a avoir à la présidence du parleiiioiil un honiine choisi par lui (jui le soutiendra dans les discussions et défendra ses projets est trop évident ; c'est un moyen, à pt^ne déguisé, d'exercer une action sur le parlement o[ une pression sur ses délibérations. Par là, le droit du pouvoir exécutif de nommer les présidents d'assend)lées a|)paraît comme un véritable empiétement sur les prérogatives des assemblées législatives et une méconnaissance de l'indépendance qui doit être la leur. Ouclle autorité peut avoir une assemblée qui n'a même pas le droit de nommer son président? On a dit avec juste raison (1) : « On peut en quelque sorte apprécier d'avance le degré d'autorité et d'indépendance que possède une chambre d'après ce signe matériel : A-t-elle ou non le droit d'élire son président en toute liberté ? »

En pratique, il convient cependant de faire quelques distinctions et de voir les choses de plus près. Quand il s'agit d'assemblées qui émanent du suffrage populaire, direct ou indirect, universel ou restreint, le droit du pouvoir exécutif de nommer lui-même aux fonctions présidentielles apparaît comme une véritable anomalie, en contradiction avec le principe même du recrutement de ces assemblées. Il a existé pourtant et il existe aujourd'hui encore des assemblées électives dont le pouvoir exécutif s'est arrogé le droit de nommer le président. Actuellement cela ne se rencontre plus que dans des pays d'importance secondaire où la vie politi({ue est peu développée, la Hollande, le Portugal, la Suède. Mais l'histoire nous offredes exemples de présidences non électives d'assemblées électives dans un grand pays comme la France qui a connu, à coté des périodes de liberté, des périodes de compression politique.

Deux types principaux se présentent à nous, le type des

(1) EsMEiN, Droit Constitutionnel j 4« édit , p. 788.

8 iNTiionncTio.N

présidents du Corps législatif, sous le second Empire, nommés par le chef de l'Etal, sous la seule condition d'être pris parmi les députés, et le type des présidents de la Chambre des Députés, sous la Restauration, nommés par le Roi sur une liste de cinq membres présentés parla Chambre. Le premier système aboutit à la méconnaissance absolue des droits et des''intérêts des assemblées législatives dans la nomination de leur président. Il fait en fin de compte du président l'homme du pouvoir exécutif chargé de surveiller l'assemblée dans l'intérêt du souverain. Le second système est moins absolu; il fait coopérer l'assemblée et le pouvoir exécutif dans la nomination du président ; il ne permet pas au gouvernement d'imposer à l'assemblée un homme qui lui sera désagréable : mais il ne permet pas non plus à l'assemblée de choisir l'homme qui a sa sympathie et sa confiance, et en fin de compte il donne le dernier mot au gouvernement pour la désic;iiation du président. Le président est donc toujours plus ou moins, au fauteuil, l'homme du souverain qui Fa nommé et, si la présentation faite par l'assemblée lui impose des devoirs envers elle, leur accomplissement en est rendu plus difficile par le caractère incertain que lui donne son origine. Tout cela n'est prcsqueplus quede l'histoire pourlesassemblées électives. Mais il n'en est pas de même pour les assemblées qui n'émanent pas du sulfrage populaire et qui, sous des noms difi'érents, jouent le rôle de chambres hautes dans les divers pays d'Europe. Le droit de nommer le président de ces assemblées s'est maintenu au profit du gouvernement sous des formes variées. Tantôt le chef de l'Etat choisit luimême, parmi les membres de l'assemblée, l'homme (jui la présidera ; tantôt il ne peut (pie nommer indirectement son président (|ui est de droit un haut dignitaire ou un fonctionnaire désigné à l'avance par la constitution. Quel (pie soit le système adopté, il aboutit à priver l'assemblée du droit d'élire son président, symbole de son indépendance, mais son caractère

ÏNTROIHir/nON 0

mcMiio, rcsullant de son modo de. recrutenienl et de sa composition, expli(|ue et juslilie dans une certaine mesure le droit du souverain. Aussi le rencontre-t-on encore dans beaucoup de pays où la chamhre élective possède pourtant le droit de nonuner son président.

Dans tous ces cas, et (îe quelque façon qu'il soit nommé par le chef de l'Etat, le président reste toujours l'homme du souverain que son origine même rend suspect à l'assemblée. En aurait-il le désir, il ne puise pas dans son mode de nomination la force nécessaire pour défendre les droits et sauvegarder l'indépendance de l'assemblée qu'il préside. L'élection par l'assemblée est en réalité nécessaire pour donner à l'institution de la présidence tout son développement. Elle seule peut conférer à ses titulaires l'autorité dont ils ont besoin dans l'exécution de leurdifïicde mission. Un président doit parler au nom de la Chambre pour être écouté et obéi par ses collègues et il ne peut le faire qu'autant que, nommé par la Chambre elle-même, il peut légitimement s'en dire le représentant. C'est là, du reste, le système ([ui a triomphé dans presque tous les Etals, au moins pour la présidence des assemblées électives. Il a toutefois al)outi, suivant les pavs, à des types très divers de présidents.

L'Angleterre nous oiïre tout d'abord, avec le speaker de sa Chambre des Communes, un type de présidents respectable autant par son ancienneté que par son caractère. Au milieu I de toutes les transformations du monde politi(|ue et de la société, malgré les changements apportés à la composition de la vieille assemblée, le speaker a réussi à conserver jusqu'à aujourd'hui, sous le costume antique qu'il revêt pour présider la Chambre, le caractère traditionnel avec lequel il la préside. Le respect dont l'entourent ses collègues montre bien au vi-