LA PRÉSIDENGK DES CHAMBRES HAUTES

Si les présidences de la plupart des chambres basses ont actuellement une origine élective, il n'en est pas de même de la présidence des chambres hautes pour laquelle l'élection est encore aujourd'hui l'exception, la règle étant la nomi^ nation du président par le souverain. Sans doute, cette règle ne saurait s'appliquer dans les pays, comme la France, qui ont fait du droit de suffrage la base de toutes . leurs institutions représentatives et qui ont donné à leur seconde chambre une origine analogue, quoique non identique, à celle de la chambre populaire (1). La logique des institutions exige ici que le président de cette chambre soit, comme le président de la chambre basse, désigné par le suffrage des membres de la chambre. Mais alors, il n'y a plus à proprement parler chambre haute et la question de la

(1) Seuls, parmi ce? pays, les Elals-L'nis d'Amérique ont placé à la tête de leur seconde chambre, le Sénat, un fonctionnaire, le vice-président des Etats-Unis qui n'est pas élu par le Sénat. Mais cela s'explique par des considérations tirées du caractère spécial du Sénat américain et du régime fédéral des F.tals-Unis. Nous y reviendrons.

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nomination et des attributions du président se confond avec celle de la nomination et des attributions du président de la chambre populaire. Nous la retrouverons plus loin. Ce que nous voulons étudier ici, c'est le mode de désignation et le rôle des présidents des assemblées politiques qui, par leur origine et leur composition, ne sauraient être assimilées aux chambres basses, soit qu'elles soient de véritables chambres hautes soit qu'étant donné le régime politique du pays, elles aient à jouer un rôle spécial. Ces présidents, nous le verrons, sont tous, d'une façon directe ou détournée, à la désignation du souverain, et nous devons indiquer toutid'abord les raisons d'être de cette difîérence avec le régime actuel des chambres populaires.

Or, ce caractère spécial de la présidence, le caractère même des chambres hautes l'explique et dans une certaine mesure le justifie. Autant il est anormal et contraire à la nature des choses de voir le président d'une chambre qui émane de l'élection et qui tient ses pouvoirs de la nation désigné par le chef de l'Etat, autant il paraît en revanche naturel de voir le souverain choisir le président d'une chambre dont il nomme déjà la plupart des membres et ([ui est son conseil plutôt qu'une assemblée vraiment représentative. Et de fait, dans la plupart des Etats monarchiques européens, la seconde chambre, ({u'ellc s'appelle Sénat, Chambre des lords, (ilhambre des seigneui's, Chambre des magnats, par sa composition et le nom même qu'elle porte, apparaît plutôt comme la représenlalion d'une classe spéciale de la population ou la représeiUalion de certains intérêts que comme la représentation même de la nation. Le principe électif ne joue aucun rôle dans son recrutement ou n'y joue qu'un rôle secondaire. Ses meml)res tiennent leur

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droit soil d'im priiicijie lirrôdilaire, soil duiic drsiirnalion lôgalcsoil de la noiniiialion du souverain. Il n'est donc pas cxtraordinain^ (|uo le pirmier de ces mend)i'os, le président de l'assemblée, oceupe le fauteuil présidentiel au même titre (pie ses ('ollèii;ues oecupent le leur. Ceux-ci ne peuvent prendre omi)rage de son origine et s"élonner de n'avoir pas été eonsullés pour sa désignation sans s'atta(pier au principe même de leur recrutement.

Us le peuvent d'autant moins ((ue la dignité conférée au ; président de l'assemblée est avant tout honorifique et ne lui c onfère pas vis-à-vis de ses collègues une autorité réelle et des prérogatives importantes. La ran<^on de cette dignité et la contre-partie de la stabilité que lui donne son origine est précisément, nous le verrons, l'insignifiance des attributions qu'elle comporte. L'institution n a pu, en quelque sorte, se maintenir dans les temps modernes (ju'en perdant la force et l'autorité qui avaient été a l'origine sa raison d'être. Les présidents des chambres hautes, quoiciue restant a la présidence les délégués du chef de l'Etat, ont presque perdu en pratique ce caractère pour devenir les membres les plus éminents des assemblées, chargés de présider leurs délibérations plutôt que de les diriger. Leurs fonctions sont du reste rendues légères par le caractère même de ces assemblées. Comme leurs présidents, elles expient leur origine par l'insignifiance de leur rôle. N'émanant pas du suffrage populaire, elles ne sauraient avoir en matière législative ou en matière politique une autorité égale à celle de la chambre élective et si, dans beaucoup de pays, la constitution même limite leurs droits, dans d'autres, la pratique de la vie parlementaire, plus puissante encore, a restreint leur rôle et apporté des limitations de fait à l'exercice de leurs attributions. Dans ces conditions, le droit du souverain dénommer des présidents effacés d'assemblées tout aussi effacées ne saurait être considéré comme un droit exorbitant présentant des dangers

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pour la liberté pul)li(|ue. 11 est, au contraire, en harmonie avec l'esprit général des institutions.

Ce droit peut s'exercer du reste de façons différentes. Le chef de l'Etat peut nommer directement le président de la chambre haute sous la seule condition de le prendre parmi les membres de la chambre ; mais il peut aussi n'avoir que le droit de le nommer indirectement, et cela arrive toutes les fois que la chambre haute doit être présidée par un fonctionnaire désigné à l'avance par les lois constitutionnelles. Le souverain qui nomme les titulaires de la fonction a par la même le droit de désigner le président de la chambre haute ; mais il ne le désigne qu'indirectement, car ce fonctionnaire qui possède d'autres attributions ne préside la chambre haute qu'à raison de ses fonctions et tant qu'elles durent ; or des considérations de nature très diverse peuvent conduire à les lui conférer ou à les lui retirer. 11 n'y a pas là évidemment pour le souverain les facilités que présente, pour confier ou reprendre les fonctions présidentielles, le système qui lui donne le droit de nommer le président de la chambre haulo pour une session ou même la durée d'une législature. C'est un inconvénient pour lui et un avantage pour l'assemblée. En revanche, le système dans le(^uel le président est l'objet d'une désignation légale présente pour l'assemblée l'inconvénient de la faire présider par un fonctionnaire qui peut ne pas en être membre et qui, distrait par ses autres attributions, n'a pas le temps de se consacrer à l'exercice de ses fonctions présidentielles. Cet inconvénient peut être d'ailleurs plus ou moins sensible suivant les variantes que présente ce système^ dans les différents pays. Nous les examinerons après avoii*' étudié rapidement le premier système dans ses applications historiques en France, la présidence du îSénatsousle premier et le second J^^mpires, et dans ses [)riucipales a})plications actuelles à l'étranger.

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% 1. — La présidence du M»éiia( sous» le premier et le »<ecoiid Kiii|»ii*C!«.

Par leur composition, par le rôle que leur assignait la Constitution et la l'ac^^on dont ils le remplirent, les Sénats du premieret du second Empires se ressemblent comme de proches parents et il n'est pas étonnant de retrouver àleur tète le îiéme type de présidents. Le Sénat de Tan XII et celui de 852, soi-disant conservateurs et gardiens de la Constitution mt, en réalité, pour rôle de la transformer et de la déformer uivant les besoins du moment et la volonté de l'Empereur )ès lors, leurs présidents, nécessairement hommes de lEm oereur, à côté de leurs attributions officielles, auront pou 'Ole principal de préparer et de facililor le vole des sénatus consultes désirés par le chef deTEtat. L'histoire vient conlirme «tte vue symbolique des choses.

Sous l'empire de la Constitution de l'an VIII, le Sénat, (ju ;e recrutait lui-même sur des présentations faites par les grands corps de l'Etat, possédait le droit d'élire son président :'e droit, qui était cependant pour lui une garantie d'indé )endance, le Sénat s'en dépouilla en quelque sorte lui-même iîH votant le sénatus-consultc du l() thermidor an X (jui

144 LIVRE 1. — i)i:rxii:Mi: r.urni:. — ciiaimtke premier

confiait au premier consul le soin de présider ses séances. Le premier consul se voyait en même temps attribuer le droit de procéder à des nominations de sénateurs, et cette double prérogative devait l'aire disparaître l'ombre d'indépendance que le Sénat avait conservée. A- partir de l'an X, le Sénat et son président ne sont plus que les humbles serviteurs du chef de l'Etat, et lorsque le premier consul veut se transformer en Empereur, il n'a qu'à (aire un signe pour faire voter au Sénat le sénatus-consulle de l'an XII qui rétablissait l'hérédité monarchi(jue. Par ce sénatus-consulte le Sénat consentait à l'entrée dans son sein des princes de la famille impériale et des grands dignitaires de l'Empire et laissait à l'Empereur le droit de nommer chaque année son président (1). Désormais il va abdiquer toute dignité. Pour remplir le vide de ses délibérations, il sera obligé de couvrir d'une apparence de légalité les coups de force de l'Empereur et de dissimuler sous des sénatus-consultes les violations de la constitution. Ses présidents, à la nomination et à la discrétion de l'Empereur, n'auront d'autre mission que de faire connaître ses désirs au corps qu'ils présidaient en son nom. L'un d'entre eux, Lacépéde, qui présida ses délibérations de 1807 à 1813, s'est fait un nom par ses travaux scientifiques ; son prédécesseur, François (de Neufchateau) est oublié ; c'était un courtisan, non un homme politique (2).

Sous l'empire de la constitution de 1852, le Sénat eut à jouer un rôle assez analogue à celui du Sénat du premier Empire : mais les temps étant moins rudes et le souverain moins autoritaire, les apparences furent sauvegardées et en

(i) Sénatus-consulte du 28 floréal an XII. Art 58.

(2) Conformément à l'art. 39 de la constitution du 28 floréal an XII, qui donnait à l'Empereur le droit de faire présider le Sénat par un des grands dignitaires de l'Empire, le Sénat a été également présidé sous le premier Empire par le prince Joseph Bonaparte, vice grand électeur, Caml)acérès, piince^ archi- chancelier et le prince de Bénéveut, vice-grand électeur.

LE svsTKMi: im; i.a nomination dirkctk iio

nicMiie kMiips la clii^iiiu* du Sôiial, au moins dans los nianifoslations exléricures. Ce n'osl pas à dire d'ailleurs que le Sénal prit au sérieux les nombreuses atlrihulions (jue la Constitution lui eoid'érail (1). Il lui aurait fallu pour cela une activité qui n'était pas do son ai2;e et un courage qui n'était pas dans son tempérament. Kn réalité, (pioicjue gardien de la Constitution, le Sénat se soucia toujours assez peu de la constitutionnalité des lois votées par le Corps législatif et, revenant sous l'influence de la tradition aux pratiques des chambres hautes, il se surprit souvent lui-même examinant la loi au fond comme s'il avait du la voter une seconde fois. Sur le terrain constitutionnel, il préféra s'associer à l'action du gouvernement pour l'élaboration des sénatus-consultes qui avaient pour but de transformer la Constitution sous prétexte de la compléter. Par là. il contribua à l'avènement d'un Empire plus libéral, suivant du reste dans cette voie le gouvernement plutôt que le précédant. Il siégeait d'ailleurs dans le calme le plus complet, au milieu de l'indiflerence du public qui était exclu de ses séances et qui se vengeait de cette exclusion en l'ignorant. Pour se rappeler à lui, le Sénat n'avait même pas la ressource de la presse : ses débats n'étaient pas publiés et ce n'est qu'exceptionnellement qu'ils paraissaient au Moniteur avec l'autorisation spéciale du gouvernement.

La présidence d'une telle assemblée devait refléter les caractères de l'assemblée elle-même. Xommé par l'Empereur, comme d'ailleurs les membres du Sénat, le président était naturellement au fauteuil le représentant du chef de l'Etat et.

(1) Le Sénat devait nolarament contrôler la constitulionnalilé des lois votées par le Corps législatif ; annuler les actes inconstitutionnels de l'administration qui lui étaient déférés par le gouvernement ou les citoyens ; suppléer par des sénatus-consultes aux lacunes de la Constitution ; recevoir les pétitions des particuliers. Cette dernière attribution fut la seule qu'il exerça avec un soin jaloux.

1 il) uvuE i. — biaxiÈMii l'Airm:. — chaimtui: j»remiek

chargé de présider un corps dont les revisions du pacte conslitulionnel étaient la principale fonction, devait s'attribuer à lui-même le rôle de défenseur et de commentateur olliciel des projets de sonalus-consultes apportés au Sénat par le gouvernement. Et de fait, Ihomme qui, pendant presque toute la durée de lEmpire, de 1852 à 1801), présida sans interruptions le Sénat, en même temps du reste que la Cour de Cassation, M. Troplong, ajouta à ses fonctions présidentielles proprement dites qui ne l'absorbaient guère les fonctions de rapporteur des projets impériaux de sénatus-consultes : « Au milieu des hommes d'action qui avaient fondé l'Empire, a dit de lui M. de La Gorce (1), il avait apparu comme T homme de plume qui couvrirait d'un aspect de légalité l'œuvre de la force, fouillerait dans le passé pour y trouver des exemples et persuaderait au pouvoir triomphant que non seulement il incarnait en lui le succès mais aussi la vraie légitimité... Pour l'Empire en qucte d'un juriste, une telle recrue avait été trouvaille. La Constitution de 1852 qui se fut mal accommodée de trop de précision avait besoin d'un commentaire lâche et llottant où se noieraient les contradictions et les sophismes. M. Troplong excellait à cette manière vague qui se contente d'étendre sur les surfaces un brillant vernis... Avec cette habileté opportune avaient été rédigés les rapports sur la Constitution et aussi les sénatus-consultes qui avaientsuivi. C'était la glose (jui faisait corps avec le texte et y semblait si étroitement liée (ju'on ne pouvait penser à l'un sans seréférer a l'autre. »

Ces commentaires étaient au Sénat la principale occupation du président Troplong. La police d'une asseml)lée où l'ordic n'était jamais troublé, si bien que le décret du 22 mars 1852 avait pu écarter toute mesure disciplinaire (2), ne pouvait

(1) IJe i.a (joacE, o]). cit., t. V, p 404.

(2) Toutefois, le Sénat, dans son règlement inlérienr <lii 2 juin 1852. donnait à son président le droit do rappeler ii l'ordre les orateurs (|ui s'en