I.K SYSTKMi; IH'. LA UKSIfiNATION I.|'(;\IK

dont (levait (lésiij;ncrol |)rociainer séance tenaille les membres lie la commission, l/exercice de celte allrihulion étail, on le voit, snhordonné au bon vouloir de rassemblée, mais le président non retirait pas moins une inlluence incontestable (i). Il possédait enlin une dernière et très importante prérogative, celle de devenir président de la liaule-dour de justice quand la Chambre des Pairs était érigée en Ifaute-Cour pour juger les attentats contre la sûreté de Fl^^tat. De même (pie la Chambre des Pairs était alors transformée en tribunal, son président était transformé en magistrat chargea la fois de diriger l'instruction des affaires déférées à la Cour et de présider ses débats. Le chancelier Dambray eut de la sorte à diriger les débats du procès du maréchal Ney, au début de la Restauration, le baron Pasquier ceu\ du procès des ministres de Charles \, au lendemain de la Révolution de Juillet, et ceux de toutes les grandes affaires de complots et d'attentats qui mar- (juèrent la Monarchie de Juillet. Le baron Pasipiier sut, dans l'exercice de cette attribution, se transformer en véritable magistral et s'attacha à conserver une allure impartiale aux débats de la Chambre des Pairs érigée en cour de justice (2).

g II. — Max prô^ideiiro do la fliaiiibre do^ l^ords anglaiise

Kn Angleterre, où le culte des traditions est resté honoré, la Chambre des Lords est encore aujourd'hui présidée par un

(1) V. Rossi, Cours de Droit constitnfîonnel, IV, p. 94. Rossi voyait dans cette organisation le système préférable entre tous pour la nomination des commissions parlementaires dont le choix du président assurait un meilleur recrutement que la voie du sort ou celle de l'élection.

(2) Si nous n'insistons pas davantage sur son rùle à ce point de vue, c'est qu'il ne saurait être vraiment considéré ici comme président d'une assemblée politique.

haut fonctionnaire, membre du gouvernement: c'est le « Lord chancellor », le chancelier, qui exerce une des plus hautes dignités du royaume, étant à la fois ministre, membre du conseil privé de la Couronne et président des Lords (1). Le chancelier n'est pas toutefois, en cette seule qualité, membre de la Chambre des Lords ; il ne peut en être considéré comme membre que lorsqu'il est déjà lord ; si c'est un « commoner », un roturier, ses fonctions lui donnentbienle droit de présider la Chambre des Lords, mais il n'en fait pas partie et il n'a pas le droit d'y prendre part aux votes. Son siège traditionnel, le « woolsack » ou sac de laine, est même considéré par fiction comme se trouvant en dehors de l'assemblée afin qu'un roturier puisse l'occuper. Cette situation s'est présentée à diverses reprises au cours du xix' siècle (2) ; elle ne s'est pas, il est vrai, prolongée et les chanceliers qui ont eu à présider dans ces conditions la Chambre des Lords ont été rapidement élevés à la pairie.

Le chancelier n'a du reste, en qualité de speaker de la Chambre des Lords, qu'une situation effacée, bien inférieure à celle du speaker de la Chambre des Communes. Sa fonction est avant tout honorifique et ne kii confère pas une autorité réelle. Une peut faire aucun acte au nom de la Chambre sans demander le consentement des Lords. Il n'exerce pas le pouvoir disciplinaire et c'est la Chambre elle-même qui prononce

(i) standing orders «lu 9 juin ITGO. La charge de chancelier est généra lement confiée à un légiste érainent. La liste dos chanceliers depnis le commencement du xix^ siècle comprend 16 noms qui sont tous connus. Le chancelier devait autrefois, d'après les usages parlementaires, assister à toutes les séances de la Chambre des Lords. Aujourd'hui, la règle est moins stricte et le chancelier peut être remplacé, soit par un « deputyspeaker » désigné sous le grand sceau par la Couronne, soit à son défaut par un speaker « pro tempore » élu par les Lords (V. May, Parliamentary Practice, pp. 189, 190.)

i2) Notamment, en 1830, pour M. l?rougham, devenu lord Rrongham ; en 1852, pour M. Seyden (lord Sainl-Leonards) ; en 18(;i, pour sir Ilicliard Bethell (lord Westbury); en 1868, pour sir Page VS^ood (lord Ilatherley;.

LK SVSTKMi; IH-: I.A l»l SK.NA I !<• N l.l,(.AI,i: l.")?

les lappols il l'ordrci conlro ses inenihrcs. Los orateurs (|ui prennenlla parole s'adressent a la (Ihanihre, non an président, et lorsque plusieurs lords s(» lèvent en même temps pour parler, c'est rassemblée elle-même qui décide lequel doit avoir la |)riorité. Le chancelier doit même à la haute assemblée des nianpies extérieures de respect. 11 ne peut s'adresser à la Chambre et prendre la parole cpien quittant son siège et en savançant juscju'au premier banc des lords ; il doit toujours parler la tête découverte, et toute parole qu'il prononce sur une ([uestion, même de règlement, n'a (pie la valeur d'une opinion individuelle que tout pair aie droit de combattre. 11 a, s'il est pair, le droit de voter comme tout membre de la Chambre, mais sa voix n'est jamais prépondérante en cas de partage.

11 a été souvent question de donner au chancelier, président des Lords, une autorité plus considérable. A diverses reprises, la Chambre des Lords a été saisie de propositions tendant à relever la situation de son président (1 . Ces propositions n'ontjamaispu aboutir. On a fait remanjueravec juste raison que le chancelier étant ministre nommé par la Couronne ne pouvait avoir, comme président, la même autorité que le speaker de la Chambre des Communes élu par la Chambre elle-même. Cela est d'autant plus vrai que bien souvent le président de la Chambre des Lords ne représente pas, au point de vue politique, la majorité de l'assemblée. 11 en est ainsi toutes les fois que le parti libéral est au pouvoir, la majorité de la Chambre des Lords étant toujours conservatrice (2). D'un autre côté, dans une assemblée aussi paisible que la Chambre des Lords, où les débats ont conservé leur calme

(1; V. notamment, sur une tentative de ce genre, Franqueville, Le gouvernement et le parlement britanniques, t. III, p. 77.

(2) Il est à remarquer, à ce point de vue, que depuis un demi-siècle, les libéraux ont été au pouvoir plus souvent que les conservateurs.

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traditionnel, le besoin d'une présidence énergique ne s'est pas encore fait sentir. Il nest donc pas à penser (jue la Chambre des Lords soit amenée à renforcer un jour les pouvoirs de son président. Le chancelier conservera vraisemblablement sa dignité honorifique à la tète de la vieille assemblée iigée dans son cadre luxueux et qui cherche dans le maintien de ses anciennes traditions une protection et une défense contre la poussée démocratique (i).

,^ III. — La présidence «lu ^énnt de^ Etats-L'iii».

Le caractère du Sénat des Etats-Unis est assez difficile a déterminer. Ce n'est à proprement parler une chambre haute puisqu'il ne comprend que des membres élus à un suffrage universel indirect. Ce n'est pas non plus, bien qu'on l'y ait comparé, un congrès diplomatique où hgureraient des représentants des Etats particuliers de l'Union. Ce n'est pas enfin, malgré ses attributions executives, un conseil de gouvernement. Le Sénat des Etats-Unis est infiniment complexe ; il est un peu tout cela à la fois, sans (|u'on puisse pousser la comparaison jusqu'au bout et c'est précisément ce qui fait son originalité. Ce caractère indécis se retrouve dans la situation même de son président qui est, d'après la Constitution, le vice-prési-

(1) M. Bryce, dans son livre sur la République américaine, opposant le Sénat (les Etats-Unis à la Chambre dos Lords anglaise, décrit ainsi l'aspect extérieur de la (Ihanibre des Lords : « La Cliambre des Lords anglaise, avec son plafond ciselé, ses fenêtres enrichies des portraits des anciens rois, son trône majestueux, son lord chancelier en perruque, assis sur son sac de laine, ses bancs d'évêques en robe, sa barre deirière laquelle les membres de la Chambre des Communes s'entassent les jours de grands débats, n'est pas seuhiraent plus fastueuse et plus pittoresque dans son aspect extérieur (que le Sénat américain) ; elle s'adresse aussi avec autre mei4t de force à l'imagination et aux souvenirs bistoriques, donnant l'illusion du moyen-âge dans le monde moderne » V. Huyce, op. cil., t. I,

j.i: SYSTEMi: lu: iv hi:si(;.\ATi(>.N ij:c;ai-i:

(Iciil des Elats-L'iiis rlu coiiiiiie le président a un suirrat^c universel à deu\ degrés (I). Malgré son litre, le vice-président des Etats-Unis n'est pas, tant qu'existe le président, un détenteur même partiel du j)ouvoir exécutif. Sa force réside seulement dans sa vocation éventuelle à la [)résidence (ju'il occupe de droit en cas de disparition du président. Pour donner un cm])loià son activité tant (|ue le président exerce ses fonctions, la Constitution lui a confié la présidence du Sénat, privant par là même l'assemblée du droit ele nommer son président.

Bien qu'il paraisse au premier abord bizarre que dans un Etat démocrati(jue un corps électif n'ait pas le droit dechoisir l'homme qui dirigera ses délibérations, la présence du viceprésident des Etats-Unis à la présidence du Sénat s'explique par des considérations tirées du caractère même du Sénat. A côté de ses attributions législatives, le Sénat, possède en eilet des attributions de nature executive, l'approbation des traités internationaux passés par le président et la confirmation des nominations de fonctionnaires faites par lui. Ces attributions, à l'origine, étaient même considérées comme les prérogatives les plus importantes et les plus essentielles du Sénat. Il était donc assez naturel de faire présider une telle assemblée pai un fonctionnaire qui, sans faire partie du pouvoir exécutif, possédait une vocation éventuelle à ce pouvoir. Mais, en outre et surtout, cette présidence était en harmonie avec le rôle du Sénat dans l'organisation fédérale de l'Union américaine. Les auteurs de la Constitution avaient en elï'et imaginé et composé le Sénat pour donner une représentation et une garantie aux Etats particuliers de l'Union et contrebalancer l'inlluence du nombre prépondérante à la Chambre des Représentants C'I^. Tous les Etats, (jnelle (pie fût leur importance, avaient au

(Ij Gonstitutiou, ch. i, sect. 3 § 4.

(2) Llle est recrutée d'après le cliil'fre de la population de^ Elals.

contraire le droit d'envoyer au Sénat deux représentants qui, à l'origine, étaient bien considérés sinon comme des ambassadeurs, au moins comme des porte-parole de l'Etat et des défenseurs de ses intérêts (1). Dès lors, il était nécessaire, pour maintenir l'égalité entre les Etals, de Faire présider le Sénat par un fonctionnaire fédéral n'ayant pas la qualité de sénateur. Et, en effet, si la présidence était échue à un sénanateur, il serait arrivé de deux choses l'une : ou bien ce sénateur aurait conservé le droit de vote au fauteuil présidentiel, et l'inlluence de l'Etat représenté par lui aurait été alors prépondérante, ou bien, au contraire, il aurait perdu le droit de vote et alors, son autorité morale ne suffisant pas à compenser cette perte matérielle d'inlluence, les intérêts de l'Etat qui l'avait envoyé au Sénat auraient été sacrifiés.

La présence au fauteuil présidentiel du Sénat américain du vice-président de l'Union est donc bien conforme à l'esprit de la Constitution. Elle ne saurait d'ailleurs présenter de graves inconvénients, le vice-président de l'Union ne faisant pas partie du pouvoir exécutif tant que le président est en exercice, et, s'il vient à être appelé à la présidence, cessant immédiatement de présider le Sénat. Dans ce cas, le Sénat recouvre le droit d'élire son président. En temps ordinaire d'ailleurs, il y a toujours, à côté du vice-président des Etats-Unis, président du Sénat, un président joro tempore élu qui occupe le fauteuil en cas d'empêchement du président (2). Ce président pro tempore conserve le droit de vote même lorsqu'il préside les séances. Cela montre bien (juc l'on n'a pas voulu diminuer Finllucnce deTEtat qui Fa élu en privant cet Etat du vote de son représentant.

Le vice-président des Etats-Unis, président du Sénat, ne possède du reste, en cette qualité, que des pouvoirs restreints et

(1) V. Bryce, Réj)ublique américaine ^ I, p. 168.

(2j Constitution, ch. i, scct. 3, § 5. V. .Tefferson, Manuel de pratique parlementaire, éd. Jidn(;aise, 1905, p. 43,

LE SYSTfeMR DE LA DllsiCNATION Ll'cALR 161

ne jouil pas (rmic p;ran(le autorité. N'ôlaiit pas fncriihre de rassemblée (ju'il prési(l(\ il iTa pas le droit (I'n prendre part aux voles. En cas de partage des voix seulement, il peut voter (1), et sa voix (jui fait nécessairement la majorité a dans ce cas une importance exceptionnelle. Mais, en temps ordinaire, l'inlluence du président du Sénat est peu considérable. Il ne possède aucune des prérogatives spéciales (jui ont donné une si grande puissance au speaker de la Cliand)re des Représentants i 2 . 11 ne peut prendre aucune décision au nom de l'assemblée qui règle elle-même Tordre de ses délibérations et il ne possède en matière disciplinaire ({ue des pouvoirs très restreints.

Ces pouvoirs lui ont même été longtemps contestés et l'un des présidents du Sénat, M. Calhoun, avait refusé d'en user, estimant qu'il n'en avait pas le droit (3). Depuis sa présidence,, il était d'usage que le président du Sénat n'intervint pas dans le débat, à moins (pi'unc motion d'ordre ne l'ùt déposée par un sénateur. Cette (jueslion donna lieu à une discussion et ci un long discours d'un des successeurs de M. Calhoun. M. Milliard Fillmore, à la séance du Sénat du 3 avril 1850 (4). M. Milliard Fillmore aflirmait le droit pour le président du Sénat de prononcer des rappels à l'ordre sauf la possibilité d'un appel devant l'assemblée de la part du membre rappelé il l'ordre. Mais M. Fillmore discutait beaucoup plus longuement la question de savoir si le président du Sénat avait le devoir d'user de ce droit. Le doute venait pour lui de ce que le règlement du Sénat ne reproduisait pas les termes du règlement de la Cliambre(5) d'après lequel le speaker « doit»

(1^ Constitution, ch. i, sect. 3, § 4. V. Ccshikg, Law and practice of Législative asseniblies, Boston, 1899, \). 115.

(2) A la différence de ce qui se passe à la Chambre des Représentants, les comités permanents sont élus au Sénat par l'assemblée elle même.

(3) V. CusHiNG, op. cit., p. 112.

(4) V. 1\EY>AERT, op. cit., I p. 357.

(5) D'après l'art, 1, sect. 5§ 2 de la Constitution, les deux Chambres ont

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rappeler à l'ordre. M. Filiinore estimait pourtant que le rappel à l'ordre constituait dans certains cas un devoir pour le président du Sénat parce qu'il peut permettre de réprimer dès l'origine un trouble léger qui pourrait dégénérer en tumulte. Il constatait du reste que l'augmentation du nombre des sénateurs, corrélative de l'augmentation progressive du nombre des Etats de l'Union, rendait nécessaire l'existence d'une discipline plus rigoureuse, et sur ce point l'expérience devait lui donner raison.

Le Sénat qui était à l'origine une assemblée de 26 membres, oii le besoin d'une discipline ne se faisait même pas sentir, comprend aujourd'hui une centaine de sénateurs qui, à plusieurs reprises, ont l'ait concurrence aux députés au point de vue du tapage et du désordre des séances. Aussi l'assemblée a-t-elle éprouvé le besoin de reviser son règlement pour préciser les droits de son président en matière d'ordre (1). Mais les sénateurs ont conservé le droit de rappeler a l'ordre concurremment au président (2), et il est possible ([u'une nouvelle revision du règlement devienne nécessaire pour concentrer le pouvoir disciplinaire entre les mains du président de l'assemblée. Le Sénat n'est plus, cela est incontestable, non seulement ce qu'il était à l'origine, mais ce qu'il était encore il y a quelques années et le tableau qu'en trace M. Bryce dans sa République américaine {^) n'est

le droit de rédiger elles-mêmes leurs règlements. Mais, à côté de ces règlements, le Manuel de pratique parle ))\(;ntair.i de Jefferson, ancien président du Sénat, code du droit coutumier, est encore aujourd hui une source du droit parlementaire.

(1) V, CusuiAG, op. cit., p. 112. — V. également Jei'ierson, op. cit., p. 56.

(2) V. MouEAu et Delpech, ojj. cit., t. II, p. 114

(3) M. Bryce (République américaine, l, pp. 175-177), décrit ainsi l'aspect inatériel de la salle du Sénat : « La salle cousacrée aux séances du Sénat est rectangulaire, la partie réservée aux sénateurs étant en forme de demi-cercle. Le vice-président des Etats-Unis... a son fauteuil sur une plate- lorme en marbre, légèrement élevée au milieu du diamètre ; les sénateurs sont tous, par suite de la disposition circul.iire des rangs, tour-