DES ÉTATS-UNIS

La Chambre tics ReprésenlaïUs des États-Unis possède depuis plus d'un siècle des présidents dont le type présente avec le type du speaker anglais un contraste accusé et violent. En apparence, le speaker de la Chambre des Keprésentants possède les mêmes attributions que le speaker de la Chambre des Communes auquel il a emprunté son titre, mais en réalité son caractère est. complètement dill'érent et son rôle est tout autre. Le speaker américain n'est pas le juge impartial des débats que le speaker anglais doit s'efforcer de réaliser et il n'a pas pour mission de tenir la balance égale entre des partis qui obéissent à la Chambre à des chefs reconnus. Il est, au contraire, homme politique et lui-même chef de parti ; il doit, par conséquent, servir et diriger au fau-

(1) Ea ce qui concerne cette présidence, nous reconnaissons bien volontiers devoir beaucoup, au point de vue matériel tout au moins, à l'ouvrage do Miss FoLLETT, The speaher of the Hnuse of Tieprésentatives, New-York, 189() et iy04. Mais le livre de Miss Follett — dont nous n'avons pas suivi le plan — est long et souvent confus. Notre étude personnelle ne sera doue pas inutile, môme pour des lecteurs américains.

iî18 LIVRE II. DEUXIÈME PARTIE

tcuil présidentiel le parti qui l'a élu et dont il reste le représentant. Cela n'est pas seulement pour lui un droit qu'il trouve dans les traditions de sa chariî;e, c'est une attribution essentielle que les conditions particulières du système de gouvernement américain lui font un devoir d'exercer.

La Constitution américaine est fondée tout entière, en eiïet, sur le principe de la séparation absolue des pouvoirs exécutif et législatif. Le pouvoir législatif, en théorie au moins, est dépourvu de toute influence sur le pouvoir exécutif. Les ministres ne sont que les agents du président de la République qui les nomme et les révo(jue en toute liberté sans avoir à s'inspirer des votes des Chambres. A l'inverse, le président de la République n'a pas d'action sur le Congrès et il ne peut ni le dissoudre, ni l'ajourner. Il ne possède mémo pas, en matière législative, le droit d'initiative ; la Constitution ne lui a laissé qu'une arme défensive, le droit de veto, qui lui permet de s'opposer aux lois votées par les chambres et qui les fait tomber si elles ne réunissent pas ensuite une majorité des deux tiers dans chaque chambre. Un pareil système, qui élevait entre les pouvoirs législatif et exécutif une sorte de muraille empêchant toutes communications et qui dispersait ainsi le pouvoir et l'autorité, n'aurait pu fonctionner et se maintenir si la praticjue n'avait introduit des rapports entre les deux pouvoirs r{ue la Constitution ne prévoyait pas et une certaine cohésion dans le gouvernement et la législation qu'elle ne permettait pas d'espérer. L'agent principal de ces rapports extra-constitutionnels, l'organe essentiel de cette concentration des pouvoirs a été précisément le speaker de la Chambre des Représentants.

Les constitutions ont beau proclamer, en elVetjla séparation des pouvoirs exécutif et législatif. Lllcs ne peuvent faire que le pouvoir exécutif, dans l'exécution do sa mission propre, n'ait besoin du |)()uvoir législatif (|ni, par ses lois, organise et transforme les services publics v\ (\u\ accorde les crédits.

puKsmr.Nc.K in: i.v (.hvmiîiu: urs ufpuksentants nrs ktats-i^ms 240

l^lli^s iK* p(Mi\oiil faii'c MOU plus (|iio le pouvoir législalil' m<' soit ohliiïé, pour Iniro des lois, de solliciter des renseignemenls du pouvoir lépjislalif cl de lui demander des conseils. D'un autre côté, il est dillicile de maintenir une assemblée qui représente la nation dans un rôle exclusivement législatif et de lui interdire toute immixtion dans le domaine de la politique générale. Le développement de la Constitution des Ktats-Unis nous en olïVe une preuve certaine. A la Chamhre des Ueprésentants, pour nous en tenir à elle, il s'est établi de bonne heure, dans les comités de la Chambre, des rapports entre les pouvoirs législatif et exécutif qui ont eu pour résultat un contrôle très étroit et même un certain empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Ce contrôle nest ni aussi simple, ni aussi clair que celui exercé par une chambre entière sur un gouvernement responsable devant elle. Il n'est pourtant pas aussi incohérent qu'on pourrait le croire. Ces comités ne sont pas en effet choisis au hasard ; ils sont nommés par le speaker de la Chambre qui peut ainsi introduire un peu d'unité dans ce système composite et donner le branle à la machine parlementaire. De cette attribution résulte dès lors pour le speaker une inlkience extraordinaire et sa nomination, d'où dépendra, au début de chaque Congrès, la nomination et la politique des comités, présente une importance capitale.

Mais en outre le speaker a été de bonne heure obligé de réagir contre les conséquences du système qui, en enlevant au pouvoir le plus compétent le droit de proposer les lois et de les faire voter, disperse ce droit entre tous les membres irresponsables d'une nombreuse assemblée. Pour introduire quelque cohésion dans la législation, pour permettre le vote des lois nécessaires ou utiles au pays, le speaker s'est servi de tous les moyens qui étaient en son pouvoir, des droits qu'il possédait comme membre de la Chaml)re, des droits (ju'il possédait comme président et même de ceux qu'il ne

possédait pas, mais que l'imprécision des règles parlementaires lui a permis de s'octroyer. 11 l'a t'ait, non pas en cachette, comme quelqu'un qui commet un acte dont il a honte, mais ouvertement et publiquement en quelque sorte, dans l'intérêt même de la Chambre et de la nation.

Sans doute, cet intérêt a été identifié par lui avec celui de son parti, mais cela même était fatal et nécessaire. Si le speaker voulait en effet agir en homme politique, il devait forcément défendre le programme qui était le sien avant de monter au fauteuil et rester encadré dans son parti, soit à la tête, soit au milieu de ses troupes, suivant son tempérament personnel. Sa fidélité à ce parti était donc la condition même de son pouvoir comme homme politique. D'un autre côté, les prérogatives qu'il retirait de sa situation présidentielle lui permettaient seules d'établir et d'exercer son influence comme chef de parti. De la sorte, les deux qualités de président et d'homme de parti se sont trouvées réunies et fondues en lui. Le speaker, en montant au lauteuil présidentiel, a conservé, comme membre de la Chambre, les droits qui lui permettaient de manifester ses opinions et de les défendre. 11 a mis en même temps au service de son parti l'influence qu'il retirait soit de la nomination des comités, soit de ses attributions présidentielles proprement dites. Le speakership de la Chambre des Représentants a reçu ainsi un développement qui est un des phénomènes les plus curieux de l'histoire constitutionnelle des Etats-Unis, el le speaker en a recueilli une situation tout exceptionnelle dans l'histoire de la présidence des assemblées.

Cette situation a dépendu et dépend encore dans une large mesure des (jualités personnelles des différents speakers. Nous verrons comment, au commencement du xix" siècle, un speaker éminent, Henry Clay, a contribué à constituer luimême le speakership, (omnient certains de ses successeurs l'ont laissé déchoir et comment, dans des temps plus mo-

PllKSIOENCE DE LA CIIAMIim: l>ES REPRESENTANTS HES ETATS-UNIS 251

clcnies, Jautres speakers de valeur, coinine (larlisle ellieed, ont redonné un éelat exceptionnel à la fonelion. Il y a cependant dans ce développement du speakersliip (pielciue chose de fatal qui tient à la transformation nécessaire des institutions constitutionnelles américaines sous l'inlluence de la coutume. Il faut y voir, en réalité, une réaction contre la dispersion des pouvoirs et l'émiettement de l'autorité voulus et exagérés par la Constitution. Si le speaker a vu son importance croître sans cesse au point qu'il est considéré aujourd'Iuii comme le véritable leader de son parti, c'est que l'on avait besoin d'un chef et que seul le speaker, par ses prérogatives, a pu devenir ce chef.

On peut donc penser que la situation particulièrement éminente (jui a été celle du speaker dans ces dernières années restera la sienne dans l'avenir. Sans doute, il faut tenir compte de l'influence concurrente que peuvent exercer des présidents de la République comme Cleveland, Mac- Kinley ou Roosevelt, qui relèvent leur fonction par leurs qualités et lui donnent un éclat supérieur à celui du speakership. Il faut tenir compte aussi de la tendance ([ui semble pousser les Etats-Unis vers une politique extérieure active dans laquelle le pouvoir exécutif aura toujours la première place à tenir. Mais la fonction de speaker a en elle une force propre qui lui assure la durée de son influence. Lorsqu'il s'agit de la politique intérieure, le speaker de la Chambre des Représentants est une autorité avec laquelle le président de la République doit compter et sans laquelle il ne peut rien faire. Si le président gouverne par ses ministres, le speaker dirige ou tout au moins contrôle par ses comités et, dans un conflit entre eux, le dernier mot appartiendrait vraisemblablement au contrôleur.

De quelle fac^'on s'exerce exactement ce contrôle, comment et par quelles prérogatives le speaker établit son empire à la Chambre et en dehors de la Chambre, cette étude va

essayer de l'étal)! ir. Mais tout d'abord il nous faut montrer comment une institution importée d'Angleterre et dont beaucoup de règles, nous le verrons, ont été empruntées à l'Angleterre, a vu se transformer si radicalement son esprit qu'elle est devenue non pas seulement différente mais l'opposé et le contraire du speakership anglais.

CriAPlTUr. l>HEMIb:i{

oiugi.m:s kt ih:m:l(u»im:mk.\t im speakeusiup

Lorsque la Cliainbre des Ueprésentanls se réunit pour la première fois en 1789, elle fut naturellement amenée à choisir ses règles parlementaires parmi les règles et les coutumes des seules assemblées qui existassent alors, la Chambre des Communes d'Angleterre elles parlements coloniaux américains du xviii" siècle. Ces parlements avaient eux-mêmes emprunté leurs règlements au parlement anglais, mais, tout en conservant les règles formelles des institutions, ils en avaient souvent modifié complètement le caractère. 11 en avait été ainsi notamment pour le speakership. A l'Angleterre avaient été empruntés le principe de l'élection du speaker par la Chambre, l'approbation de cette élection par le pouvoir exécutif représenté par le gouverneur (1) et le cérémonial de nomination et d'installation. Mais, de bonne heure, le caractère du speaker des parlements coloniaux avait été différent de celui du speaker anglais.

Cette transformation s'était opérée sous l'action de facteurs d'ordre divers. On sait l'influence qu'ont exercée les croyances religieuses et la discipline ecclésiastique sur la constitution

f'I) Il y avait eu d'ailleurs, à ce sujet, différents conflits entre les gouverneurs et les assemblées. V. sur leur liisloire et l'organisation du speakership colonial que nous ne pouvons étudier ici. Follem, op. cit., p. 13 et s

des premières sociétés américaines. Les colons, chassés de leur mère-patrie par la persécution religieuse et réunis par une communauté de foi et de sentiments sur un même territoire, ont cherché à faire pénétrer dans la société et l'Etat Tunité morale qui les caractérisait. Ils se trouvaient en même temps transportés dans un pays neuf où tout, les institutions politiques comme l'organisation matérielle, devait être le résultat de leur elfort, et ils ont apporté à la constitution de la société et de l'Etat l'activité de leur race excitée par le but prochain à atteindre. Sous l'influence de ces tendances et de cet état d'esprit, les institutions politiques devaient prendre un caractère différent de celui des institutions anglaises. Dans les parlements notamment, on avait besoin d'un chef qui put donner une impulsion à la machine politique et faire pénétrer partout l'esprit delà majorité de l'assemblée et de la société. Ce chef devait être le speaker du parlement auquel ses prérogatives présidentielles donnaient naturellement cette qualité.

Des considérations d'une autre nature avaient contribué à renforcer la situation du speaker. Les députés représentaient à l'origine moins un Etat qu'une circonscription dont ils étaient en quelque sorte des mandataires (1). Dès lors, les intérêts d'une circonscription auraient été sacrifiés si son représentant devenu speaker avait perdu ses droits comme membre du parlement. Pour assurer à toutes les circonscriptions une égale représentation, le speaker de la Chambre dut donc continuer à prendre part aux délibérations et aux votes de l'assemblée. Mais par là il était en mesure d'exercer sur elle une action politique et, comme il ne voulait pas d'ailleurs priver son parti de son concours, il resta homme de parti tout en devenant président. Son caractère politi(|ue fut ainsi très accentué dès le début des parlements coloniaux. Le

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. 302-303.

onir.iNKS i:ï iu':vi:loppf.mknt nu simcakkiisiiip 2;);)

speaker ap[)ariU de bonne heure cunime le représentant de la majorité de rassend)lée beaucoup plus que celui de l'assemblée tout entière. Mais il n'avait guère à celle épocjue que des attributions présidentielles et ce n'est (ju'exceptionnellement que l'on trouve des règlements lui attribuant la nomination des comités de la Chambre (1).

Tel était donc le précédent qui devait exercer l'influence la plus considérable sur le speakership de la Chambre des Représentants. C'était celui que connaissaient le mieux les membres du Congrès réuni en 1789 et ses traditions devaient inspirer les speakers qu'il allait nommer. La Constitution, issue de la convention de Philadelphie de 1787 (2), proclamait le droit de la Chambre de désigner elle-même son président et ses autres ofliciers (3), mais elle était muette sur les attributions et le rôle de ce président qui allaient dépendre de la coutume et des règlements de l'assemijlée. Or le premier Congrès devait, par une résolution du 18 janvier 1790 (4), conlier au speaker le soin de nommer les comités de la Chambre qui. à sa première session, avaient été élus par la Chambre elle-même. Bien que ces comités n'eussent

(1) Il en était ainsi notamment en Pennsylvanie, d'après un règlement de 1767. V. Follett, op. cit., p. 15.

(2i Celle convention avait été présidée par George Washington qui, malgré sa qualité de président, avait pris part à toutes les discussions de la Constitution. V. sur cette présidence et celle du Congrès de la confédération de 1774 à 1788 : Follett, op. cit., p. 21 et s. Le président du Congrès de la confédération, qui représentait la confédération vis-à-vis de l'étranger, avait certaines attributions executives.

(3) Constitution, chap. i, sect. II, § 5.

(4) Annals of Congress, 1er Congr,, 2^^ session, 1056.

25G LlVllE 11. DEUXIÈME PAUTIE. CliAPiTUE rUEMlER

pas à cette époque l'importance qu'ils ont prise aujourcriiui, le droit que le règlement conférait ainsi au speaker devait lui permettre de devenir le chef de la majorité lorsqu'il aurait l'énergie et le talent nécessaires à ce rôle que la tradition l'autorisait à tenir.

Cela ne se produisit d'ailleurs pas tout de suite. Les premiers speakers ne furent pas des hommes remarquables et la Chambre comptait du reste à cette épo([ue fort peu de membres distingués. Pourtant, dès la première heure, les speakers prirent un caractère politique et leur élection apparut comme une solennelle manifestation de parti. De la sorte, tous' les changements (jui se produisaient dans la situation respective des partis avaient leur répercussion sur le speakcrship de la Chambre des Représentants. En 1793, Miihlenbcrg, qui avait été le premier speaker de la Chambre, fut élu de nouveau par une petite majorité anti-fédéraliste contre Sedgwick, candidat des fédéralistes. En 1799, les fédéraUstes eurent une majorité incontestable et ils élurent Sedgwick qui, sans être le chef de son parti, en était un représentant distingué. Sedgwick fit preuve d'ailleurs d'esprit de parti dans l'exercice de sa fonction et employa l'influence qu'elle lui conférait à faire voter par le Congrès deux actes importants (1). Mais, en 1801, les républicains (2) triomphèrent et ils s'empressèrent de remplacer au speakership Sedgwick par un membre de leur parti, Nathaniel Maçon, de la Caroline du Nord. Maçon devait suivre l'exemple de Sedgwick et fut speaker de parti pendant les quatre années qu'il présida le Congrès, avec du reste une grande autorité (3). Pourtant, Maçon, pas plus ({uo son prédécesseur

(1) Annals of Co7i(jres., Ce Congr., l""'" session, p. 534 et 975.

(2) On sait qu'on appelait alors républicains, par opposition aux fédéralistes, 'défenseurs de la cunl'édération, les partisans des droits des Klats particuliers de l'Union.

{3j Y. sur Maçon, Fullett, op. cit., |). OS et s.

ouici.NKs r;r ih:m:i.()imm:mi:nt iuj spkakki'.siiii» 2.»7

SodiTwick r\ i\ur son succ(\<s(Mir. \ anuim. ne liiil le \'n\o de IcadiM' (le son parli. Il raiil arriver au speakersliip de Clay pour apercevoir le speaker sous ce nouveau jour.

Henry Clay fut élu en 1811 par une niajorilé de républicains partisans d'une polilicjue extérieure plus vigoureuse et mécontents de l'inertie du président de la Képublicjue, Madison. On parlait à ce moment d'une guerre avec l'Angleterre et, dans cette période critique, il était nécessaire d'avoir un chef. Clay était déjà considéré à cette époque comme le leader de son parti et il fut élu speaker à raison de cette qualité de leader. Par ses qualités et ses défauts, Clay allait donner un grand éclat à sa fonction et placer très haut le speakersliip. Un de ses biographes (1) l'a qualihé de « meilleur représentant du caractère national ». En tout cas, Clay possédait l'activité ingénieuse et pratique de sa race et il y joignait une habileté et un charme personnels qui devaient l'aider à établir son empire.

Dès le moment oii il prit possession du siège de speaker, Clay manifesta son intention de faire du speakership une fonction politique. 11 avait déclaré qu'en devenant président il entendait garder ses droits de membre de la Chambre et il devait en effet en user fréquemment. Il exerça dans toutes les occasions son droit de vote et, dans de nombreuses circonstances, il prit part aux discussions de l'assemblée. 11 ne parait toutefois avoir pris la parole comme député que lorsque la Chambre était réunie en comité plénier (2) ; mais la Chambre renvoyait les affaires les plus importantes au comité plénier pour permettre à son président d'intervenir et l'on

. (1) Andersûr, Life of Clay, 37.

(2j V. FoLLETT, ,oj). cit., p. 75.

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voit même quelquefois Clay remercier l'assemblée de cette attention {]). Dans la présidence des débals, Clay n'hésita pas à mettre son influence au service de son parti, et il continua aie diriger du haut du fauteuil présidentiel. Il fut même souvent très arbitraire dans ses décisions, et cependant jamais il ne fut désavoué par la Chambre. 11 dominait l'assemblée et maîtrisait même ses ennemis par son sang-froid et son tact. Il avait d'instinct l'art de conduire les débats et il excellait à poser les questions et à débrouiller les discussions. Bien qu'il se fut montré homme de parti dans la nomination des comités et de leurs présidents, on ne l'accusa pourtant pas d'avoir abusé de ses pouvoirs. Il avait en somme l'art de servir ses amis sans se rendre odieux à ses adversaires. Avec cette habile manière de procéder, il réussit à donner au speakership un caractère à la fois personnel et national qui ne devait pas être oublié et qui, avec des interruptions partielles, devait rester définitivement le sien (2).

Clay ne devait pas se borner à faire sentir son influence à la Chambre et à en être le leader législatif en même temps que le speaker. Il devait également exercer une action sur le gouvernement et sur la marche des afTaires extérieures. Au commencement de son speakership, il était partisan d'une politique belliqueuse et ce fut à son influence que fut due la guerre de 1812 avec l'Angleterre. Après la guerre, Clay fut nommé membre de la commission chargée de négocier le traité de paix et, grâce à l'influence exercée sur le président Madison, devint en réalité le vrai maître de la politique extérieure (3).

Avec l'avènement du président Monroe, en 1817, les choses changèrent de face. Monroe, actif et énergique, n'était pas disposé à supporter l'immixtion dans le pouvoir exécutif du

(1) V. Annals of Conr/ress, 12^ Congr., 2° sesa., p. 659.

(2) V. sur Clay, Follktt, op. cit., p. 70-82.

(3) V. FoLLETT, op, cil , p. 77.

ORir.l.NKS KT DKVKLOPPEMK.NT IM) SI'EAKKRSHIP 2^!)

speaker di^ la Chainhre des Heprésenlants, el un vérilal)Ie t'oiiflil (le supréinalie s'engagea entre les deux présidents, (ilay j)rit l'inilialive de mesures ([ui lurent adoptées malgré le veto de Monroe et dont certaines constituaient un véritable empiétement sur le pouvoir exécutif (1). Mais, en \i]'2i), il résigna volontaireinenl ses fonctions et fut remplacé par Taylor ami du président Monroe. La lutte continua d'ailleurs. En lt{23, Clay fut renommé speaker et, en 1825, concourut à la nomination de John Quincy Adams à la présidence de la République. L'hostilité de Clay et de Monroe contribua à la division du parti républicain resté un instant maître du champ de bataille après la disparition du parti fédéraliste. Le parti républicain devait se scinder en deux groupes, dont l'un conserva, sous le nom de démocrate, les traditions du parti, et dont l'autre, sous le nom de parti whig, devait reprendre une partie des idées des anciens fédéralistes, notamment au point de vue économique. Clay devait en être un des principaux chefs.

Le speakership de la Chambre des Représentants perdit avec Clay, devenu secrétaire d'Etaten J825, l'éclat que celuici lui avait prêté. Les successeurs de Clay étaient loin de le valoir et ils laissèrent un peu déchoir la fonction. Le speaker Stevenson, qui occupa le siège présidentiel de 1827 à 1834, fut un simple instrument entre les mains du président Jackson dont la valeur rehaussait au contraire la présidence de la République. Mais le caractère politique du speakership resta le même. Stevenson fut un speaker très partial dans la direction des débats et le choix des comités (2) et il s'attira

[1) V. FoLLETT, op. cit , p. 78-79.

(2) V. FoLLETT, op. cit^ p. 84 et s.

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même des inimitiés par ses abus de pouvoir. En 1832, alors que la Chambre était également divisée sur la question de savoir si elle nommerait elle-même un comité spécial, Stevenson n'hésita pas à trancher par son propre vote la question en faveur du speaker, se réservant ainsi à lui-même la nomination du comité (1). Les successeurs de Stevenson, Bell et Polk, lurent également des speakers de partis, élus par un parti (2).

Vers le milieu du xix° siècle, le caractère politique du speakership s'atténue un peu ou plutôt, sous l'influence de la grande question de l'esclavage, les partis se brouillent et se mêlent et l'on assiste à des coalitions et à des unions temporaires. En 1839, une union des whigs et des démocrates amena de la sorte l'élection du speaker Hunter qui se prétendit indépendant et déclara qu'il n'avait pas de préférences politiques. C'était du reste un homme de second plan (3), de même que les speakers des Congrès suivants qui furent de ' simples oulils dans les mains des leaders de partis. En 18.57, la Chambredes Représentants eut un speaker distingué I en la personne de Winthrop, élu grâce à l'appui du parti whig et aussi à raison de son attitude anti-esclavagiste. Winthrop, qui avait présidé pendant longtemps la Chambre des Représentants du Massachussetts, révéla à la présidence du Congrès des ((ualités de décision et en même temps de prudence ({ui lui attirèrent la sympalhie de toute la Chambre. Tout en restant homme politi([ue, conformément à la tradition de sa cliarge, il chercha à concilier avec ses de-

(1) Congr. Debates, 22° Congr., l'-e sess., 2128-2121).

(2j Quand Polk quiUa le speakersliip, la molion de remerciements qui lui fut adressée, suivant la tradition anglaise, 7'éunit seulement 94 oui contre 57 non. Polk devint président de la République en 1845. V. sur sou spea-"* kership, Follett, op. cit., p. 86 et s.

(3) Joii.> Qli>cy Adams, dans ses Mémoires (X, p. 379), le qualifie de « speaker à bon cœur, mais tète faible ».

OUKÎI.NKS I.T ln':VI,r.OPPr,ME.\T ru SPKAKmSHIP 2(11

voirs envers son pnrli ses devoirs parleniiMUaires et, sur le siège, Iraila de la inèiiie laron ses amis et ses adversaires polili(|iies (1). Malgré cela, ou peut-être à cause de cela, Winthrop fut l)atlu à rélection de 1810 et remplacé par Cobb qui n'imita pas son altitude et devait être speaker départi.

Après la guerre de sécession, le speakership devait recevoir un nouveau développement et son caractère politique devait s'accentuer encore. Le parti républicain, qui venait de se constituer sur les ruines de l'ancien parti whig, possédait au Congrès une majorité assez considérable qui devait rendre les pouvoirs du speaker plus faciles à exercer. Le speaker Grow, élu en 18()1, introduisit la règle que le speaker pouvait participer aux travaux de la Chambre, même quand elle n'était pas réunie en comité, et il quitta souvent son siège pour prendre part aux délibérations et prononcer des discours a la Chambre 2). Le speaker Colfax. (|ui occupa le siège présidentiel de 1803 à 18(11), revendi(jua. tout comme son prédécesseur, ses droits de député -i et manifesta en outre l'intention d'être le leader de son parti en même temps que le président de la Chambre 4). C'est sous le speakership de

(1) V, sur WinLlirop, roij,KTT, op. cit., p. 90 et s.

(2j V. notamment séance du 21 fi'vi-ier 18' 2 où Grow parla sur le homestead hill. Congie.ss. (Uohe, 37^ Congrès, 2«^ session, 909.

(3; A la séance du 8 avril 1864. Colfax affirma sa double qualité de speaker et de membre de l'ElaL d"Indiana (^onyr. Globe, 3S« Congr. , i^^ session, 1505, 154G.

(4) Il prit notamment ce caractère de leader en traçant un programme de travail à l'ouverture du 39^ Congrès. Y. Mocbe, lAfe of Colfax, 178.

262 LIVRR II. DEUXIÈME PAUTIE. CHAPITBE PREMIER

Colfax qu'eut lieu la lutte du Congrès et du président .lohnson, mais les esprits étaient assez surexcités pour que CoH'ax eut personnellement peu à l'aire dans ce conflit.

De 1869 à 1875, l'autorité dont jouit le speakersliip fut due en grande partie à l'influence personnelle de lUaine qui était doué de grandes qualités présidentielles et qui mit son talent et son influence au service du parti républicain. Blaine avait du reste reconnu officiellement que le speaker, choisi par un parti, était le représentant de ce parti et devait une fidélité absolue à sa politique et à ses principes (1). A la Chambre, il devait user avec une grande rigueur du droit de reconnaissance qui, d'après les traditions parlementaires américaines, appartient au speaker (2). Grâce à lui, il put exercer une action énergique sur la présentation des résolutions et s'opposer même à la présentation de certains bills en refusant d'accorder la parole aux membres qui les proposaient. On l'a accusé d'avoir formé ses comités dans un esprit un peu mesquin, mais il n'est pas sûr que le reproche soit justifié, car la Chambre était, à celte épo(|ue, très pauvre en hommes de valeur (3).

Au 44^ Congrès, en 1875, la majorité passa pour la première fois, depuis la guerre, au parti démocralc, et des speakers démocrates occupèrent le fauteuil présidentiel. L'un d'eux, Randall, fit preuve de fermeté et de discrétion et gagna même l'estime de ses adversaires politiques lors de la proclamation de l'élection du président Hayes. 11 combattit l'obstruction qui s'était manifestée au Congrès dans cette circonstance et fit adopter par la Chambre les propositions de la commission électorale de 1877 (1). Le speakeiship de

(1) V. Conf/r. Globe, 40*^ Gongr., 1'"'^ sess., G. Blaine ajoutait, il est vrai, que le speaker tomberait au-dessous de sa fonction s'il oubliait qu'il a aussi des devoirs envers la minorité.

(2) V. infra, cbap. iv, § III.

(3) V, pour plus de détails sur HIainc. Fouett, op. cit., p. 103 et s.

(4) Y. FoLLKTT, o2>. cit., p. 110 et s.

ORICI.NES ET IH:Vi:i,OPPEMENT 1)1' SPEAKERSIIIP 2H3

Randall so forminn par Trchec de son partiaux rlootions de nUlO, mais, (|iioI(|H('s amires après, les démocrates reveiiaienl au pouvoir cl, en lîlliiî, clisaienl Carlisle (|ui allait marquer le speakership d'un cachet personnel.

Jusqu'à cette époque on avait considéré le speaker un peu comme le serviteur en même temps que l'organe de la majorité de l'assemblée. En 1872, la Nation contenait cette définition des devoirs du speaker : « Le speaker ne doit jamais oublier que son devoir est, non pas de faire du travail législatif pour la Chambre ou même sans la Chambre, mais de guider la Chambre dans son travail conformément aux désirs de la majorité (1). » Le speaker Randall disait lui-mcme, à l'ouverture de la 2" session du44*' Congrès : « Dans l'exercice des pouvoirs parlementaires du siège, ce sera mon devoir et mon plaisir de conformer les nominations des comités aux opinions et aux désirs de la Chambre sur chacjue question présentée. Je me considère en effet comme étant simplement la voix de la Chambre elle-même (2). » En traduisant le mot Chambre par celui de majorité, la délinition était exacte et elle correspondait bien à la conception que l'on avait de la fonction de speaker sous la présidence de Randall et de ses prédécesseurs.

A partir de 1883, cette conception se modifie et le speakership re(;oit un développement qui devait encore rehausser la fonction. L'influence personnelle de speakers de

(1) Nation, XXXIII, p. 447.

(2) Congr. Record , 44^ Congrès, 2« sess., 6.

'2fi

talent, comme Carlisle et son successeur Reed, en fut la principale cause, mais elle en fut un peu la cause occasionnelle, car le speakership tirait des conditions particulières dans lesquelles il s'exerçait une force qui, un jour ou l'autre, devait amener son développement extrême, f.a dispersion des pouvoirs et le défaut d'unité qui étaient le résultat du système constitutionnel et du système réglementaire des comités devaient faire sentir leurs inconvénients le jour où, avec l'extension de l'Union et le développement delà législation, le Congrès aurait à faire face a une besogne législative considérable et compliquée. Quand ce jour est arrivé, le speaker a été obligé d'obvier a ces inconvénients en se servant de tous ses pouvoirs pour introduire un peu d'unité dans la législation et guider le Congrès dans le travail législatif qui s'offrait à lui. A la masse des députés sans chefs reconnus autres que les présidents des comités, qui se réunissaient de deux ans en deux ans à Washington pour former un nouveau Congrès, il fallait un chef. Ce chef, le speaker devait l'être presque fatalement par son influence dans le parti et les pouvoirs qu'il retirait de ses prérogatives présidentielles. lU'a été dès que des speakers résolus et énergiques se sont décidés à jouer ce rôle de leader qui manquait au système et dont le besoin se faisait sentir.

Le premier de ces speakers a été Carlisle qui occupa le siège présidentiel pendant six ans, de 1ÎÎ83 à 1889, jusqu'à ce que la majorité eut passé à la Chambre du côté des républicains. Carlisle, dès qu'il fut élu, manifesta dans ses discours l'intention de diriger la Chambre et de suivre une politique personnelle qui ferait de lui le chef de son parti et non plus son serviteur. Par là, Carlisle était amené à dégager un peu le speakership des questions de partis qui avaient été les principales préoccupations (l(^ ses prédécesseurs. Il posa en principe que les pouvoirs du speaker devaient être em-

OUIGINRS KT DKVELOPPEMENT DF SPFAKI.IlSinP 2(15

[)l()\r>. iinii a ilisliihiior (les faveurs dans une proportion inégale entre la majorité et la minorité, mais à guider la Chambre d'une fai^'on plus juste et plus impartiale dans l'intérêt supérieur (lu pays. Carlisle retrouvait ainsi une indépendance personnelle (|ue, depuis Henry C^lay, les speakers n'avaient plus connue. Il se réservait le droit de penser et d'agir non pas contre mais à c()té de son parti, ou plut()t il cherchait à agir pour lui au lieu de se laisser mener par lui. Celte politique personnelle se manifesta tout d'abord dans la nomination des comités qui, sur les principales questions discutées au Congrès, reflétèrent les vues et les sentiments de Carlisle. Elle se manifesta également aux séances de la Chambre où Carlisle exerça d'une façon nouvelle et plus indépendante le droit de reconnaissance, refusant même la parole aux membres de la majorité quand il était hostile à leurs propositions (1). De la sorte, Carlisle éleva le speaker au-dessus de son parti et des présidents des. comités qui jusque la en avaient été les leaders. Il en devint lui-même le leader et dirigea pendant six ans le travail de la Chambre avec un bonheur complet et une popularité qui assura deux fois sa réélection, malgré la concurrence d'un rival dangereux, Reed, qui allait être son successeur au 51^ Congrès.

En 1888, les républicains avaient obtenu un succès complet aux élections qui eurent lieu cette année là pour la Chambre des Représentants, le Sénat et la présidence de la République. Un membre assez eiïacé du parti, Harrison, avait été élu président de la République et, en 1889, lors de la réunion du Congrès issu des élections de 1888, Reed fut élu speaker par IGC) voix contre 15 i à Carlisle candidat des démocrates. Reed, de caractère énergique etde tempérament autoritaire, allait reprendre a son prohl la politique personnelle de son prédécesseur et renforcer le nouveau caractère du speaker-

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. H5,

^()(î LIVRK II. DErXIKME PARTIE. CHAPITRE PREMIER

ship. Son attitude vis-à-vis du parti républicain fut la même que celle de Carlisle vis-à-vis du parti démocrate. Dés les premiers jours, il chercha à le diriger et û agit en toutes circonstances avec une indépendance et une liberté d'allures qui fit dire de lui : « Reed est assis sur son fauteuil avec les pieds sur le parti républicain (1). »

Un fait capital, la reconnaissance olïicielle du contrôle du comité des règlements sur Tordre des affaires, vint augmenter encore l'autorité du speaker et réaliser une véritable concentration des pouvoirs entre ses mains. Jusqu'en 1889, il n'y avait pas d'autorité dans le Congrès qui eut le droit d'établir un ordre entre les bills renvoyés aux comités, en vue de leur discussion à la Chambre. Pour remédier à l'incohérence du hasard, le comité des règlements s'était attribué un certain contrôle sur l'ordre de discussion. Le 51'^ Congrès reconnut et réglementa cette pratique qui devait être également consacrée par les Congres suivants. Or le speaker est le président et le membre le plus influent du comité des règlements, qui comprend avec lui deux membres de la majorité, simples assistants, et deux membres de la minorité, véritables figurants (2). L'abdication des droits de la Chambre entre les mains du comité des règlements est donc, en réalité, une abdication entre les mains du speaker et c'est lui qui règne sur la Chambre sous le nom du comité. Par son intermédiaire, le speaker peut entraver les bills auxfjuels il est hostile en les empêchant d'arriver en discussion ; il peut, au contraire, favoriser les bills qu'il estime devoir aboutir, et ainsi il est désormais en mesure d'exercer une action positive. De lui dépend en réalité le mouvement législatif d'un Congrès; à lui revient la responsabilité du succès ou de l'échec d'une législature.

(1) V. FOLLETT, op. cit., p. 117.

(2) V. infra, chap. vi.

ORKîlNKS F/r IIKVRLOPPKMKNT IK SIM:\ Kl. IlSIlll' *2()7

A un aiili'cî point de \ u(\ les pouvoirs du speaker l'ui'enl aui;uienlés sous h^ s[)ealversliip de lîeed. L(»s républicains n'avaient (|u'uno petite majorité au 51' (longrès et Reed eut à lutter eontre une véritable obstruction des démocrates (|ui, par le dépôt de motions dilatoires et le refus de voter, entravaient la marche des affaires et rendaient impossible le travail législatif. En cette circonstance, Reed se révéla homme d'aclion et d'initiative et prit sur lui la responsabilité de mesures, dont la légalité était tout au moins contestable, mais ([ui eurent pour résultat de paralyser à son tour l'opposition démocrate > 1 . La majorité du Congrès lui donna un bill d'indemnité en consacrant par ses règlements les décisions de son président sur les motions dilatoires et le quorum, et, malgré les modifications passagères que les Congrès suivants firent subir à ces règlements, il en est résulté pour le speaker un pouvoir d'appréciation et d'arbitraire plus considérable encore dans la direction des débats (:2\

Les démocrates ne pouvaient oublier l'attitude de Reed visà-vis de leur parti au 51^ Congrès et lorsqu'au 52'' Congrès ils eurent une assez forte majorité, ils s'empressèrent de remplacer Reed par un membre éminentde leur parti, Crisp. La situation du speaker devait d'ailleurs rester la même aux 52'"et53" Congrès, et Crisp, bien (fu'avec une moindre influence, continua la politique de ses prédécesseurs (3). Il aspira à jouer comme eux un rôle personnel et ne suivit pas exclusivement les suggestions de son parti qui, à ce moment, se trouvaitdu reste divisé. Crisp, quoicpje élu contre Reed à une grosse majorité, avait été en elfet très discuté dans les réunions du parti démocrate qui avaient précédé l'élection, et il avait été désigné contre un ami personnel du président Cleveland, M. Mills du Texas. Sur beaucoup de points, Crisp ne parta-

(1) V. sur cette obstruction et la conduite de Reed, infra, ch. iv, § iv.

(2) V, infra, chap. iv, § iv.

(3) V. FoLLETT, op. cit., p. 118.

21)8 LIVRE II. DErXIKME PARTIE. CHAPITRE PREMIER

geait pas les idées de Cleveland et, à ce point de vue, la situation du président de la République était toute diflérente de ce qu'elle avait été pendant sa première présidence, alors que Carlisle, son amiparticulier, occupait le siège de speaker. Telle est l'influence dont dispose le speaker de la Chambre et la façon dont il peut aider ou gêner le chef du pouvoir exécutif. Les divisions des démocrates amenèrent leur échec aux élections de 1894 et en 1895 Reed occupa de nouveau le speakership où il maintint et fortifia encore sa situation de leader du parti républicain. Pendant la première partie de ce nouveau speakership, sa position fut d'autant plus éminente que, le parti démocrate tenant encore la présidence de la République et la présidence du Sénat, Reed se trouvait, à la tête des grands pouvoirs publics, le seul représentant du parti républicain. Reed songeait du reste à ce moment à la présidence de la République et employait son influence de speaker à préparer sa candidature. Il l'employa notamment pour faire réduire des crédits qu'il estimait exagérés et il en résulta quelques tiraillements entre lui et certains membres de son parti 1). Pendant ce second speakership, Reed avait pris du reste une allure autoritaire encore plus accentuée. 11 se considérait comme le guide et le maître de la Chambre, entendait la gouverner à sa guise et employait quelques fidèles disciples, qui étaient ses lieutenants disciplinés, à triompher des résistances individuelles qui se produisaient (2).

(1) V Revue 2)olilique et 2)avZ6'me/i<aire,18%, t. VIII. Chr. polit. Etats-Unis.

(2j Le speaker actuel, .Joseph Caimon, avait été un de ces lieutenants de lieed pour lequel il professait une j:;rande admiration, tout en trouvant sa manière un peu trop impérieuse : « Reed, a-t-il dit un jour, était un des plus grands guides que j'aie connus. On le considérait comme poussant devant lui la Chambre. Rien ne pouvait résister à sa volonlô impérieuse Nous étions chargés d'exécuter ses volontés et une des besognes les plus dures de ma carrière a été de ramener les députés, mrine par la contrainte. Reed était un grand hommii, mais il avait le défaut de ne pas se tenir assez rapproché des députés. » Tae American. Moiithly Review of Reviews., décembre 1903.

(mi(;iM;s i;r ih;m:iahm'i;mi:.m" ih spiiakkiisiim» 2(1!)

Malgré les qualités (|ui faisaient de lui un cher, inali^ré les s(Mvices rendus à la cause républicaine, Reed vit préférer la candidature de Mac-Kinley à la sienne, et il dut s'elVacer devant ce concurrent dont le caractère moins accentué rendait peut-être plus facile le succès. Ueed continua d'ailleurs à servir loyalement son parti et, au mois de mars JîJ!)7, son attitude énergi(jue et décidée amena le vote rapide du tarif douanier Dingley actuellement en vigueur (1). 11 ne partageait pourtant pas toutes les idées du président Mac-Kinley et n'était guère partisan du mouvement d'expansion (|ui allait tourner le parti républicain et avec lui le gouvernement de l'Union vers les questions extérieures et la politique coloniale.

Dans cette nouvelle phase de la politique des Etats-Unis, le speaker de la Chambre des Représentants devait naturellement jouer un rôle moins important. Toutes les lois que l'activité d'un pays est tournée vers les questions extérieures, la prédominance du pouvoir exécutif est assurée sur le pouvoir législatif, et l'influence du chef du gouvernement doit l'emporter sur celle du représentant du pouvoir législatif. Dans ces dernières années, la présidence de la République s'est trouvée du reste confiée à des hommes énergiques et intelligents qui lui ont donné un éclat qu'elle n'avait plus eu depuis longtemps. On a écrit un livre pour démontrer que

(1) Le Congrès était convoqué 3n session extraordinaire pour le 15 mars et la revision du tarif douanier était le seul but de la réunion. Pour empêcher que l'on s'occupât d'autre chose, Reed s'abstint de nommer les comités autres que ceux nécessaires à la revision du tarif. Le bill sur le tarif fut adopté le 31 mars par la Chambre, et, pendant que le Sénat l'examinait, Reed ajourna la Chambre de trois jours en trois jours, conformément à la Constitution.

^70 LIVRE II. DEUXIÈME PARTIE. CHAriTRE PREMIER

le gouvernement des Etals-Unis était en réalité un gouvernement par les comités du Congrès, un gouvernement congressionnel, dont le speaker serait le chef (1). Gela n'est plus tout à fait vrai aujourd'hui où les présidents de la République ont retrouvé le secret de diriger eux-mêmes le pays.

Mais ce qui reste vrai, c'est que, si le speaker ne gouverne pas à proprement parler, il exerce, par l'intermédiaire des comités de la Chambre, un contrôle sur le pouvoir exécutil qui, pour être secret, n'en est pas moins rigoureux et qui n'est pas une des moindres causes de ses pouvoirs extraordinaires. Ce qui reste vrai également, c'est que le speaker continue à tenir le rôle de leader de son parti et à diriger le travail législatif de la Chambre. Les successeurs républicains de Reed, Henderson et Cannon, n'ont fait sur ce point que suivre son exemple bien qu'avec une manière un peu différente provenant des différences de caractère (2). Le pays commence à se douter, par conséquent, que le speaker est cause dans une large mesure du succès ou de l'échec d'une législature, et l'attention se porte de plus en plus sur l'élection et la personne de celui qui tient dans ses mains le sort d'un Congrès. Peut-être le speakership deviendra-t-il ainsi une charge tout à fait éminente qui attirera de plus en plus les hommes de valeur et conduira à la pré-

(1) WiLSOK, Congressional Govemment, 1884.

(2) Le speaker actuel, Cannon, a déclaré pourtant, dans son premier discours, qu'il se considérait comme le serviteur et non le maître de la Chambre. Mais, jusqu'à présent, les membres de la Chambre n'ont pas remarqué qu'il y eut de grandes différences avec le régime antérieur. Cannon, ancien second de Reed et de Henderson, estime comme eux que la Chambre a besoin d'un leader comme un bateau a besoin d'un capitaine et il s'est toujours préoccupé de lui donner une direction. Sa méthode seulement a été différente de celle de Reed (jui ne cherchait pas assez à se maintenir en contact avec les députés : « Il vaut mieux, a dit lui-même Cannon, consulter les députés, découvrir ce qu'ils veulent et alors marcher de l'avant. » V. The american Monllily Revieto of Rcvieivs, déc. 1903.

onir.iNKs i:t nKvi.ij»pi>KMi<:NT du si'Kakkusiiii»

sidcnce de la Hr|)ul)li(|U(\ Vax (oui cas, le speaker actuel, Joseph Cannon, (rillinois, un des membres les plus anciens et les plus distini:;ués de la Chamhre, ne considère pas le speakersliip comme le terme de sa carrière. Il est depuis longtemps un président « en puissance » et pourrait bien un jour ou l'autre devenir le candidat du parti républicain à la présidence de la République.