LE SPEAKER 51EMBRE DE LA CHAMBRE

Contrairement à la tradition anglaise, d'après laquelle le speaker abandonne ses droits de membre de la Chambre en montant au lauleuil présidentiel, le speaker de la Chambre des Représentants a toujours retenu ses droits de député et s'en est servi pour établir son empire sur l'assemblée. A l'origine, il les a conservés sous l'influence de considérations tenant à la constitution fédérale des Etals-Unis et à la représentation des Etats. 11 aurait été en effet contraire à l'égalité qui devait exister entre eux que l'Etat dont un représentant devenait speaker perdît le concours de son influence et de son vole. Mais de bonne heure, les speakers se sont servis de leurs droits de représentants dans un but politique pour continuer à diriger le parti qui les avait élus ; et de la sorte s'est établie la tradition qu'un parti ne se prive pas des services d'un de ses membres en le portant au speakership. Ainsi les membres les plus éminentsdu parli ont pu être élus présidents sans que leur influence fut perdue pour le parti ; bien, au contraire, leur influence comme député s'est trouvée renforcée de leur influence comme président, (^ela a contribué à donner un éclal exceptionnel au speakership de la (^Ihambre des Représentants.

Il, si'i;\ivi:r. MKMitiu: in; i.\ ciiAMUiiK 2H1)

I.a liaditioM esl donc aujourd'hui (juc le speaker de la (lliauihre des Kepréseulaiils jx^ut agir coninie député à la (Chambre el eu dehors de la (lham])re saus (pu) ses l'ouclious de présideut lui imposeut la moindre réserve. 11 continue à occuper dans sou parti la place qu'il y tenait avant sou élection et ligure toujours dans les « caucus » du parti. 11 en est même ordinairement le président et il doit prendre l'initiative de leur réunion toutes les fois que l'intérêt du parti l'exige. II peut de là sorte indiquer en caucus à son parti la ligne politique à suivre dans les circonstances importantes. Mais, en outre, le speaker peut parfaitement agir et parler à la Chambre comme homme politique et guider ainsi olHciellement et ouvertement son parti. En fait, il exerce trois droits importants. Il propose des résolutions et des amendements ; il intervient dans les dél)ats, et il vote dans une mesure que nous aurons à déterminer.

Tout d'abord, le speaker peut agir comme député en prenant l'initiative de résoIutions,debills ou d'amendements à des bills présentés à la Chambre. 11 n'a pas seulement le droit qu'ont tous les présidents, sauf le speaker anglais, d'inspirer le travail législatif de la Chambre en souillant des projets à des amis politiques. Il peut par lui-même déposer des projets sur lesquels il sera obligatoirement délibéré et voté, et l'inlluence dont il dispose comme président donnera même un intérêt particulier à ces projets qui seront plus (jue d'autres susceptibles d'aboutir. La tradition sur ce point est ancienne et bien établie. A la convention de Philadelphie, Washington, qui en était le président, déposa plusieurs amendements au projet de constitution 1\ et son exemple a été suivi par

(1) V. Madiso>, Journal of the fédéral convention, 744.

290 LlVnE II. DEUXIÈME PARTIE. CHAPITRE III

les speakers de la Chambre des Représentants. Clay prit l'initiative d'un grand nombre de mesures législatives, (l)et certains speakers ont proposé, de leur siège même de président, des amendements à des projets discutés par la Chambre (2). Le droit que le speaker possède ainsi, comme député, de présenter des projets de bills lui permet de poursuivre hi réalisation du programme législatif qu'il a élaboré comme chef de parti. Il pourrait même devenir une de ses plus importantes prérogatives, si, comme certains l'y poussent (3), le speaker acceptait déjouer en matière h3gislative le rôle d'une sorte de premier ministre chargé de prendre les initiatives nécessaires et responsable du succès d'une législature.

Le speaker possède également, d'après les traditions de la Chambre des Représentants, le droit d'intervenir dans les débats de l'assemblée et d'y prononcer des discours. Ici encore, la tradition a été aftirmée par Clay qui, pendant son speakership, prit part fréquemment aux délibérations de la Chambre. Toutefois, l'usage, à cette époque, était encore que le speaker ne pouvait prendre la parole comme député que lorsque la Chambre était réunie en comité plénier, sous la présidence d'un chairman ; Clay, malgré le caractère autoritaire de son speakership, ne paraît pas avoir quitté son siège pour intervenir dans les débats de la Chambre (4). Ce n'est qu'à partir de i8()0 que l'on trouve des exemples de

(1) V. Foi.LETT, op. cit., p. 78-79.

(2) En 1854, notamment, le speaker Linn Boyd annonça de son siège qu'il déposait un amendement au homestead bill, alors en discussion à la Cham])re. V. Hmise Journal, 33^ Congr., \^^ sess., 518.

(3j Notamment M. Bushisell Haut. V. l'élude « Tho spoaker as Premier », dans Practical Essays ott american govermiient. New- York, 1893 V. également infra, chap. vi.

(4) V. FoLLETT, op. ci'., p. 75.

LE SPEAKER MEMRUE l>E FA (,HAMimi; ^91

speakers ahandoiiiianl le fauliniil pour prendre pai'l aux travaux (ie la Chainhrt^ (piaïul elle uélait pas conslituée en coniilé. \a' 21 février lîUri, le speaker (irow prononi^'a dans ces conditions un discours sur le honiestead hill (1). Au 12^ Congrès, Ulaine proposa d'instituer une commission d'i^n- «piète sur des accusations de concussion dirigées contre certains mcnd)res du Congrès 2 . lîlaine se mêla du reste constamment aux débats et, le 15 mars 1871, prononc^a un discours pour justilier son droit d'intervention (3). Colla.v avait pris de même une part active aux débats de la Chambre, en al'iirmant sa double qualité de speaker et de membre de l'Etal d'indiana [\ . Les speakers modernes ont fait un usage plus restreint de leur droit de parole et sont intervenus moins fréquemment dans les discussions, mais ils ont conservé le droit d'y prendre part, soit, lorsque la Chambre est réunie en comité plénier, sous la présidence d'un chairman, soit, lorsqu'occupant eux-mêmes le fauteuil, ils doivent le ([uitter pour parler comme députés en leur propre nom.

De la sorte, les speakers peuvent influencer la législation et, dans les circonstances où le parti est hésitant, rallier leurs troupes en se jetant dans la mêlée pour leur donner le mot d'ordre. Cette intervention dans les luttes de l'assemblée pourrait, il est vrai, compromettre l'autorité d'un président qui ne serait pas suivi par la Chambre. Mais ses inconvénients sont depuis longtemps acceptés par les hommes poli-

(1) Congr. Globe, 37e Congr., 2° sess., 909.

(2) Congr. Record, 42^ Congr , 3o sess., 8.

(3) Congr. Globe, 42^ Congr., i^^ sess., 116-117. Ce droit avait été, en effet, contesté au speaker à diverses reprises. En 1837, notamment, un député, M. Patton, avait déclaré que les règlements n'interdisaient pas au speaker d'intervenir dans les débals, mais (qu'ils devraient le lui permettre formellement pour qu'il pût le faire ; et il déposait une résolution en ce dernier sens. Cette résolution ne fui pas adoptée, la pratique ayant été considérée comme suffisante. V. Aiinals of Congress, 25^ Congr., fe sess., 626-627.

(4) Congr. Globe, 38^ Congr., l^e sess., 1505-1540.

ti({ues américains et les speakers eux-mêmes comme le revers de la médaille et la contre-partie nécessaire du système. Du moment où la force d'un speaker est dans son caractère d'homme de parti, il doit pouvoir continuer à guider son parti dans les luttes journalières de l'assemblée. C'est à lui à garder assez d'autorité sur le parti pour ne pas s'exposer à se faire battre dans les luttes auxquelles il prend part.

Enfin, le speaker de la Chambre des Représentants peut, dans la plupart des cas, prendre part aux votes de la Chambre, mais le caractère de ce vote est assez difficile à déterminer. Ce n'est pas un simple « casting-vote », comme à la Chambre des Communes, c'est-à-dire un vote qui assure la prépondérance à l'une des deux opinions qui ont recueilli un nombre égal de suffrages. Ce n'est pas non plus un vote prépondérant, au sens juridique du mot, ([ui entraînerait le triomphe d'une opinion par sa propre vertu et à raison de la qualité de celui qui l'émet. C'est en réalité un vote que le speaker donne comme membre de l'assemblée et qui intervient toutes les fois qu'il peut avoir un efTet utile. Il faut d'ailleurs ici examiner les choses d'assez près et serrer le texte des règlements.

D'après un règlement qui a été adopté par le premier Congrès i i) et qui est encore en vigueur (2 , « le speaker ne sera pas obligé de voter dans les procédures législatives ordinaires, excepté (juand son vote serait décisif ou en cas de vote par ballott. » Le vole par ballott est un vote par scrutin qui est assez peu usité à la Chambre des Représentants, mais la première exception est tellement large qu'elle comprend

(1) V. Anuals of Congress, le*" Congr , i^^ sess,, 103.

(2) V. MoREAU et Delpecii, op., cit., t. II, p, 137.

M-. SPIv\KF,ll MKMItUr, HK lA CIIVMIJIU:

tous les cas où riulorvoiUion du S[)enkor dans les volos de la Chambre peut avoir (jueKiiie inllucnce sur le résultai. On n'a pas voulu priver TElat que le speaker représente et le parti dont il est membre du vote d'un de leurs représentants dans les circonstances où ils ont l'un et l'autre un intérêt majeur à lui voir exercer son droit. Ainsi l'esprit et la lettre du règlement disent assez quel est le caractère de ce vote du speaker. Ce n'est pas seulement un (hoit (ju'il serait libre d'exercer à sa guise ; c'est un devoir qu'il est contraint de remplir vis-à-vis de son Etat et de son parti. Au 27* Congrès, le speaker Wliite prétendit bien que le règlement ne l'obligeait pas à voter, mais cette opinion ne prévalut pas et elle n'était guère soutenable d'ailleurs en présence du texte du règlement (1). Aujourd'hui, la pratique de la Chambre oblige le speaker à voter dans quatre cas. en cas d'égalité, pour créer une égalité, pour compléter un vote des deux tiers et pour faire un quorum.

Tout d'abord, le speaker doit voter lorsque deux opinions ont réuni à la Chambre le même nombre de voix. L'opinion pour laquelle il s'est prononcé l'emporte alors nécessairement ; on est ici dans l'iiypothèse du « casling-vote » anglais. Mais le speaker doit aussi voter lorsque son vote, donné à l'une des opinions en présence, aurait pour résultat de créer un partage égal de la Chambre. Dans ce cas, le speaker peut, ou bien voter avec la majorité, ce qui ne fait que la renforcer, ou bien voter avec la minorité, ce qui crée une égalité et empêche la motion de passer. Enlin, le speaker doit voler lorsque son vote est nécessaire pour réaliser le quorum (|ui, au\ Etats-Unis, est de la moitié plus un des membres de la Chambre, il doit voter également, dans les cas où un vole des 2/3 est exigé, lorsque son vote serait susceptible de réaliser une majorité des 2/3. 11 s'agit ici des revisions constitu-

(1) V. sur cette discussion, Folleît, o]). cit., p. 150.

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tionnelles et dos bills votés par la Chambre après le veto du Président de la République. En 1803, un amendement à la Constitution avait réuni de la sorte 83 voix contre 12. 11 fallait une voix de plus pour que la majorité des 2/3 fut atteinte. Le speaker Maçon ajouta alors son vote à ceux de la majorité et l'amendement fut adopté (1).

Dans tous ces cas, le speaker, d'après le règlement, est obligé de voter. Mais n'a-t-il pas, dans les autres cas, le droit de voter comme membre ordinaire sans avoir le devoir de le faire ? La question a été discutée à la Chambre des Représentants, et elle n'a jamais été formellement résolue. Elle ne présente pas d'ailleurs un grand intérêt, puisque les speakers peuvent voter dans tous les cas oii leur vote peut inlluencer le résultât. Malgré cela, certains speakers ont revendiqué le droit de voter dans toutes les circonstances comme tous les membres de l'assemblée. Jusqu'en 1817, le règlement avait été interprété dans le sens de l'exclusion du vote du speaker dans tous les cas qui n'étaient pas formellement énumérés. Clay combattit cette interprétation et prit part à tous les votes de la Chambre. Son exemple a été suivi par beaucoup d'autres speakers et notamment Royd, Banks, Randall, sans ({ue leurs votes soulevassent les protestations de l'assemblée (2). Aujourd'hui, on peut donc dire que le speaker vote quand il lui plaît, dans toutes circonstances. 11 vole le dernier, bien que Clay, pour entraîner la Chambre, ait demandé et obtenu, dans certains cas, de voter le premier (3). 11 n'est pas forcé d'ailleurs de donner, comme le fait le speaker anglais, les raisons de son vote. Tout le monde sait qu'il va émettre un vote de parti et personne n'a le droit de lui en demander compte (A).

(il Annah of Conyre.ss, S^ Congr., l""*^ sess., 775-77G.

(2) V. FoLLETT, op. cit., p. 152.

(3) V. roi.LKTT, op. cil , \). Iô8.

(4) V. sur celle question du vote du speaker: Cushinc, op. cit., p. 122.