LE SPEAKER PRES1DE>T DE LA CHAMBRE

L'impartialité dans la direction des débats qui est le devoir de la plupart des présidents d'assemblées n'est pas celui du speaker américain. Elle n'est pas dans l'esprit de sa fonction et serait même considérée comme une sorte de trahison visà-vis de son parti. Le speaker est essentiellement un homme politique, qui a une mission politi([ue à remplir, et qui, à la présidence de la Chambre, doit continuer l'œuvre politique entreprise. Pour cela, les traditions de la Chambre l'autorisent à se servir de ses prérogatives présidentielles. Il ne peut, bien entendu, user de tous les moyens et violer les règlements, mais il est libre d'interpréter les questions douteuses dans l'intérêt de son parti et il peut exercer en sa faveur les attributions nombreuses que lui confère sa qualité de président.

Cela a toujours été la tradition du speakership américain, et les speakers n'ont guère dilleré entre eux que par la façon dont ils ont compris leur rôle politiques et l'art plus ou moins consommé avec lequel ils s'en sont acquittés. Quelques speakers, comme Winthrop, (jui avait un idéal plus élevé de la fonction, (\) ont cherché, il est vrai, à faire preuve d'im-

{] ) V. F0U.ETT, 0}j cit., p. 91 et s.

LE SPFAKKH PRÉSIDENT DF F.\ (HAMniU' 297

pnrlialilô dans la diriM-linn dos dôhals (H, sur le siôi^o, ont Iraitô do la inrmo layon IcMirs amis et leurs adv(M-saires politi(|ues. Mais, malgré les (jualilés présidentielles (ju'ils ont pu déploNor. ils n'ont pas obtenu un grand succès à la Chambre et leur présidence a éléde courte durée. Pour les Américains, les meilleurs speakers sont ceux (|ui se rapprochent le plus du type idéal de la fonction que Henry Clay, avec son activité, son énergie et aussi son arbitraire, a réalisé avec un bonheur complet au commencement du xix*^ siècle. C'est sur ce type que les speakers les plus célèbres ont cherché à modeler leur présidence et, depuis la guerre de sécession, beaucoup d'entre eux s'en sont approchés de bien près. Colfax, lUaine, Carlisie et Reed ont tous été des hommes d'action et des speakers de parti et ils ont usé de leurs pouvoirs présidentiels dans l'intérêt de leur parti. Leur grande hal)ileté a été de ne pas en abuser et de s'acquitter de leurs fonctions avec un réel esprit de loyauté et un certain sentiment de l'équité. Tous les speakers ont reconnu d'ailleurs que, s'ils devaient présider la Chambre dans l'intérêt de leur parti, ils devaient néanmoins respecter les devoirs que leur imposaient leurs fonctions vis-à-vis de la minorité. Un des plus arbitraires d'entre eux, Reed, a donné lui-même cette définition des devoirs du speaker : « En tant que ses devoirs sont politiques, a-t-il dit, je désire qu'ils soient accomplis avec le sentiment de ce qui est du au peuple de tout le pays. En tant qu'ils sont parlementaires, j'espère qu'ils seront accomplis avec le propre sens de ce qui est du aux deux partis de cette Chambre (1). » De la sorte, les membres de la minorité peuvent supporter sans colère le règne, souvent tyrannique, de la majorité et de son chef le speaker, lis s'en consolent du reste en songeant aux revanches futures et en pensant au pouvoir que leur parti retirera un jour de cette merveilleuse organisation.

(1) Congr. Record, 51^ Congr., l''^ sess., 81.

Ce n'est pas d'ailleurs dans un bas intérêt de parti que cette organisation a été créée ; c'est, en réalité, dans l'intérêt même de la Chambre et du pays, parce que l'organisation de l'assemblée rendait impossible le travail législatif sans l'intervention d'un chef qui put donner une impulsion à l'organisme parlementaire. L'absence d'une direction gouvernementale et ofïîcielle en matière législative laissait eii effet la place libre à toutes les initiatives individuelles, a leurs fantaisies et à leurs hasards, et l'incohérence la plus absolue aurait été le résultat du système si le président de la Chambre n'avait usé de son autorité pour introduire un peu de cohésion dans l'assemblée et d'unité dans la législation. D'un autre côté, le temps de la Chambre est trop restreint pour que toutes les mesures qui lui sont soumises puissent môme être discutées par elle (1). Entre les milliers de projets de bills qui sont proposés à son attention, il faut forcément faire un choix, (^est pour faire ce choix et réaliser une certaine unité législative que le règlement ou la tradition de la Chambre ont attribué au speaker tous les droits qu'il possède actuellement. En les examinant de plus près, nous nous rendrons compte de la façon dont il peut remplir sa mission en dirigeant le travail de la Chambre et la Chambre elle-même.

Tout d'abord, le speaker est représentant et organe de la Chambre et, même dans les attributions qu'il possède en cette qualité, l'esprit de parti trouve le moyen de pénétrer. 11 peut se manifester dans les discours ({ue le speaker pro-

(1) V. FoLKETT, Op. cit., p. 306.

LK sPKAKKii i'm':si[n-:\T lu: i.a «iiAMniir. 2I)Î)

nonce lorscju'il prend la [)ar()le au nom {\o- rasseml)lre. Il peut se nianifesler éi^alenienl dans l'impression et la publication des comptes rendus de la (Ihamhre dont le speaker a la haute surveillance. A dillérenles reprises, des speakers ont été accusés d'avoir modilié les discours prononcés et même d'avoir transformé le sens de la séance dans un intérêt de parti (1). On n'a jamais pu prouver, il est vrai, de véritables altérations, mais il y a eu tout au moins des modifications et il est incontestable que le speaker exerce par là un contr()le très sérieux sur la publication des débats.

L'esprit de parti peut se manifester également dans la transmission des propositions et le renvoi des bills aux comités compétents. Autrefois, le speaker n'avait en cette matière (pfun droit d'initiative et c'était la Chambre elle-même qui statuait après une discussion à laquelle tous les députés pouvaient prendre part. Mais les règlements du 51^ Congrès sont venus étendre les droits du speaker au détriment de ceux de la Chambre (2). Actuellement, tous les bills qui sont présentés à la Chambre doivent être transmis sans débats parle speaker à l'un des comités permanents de l'assemblée. Comme la ligne de démarcation entre les attributions des comités est irrégulière et mal dessinée, comme d'autre part le sort d'un bill dépend en fait du comité auquel il a été renvoyé, le speaker possède dans l'exercice de cette attribution un très large pouvoir d'appréciation et d'arbitraire. Son jugement, il est vrai, n'est pas sans appel, mais il est diiïîcile à rélormer. Pour que son envoi fut déclaré irrégulier, il faudrait que le bill fût refusé par le comité auquel il a été renvoyé ou qu'un

(1) Au 27e Congrès, le speaker White fut l'objet d'une accusation de ce genre, mais il fut impossible de la prouver. Au 31e Congrès, le speaker Cobb fut également accusé d'avoir altéré le compte rendu d'une séance. La commission d'enquête qui fut nommée conclut qu'il y avait eu non altération mais « correction ».

(2) V. sur ce point Garlisle : The limitations of the speakership. — Rked, Reforms needed in the House. — North American Review, 1890.

autre comité le réclamât ou que la Chambre protestât unanimement contre la décision du speaker (i). En fait, c'est bien du speaker seul que dépend la transmission des bills et propositions aux différents comités.

Le speaker possède enfin, comme organe de l'assemblée, des attributions assez analogues à celles du speaker anglais. Lorsqu'une vacance vient à se produire dans la représentation d'un Etat, c'est lui qui en informe le gouverneur de l'Etat afin que celui-ci puisse faire procéder à l'élection. Lorsqu'une offense a été faite à la Chambre, c'est lui qui lance les « warrants » (mandats) contre les auteurs de l'outrage, qui convoque les témoins et qui dirige la procédure de la Chambre pendant qu'elle juge les coupables. C'est lui qui, avec le concours du sergent d'armes, porteur de la « masse », fait exécuter la sentence et d'une façon générale toutes les décisions de l'assemblée. C'est lui enfin qui nomme la plupart des employés de la Chambre, y compris les reporters officiels, chargés de rédiger les comptes rendus, et qui exerce la police au nom de la Chambre dans toute l'enceinte législative (T.

Tout comme le speaker anglais, le speaker de la Chambre (les Représentants n'a pas dans ses attributions la présidence de la (Jiambre quand elle est réunie en comité plénier. Mais en revanche, il a depuis très longtemps le droit de nommer lui-même le président, chairman, du coniilé pléniei". Pendant les deux premiers Congrès, ce droit de nomination était exeicé

(1; Règle XXK V. Mouhau et I)ku>ech, op. cit., II, p. 102. (2) V. Foi-MiTT, op. cit., p. 128 el s.

M-: si'i;\Ki:i; rnKsmr.M' m; i.a (iiAMiinr-; '■\i)\

par la C.lianibre (^IK^-mrine. In i-ci^lomcMil du iJ*' (ioiii^rcs Ki coiirôra au speaker cpii Ta eonslainnient conservé depuis (l,. A l'origine, il était considéré comme de courtoisie pour le speaker de nommer un de ses adversaires chairman du comité pléniei-, et il en était de même pour la cliari^e de speaker pî'o iempore dont les titulaires sont à la nomination du speaker. Dans les premiers Congres, on voit souvent ainsi des speakers comme lïunter, Stevenson, Polk appeler au siège présidentiel à leur place John Ouincy Adams, leur adversaire politique i). Aujourd'hui cette coutume a disparu. Il est de règle pour les speakers de désigner non seulement des hommes de leur parti mais des hommes qui partagent absolument leurs opinions. A mesure que le travail de la Chambre est devenu plus complexe et son temps plus précieux, les speakers ont été obligés de renoncer à la courtoise fantaisie qui consistait à laisser le champ libre de temps en temps à leurs adversaires politiques ; ils ont été contraints de se l'aire remplacer par des hommes qui dirigent les travaux de l'assemblée dans le même esprit qu'eux. De la sorte, le speaker peut surveiller le travail qui se fait en son absence ou en comité plénier comme le travail qui se fait sous sa présidence et leur imprimer une même direction. A ce point de vue, le droit de désigner le chairman du comité plénier est très important et très difficile à exercer, car le speaker sera considéré comme responsable des actes faits par son suppléant.

La procédure du comité plénier ressemble beaucoup à celle usitée en Angleterre. La (Chambre se transforme en comité sur la question posée par le speaker « que je quitte le fauteuil. » Cette question résolue par l'alfirmative, le speaker désigne le

(1) Règle XXIII. V. MoREAu et Delpech, op. cit., II, p. 163.

(2) C'était quelquefois, il est vrai, par habileté politique. John Quincy Adams fait remarquer dans ses Mémoires (IX, p. 322) que, lorsqu'il fut nommé chairman, le 13 décembre 1833, ce fut pour l'empêcher de prendre part aux débals où l'on discutait le message du président delà République.

chairman et quitte le siège. Toutefois, il doit se tenir prêt à reprendre la présidence si le quorum du comité n'est pas atteint ou si des désordres se produisent. Le chairman n'a pas de pouvoirs, en elïét, pour faire cesser les troubles ; il ne peut qu'appeler le speaker et en référer à la Chambre. 11 est arrivé ([uelquefois que des speakers ont, en cas de désordres, repris d'eux-mêmes possession du siège sans attendre d'être rappelés ; cela s'est produit notamment en 1880, sous le speakership de Randall (1); mais la procédure normale est un peu plus compli({uée et exige une résolution du comité, il en est de même lorsque le comité a terminé ses travaux ; le speaker est alors rappelé au fauteuil et le chairman fait à la Chambre un résumé des délibérations du comité (2). Tout cela, on le voit, est assez analogue à ce qui se passe en Angleterre, mais tandis qu'en Angleterre le comité plénier est un organe essentiel de la vie parlementaire, où le droit de parole est exercé avec plus de liberté que dans les séances ordinaires de la Chambre, les séances de comités ne présentent aux Etats-Unis qu'une importance secondaire. Les décisions sont prises en réalité dans les comités permanents spéciaux et les discours sont réservés pour les séances du Congrès. Le droit de parole est du reste strictement réglementé dans le comité plénier et une règle d'une inflexible rigueur interdit à chaque député de parler plus de cinq minutes sur la même question.

Pénétrons maintenant à la Chambre des Représentants réunie sous la présidence du speaker et considérons le speaker

(1) Gonrjr Record., 46« Congr.. 2^ sess., 311. (2) V. Foi-LETT, op., cit., p. 137 et s.

LK SPKAKKIl PRKSIDF.M lH: FA CIIAMIîni: ^i)'-)

dans l'exercice (le ses j)réroij;alives parlementaires. Le cérémonial des séances rappelle le cérémonial de la (^hamhre des Communes (1) et la plupart des attributions du speaker sont les mêmes (pie celles du speaker anglais, mais res[)ril dans le- (piel elles sont exercées est complètement dillerent. I)('s (jue la séance a été ouverte et (jue l'ordre du jour a été ahordé, le pouvoir arbitraire du speaker peut se donner libre carrière. M. Wilson, dans son Gouverne nient congrcsslonnel, décrit de fa^'on pittoresque les étonnements d'un nouveau membre du Congrès qui pénètre pour la première l'ois dans l'immense hall de la Chambre des Représentants et qui veut entrer en rapports avec le speaker : « 11 découvre, dit-il, (2) qu'obtenir la parole est une entreprise difficile et précaire. 11 est certain qu'il y en a d'autres qui la désirent autant que lui et son indignation se trouve excitée par ce fait que le speaker ne daigne même pas se tourner vers lui, bien qu'il doive avoir entendu son appel ; c'est quelque autre qu'il désigne sans hésiter et comme une chose toute naturelle. » Le nouveau membre du Congrès vient de se heurter à une règle importée d'Angleterre mais complètement détournée de son sens pour permettre au speaker de disposer arbitrairement de la parole, la règle de la reconnaissance. S'il s'adresse à un ancien parlementaire pour savoir ce qu'elle est et comment il doit procéder, voici ce qu'il apprendra.

D'après la règle traditionnelle du Parlement anglais, intro-

(t) Les séances commencent, comme en Angleterre, par des prières dites par le chapelain. Les membres s'adressent au speaker et prennent la parole de leur siège ; ils peuvent toutefois parler d'un point plus rapproché du fauteuil du speaker. Il est défendu de passer entre le speaker et les membres qui ont la parole. Aucun membre ne peut parler plus d'une fois sur la même question et aucun discours ne peut durer plus d'une heure sans le consentement de tous les membres. Les séances commencent généralement à midi et se terminent entre 4 et 6 heures du soir. Mais certains Congrès ont été obligéf de recourir à des séances matinales.

(2) \ViLsoî(, op cit., éd. franc, p. 73.

304 LIVRE JI. DKlXlÈ.Mi: PARTIE. CHAPITRE IV

duite à la Chambre des Représentants, le speaker doit, en principe, accorder la parole au membre qui s'est levé le premier pour la demander. Si plusieurs membres se lèvent en même temps, le speaker, d'après le règlement de la Chambre, doit désigner celui d'entre eux qui parlera le premier (1). Il en est de même en Angleterre, mais là le speaker donne la parole suivant des règles coutumières qui ne sont pas inspirées par des considérations de partis. A la Chambre des Représentants, au contraire, la pratique parlementaire reconnaît au speaker le plus large pouvoir d'appréciation pour accorder ce que les Américains appellent la « récognition », la reconnaissance, et il va en user dans un but politique et dans un intérêt de parti.

D'après une coutume aujourd'hui bien établie, le speaker exerce ce pouvoir de reconnaissance arbitrairement sous sa responsabilité. Il a le droit d'avoir des défaillances de mémoire et il peut refuser de reconnaître un adversaire politique ou même un député à qui il lui déplaît de voir prendre la parole. En pratique, (juand un membre de la Chambre se lève pour parler, le speaker lui demande dans quel but il désire la parole et, suivant que sa réponse est ou non satisfaisante, il lui accorde ou non la reconnaissance. Il se peut même que le speaker ne daigne pas faire attention aux membres qui se lèvent pour parler. Il y a, en effet, pour les députés qui désirent obtenir la parole des précautions préliminaires à prendre s'ils veulent réussir dans cette entreprise. Les nouveaux membres surtout ont des dillicultés particulières à surmonter. Le procédé le plus sur pour tous est de s'entendre à l'avance avec le speaker et, s'ils ne le connaissent pas, de se faire présenter à lui par un des chairmen des comités. Encore l'accueil n'est-il pas toujours encourageant. En voici un exemple pittorescpie survenu sous

(1) V. FoLLEïT, ojj. ciL, p. 2 if. — MoKEAU gI Dklpecu, op. cit., II, p. 153.

LE SIMvVKKU IMIKSI hR.NT ItK I.A CIIAMIMIK

3or)

le speakcrship île Uandall. Lu député, M. Ilookcr, (jui désirait avoir la parole se fait présenter au speaker par le chairman de son comité : « Voici, dit celui-ci, un nouveau membre du Mississipi qui désirerait avoir la parole pour quinze minutes ou un peu plus. » M. Randall se tourne aussitôt vers M. Ilooker, le regarde et dit : « Ah ! c'est un nouveau membre. Je ne sais pas ce qu'il va raconter. 11 ferait mieux de se taire (1). » Dans ces derniers temps, le speaker a même pris l'habitude de dresser à l'avance une liste des députés qui lui ont demandé la parole et de s'en inspirer dans l'exercice du droit de reconnaissance. Bien entendu, il n'y a là rien de comparable à la liste offîcielle qui, dans la plupart des parlements, détermine le tour de parole suivant l'ordre des inscriptions ; les mentions de la liste ne lient pas le speaker, mais il peut s'en servir comme de mémorandum. M. Randall déclarait en ce sens que cette liste était très utile comme base de la reconnaissance 2).

Dès que le nouveau membre du Congrès aura reçu toutes ces explications et appris ce qu'est la reconnaissance, il comprendra comment il se faisait que le speaker, tout à l'heure, ne daignait pas se tourner vers lui lors de ses appels désespérés ; c'est évidemment qu'il avait négligé de le prévenir et qu'il n'était pas porté sur sa liste, c'est que le speaker savait à l'avance à qui il devait accorder la parole.

Si le nouveau membre du Congrès est ignorant des conditions de fonctionnement du travail parlementaire, sa pre mière pensée sera de s'indigner, comme le fera certainement un visiteur étranger, et il sera tenté de protester contre un pouvoir d'arbitraire qui ne tend à rien moins qu'à supprimer la liberté de parole au sein de la Chambre. Pourtant tous les membres du Congrès, qu'ils appartiennent à la majorité

(1) V. FoLLETT, op. cit., p 260.

(2) V. FoLLETT, op. cit., p. 250.

OU à la minorité, acceptent avec déférence les décisions du speaker et ont l'air de considérer l'usage du droit de reconnaissance non comme un abus tyrannique de ses pouvoirs, mais comme l'exercice normal de ses attributions. C'est qu'en effet le pouvoir de « récognition » est un des pouvoirs les plus nécessaires et les plus essentiels du speaker. S'il s'est introduit à la Chambre des Représentants, ce n'est pas dans un vain désir d'oppression de la minorité par la majorité, et d'ailleurs un speaker consciencieux accorde la reconnaissance, aux membres de la minorité et lui assure une place dans la discussion ; c'est, en réalité, que ce droit de récognition a été indispensable pour apporter quelque cohésion dans le travail législatif. En présence des masses de bills et de résolutions qui sont présentés au Congrès, devant les impatiences des députés de se faire entendre de la Chambre et de leurs électeurs, le speaker est obligé d'exercer son contrôle et de faire un choix ; sans cela, les discussions s'éterniseraient et chaque Congres succomberait sous le faix écrasant de son travail sans parvenir à faire aboutir les mesures les plus utiles. La pratique actuelle s'est donc établie sous le désir très légitime des speakers d'imprimer une impulsion au travail législatif. Pour y parvenir, ils ont été obligés d'exercer arbitrairement le droit de reconnaissance lors de la présentation et de la discussion des bills. Ainsi, ce qui serait, aux parlements européens, un tyrannique abus de pouvoir du président est en réalité, aux Etats-Unis, l'usage normal des prérogatives du speaker, correctif nécessaire de l'incohérence du travail parlementaire.

Le speaker n'en retire pas moins un pouvoir considérable. Grâce au droit de reconnaissance, il pourra indirectement s'opposera la présentation des bills et exercer sur eux une sorte de veto préventif (1; ; il pourra au contraire favoriser les bills dont

(t) Aussi la première précaution d'un membre qui désire présenter une

\.K SPKAKKR PRKSIDKNT DR lA CliAMnilK 307

il estime le vole nécessaire ; il [xmna enliii coiuliiire les discassions à son gré en délerminanl lui-même les membres qui devront y prendre la parole. Le pouvoir de reconnaissance est, il est vrai, dillicilc el ennuyeux à exercer, car il expose le speaker à des sollicilalions de toutes sortes. En dehors de la Chambre, on l'assiège continuellement pour obtenir de lui une promesse de reconnaissance. A la Chambre, son fauteuil est entouré par tous les membres qui, tenant à la main leurs bills, leurs propositions, leurs résolutions, sollicitent la reconnaissance. La lutte est surtout vive aux derniers moments d'un Congrès qui donnent lieu à des scènes de désordre et de confusion indescriptibles (1). Mais un bon speaker ne se laisse pas troubler par les cris et les protestations et sait user avec habileté de ce pouvoir de reconnaissance pour établir son empire et exercer son action sur la législation.

Sous le speakership de Blaine notamment, il était très difficile aux membres du Congrès d'avoir la parole sur un bill si Blaine n'y était pas favorable. En outre, Blaine demandait souvent à l'auteur d'une proposition de l'amender avant de lui accorder la reconnaissance. Avec Carlisle et Reed, le pouvoir arbitraire de reconnaissance a été poussé encore plus loin et il a été exercé dans un esprit plus personnel pour arriver à faire prédominer en tout la pensée propre du speaker. Pendant tout le speakership de Carlisle

proposition est elle de s'assurer que le speaker n'y sera pas défavorable. S'il n'obtient pas cette assurance, il n'y a pour lui aucun espoir de voir aboutir la proposition. M. Bushrell Hart [Practical Essays on american govenirnent, The speaker as premier, p 14) cite en ce sens un fait curieux. En 1887, un membre du Nébraska qui voulait présenter un bill s'est promené pendant deux heures devant le bureau du speaker « suppliant, cajolant, apostrophant ». Mais tous ses efforts sont restés infructueux et, à la fin, désespérant d'être admis à formuler sa proposition, il a déchiré son bill et eu a déposé les morceaux aux pieds du speaker en guise de protestation. (1) V. FoLLETT, op. cit., p. 254.

le « Blair éducational bill ^■> resta en suspens devant le Congrès sans pouvoir être discuté parce que Carlisle refusa toujours de reconnaître un membre pour le soutenir (1). Carlisle refusa même parfois la reconnaissance à des députés de son parti qui voulaient présenter des mesures auxquelles il était hostile. A des membres importants du parti démocrate, qui lui demandaient la reconnaissance pour pouvoir discuter la question de 1' « internai taxe on tabacco », Carlisle répondit par une lettre curieuse qu'il ne pourrait autoriser la discussion avant que des modilications n'aient été apportées au projet (!2). Son successeur, Reed, exerça dans le même esprit le pouvoir de reconnaissance. Il s'en servit pour diriger le Congrès et y faire prédominer sa politique personnelle (3).

Si arbitraire que soit le pouvoir de reconnaissance, il n'échappe pourtant pas à toutes règles et le speaker doit respecter les limitations introduites par la coutume. C'est ainsi que, d'après la tradition, les membres qui sont chargés de présenter des rapports au nom des comités doivent obtenir la préférence sur les membres qui désirent parler en leur propre nom (4). En outre, l'auteur d'une proposition a droit à la reconnaissance dans la discussion de cette proposition. Enhn, le speaker doit assurer une représentation à la minorité dans la discussion et même aacorder alternativement la parole aux partisans et aux adversaires de la proposition ; il échappe souvent, il est vrai, à cette dernière obligation en invoquant la lettre du règlement. Les décisions du speaker en matière de reconnaissance peuvent d'ailleurs être déférées à la Chambre ; le droit d'appel a été formelle-

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. 262.

(2j V. sur cet incident Follett, oj). cit., p. 262 et s. (à) V. North american lieview., t. CLI, ISDO, p. 524. (4) Ce droit de préïérence accordé aux comités a été consacré par M. Randall, en 1880. V. Conrjr. h'ecord., 46» Congr., 2*^ sess., 925.

LK SPRAKF.U PnKSIUIvNT IH: LA CIIAMnHK

ment admis par le speaker Wliile (1) et constamment pratiqué depuis. Pourtant, au 51" Congrès, Reed prétendit que les appels devant la Chambre n'étaient pas possibles sur les questions de reconnaissance (2). En prati(pie, cette discussion a peu d'importance, car les décisions du speaker, élu de la majorité de l'assemblée, sont généralement confirmées par la majorité.

Tel est le droit de reconnaissance par lequel le speaker peut gouverner despotiquement la Chambre des Représentants et exercer une sorte de droit d'exclusion sur les propositions qui lui sont soumises et les membres qui veulent y prendre la parole. Ses inconvénients sont évidents : il permet au speaker de s'opposer au vote des mesures qui lui déplaisent et de neutraliser, en ne les reconnaissant pas, les députés auxquels il est hostile. Pourtant, malgré toutes les critiques auxquelles il a donné lieu, il a subsisté et s'est développé parce qu'il a été imposé par le fonctionnement même des institutions parlementaires américaines. C'est, si l'on veut, un mal, mais un mal nécessaire. Grâce à la reconnaissance, le speaker compose lui-même en quelque sorte les séances du Congrès ; il en détermine la matière et le personnel ; il en écarte tous les obstacles qui pourraient les troubler ou les allonger. Il peut ainsi introduire dans le travail du Congrès un peu d'ordre et d'unité. Ce résultat, amené par l'arbitraire du speaker, en compense largement pour les Américains tous les inconvénients.

Le pouvoir arbitraire du speaker ne s'exerce pas seulement par le droit de reconnaissance. On le retrouve, à la

(i) Congr. Globe, 27» Congr., 2e sess., p. 49. (2) House Journal, 51^ Congr., l^^ sess , 177.

Chambre des Représentants dans la plupart des prérogatives parlementaires du président. C'est ainsi que le speaker, chargé de mettre aux voix les propositions, peut, par la façon dont il pose les questions, montrer ses préférences personnelles et dicter leur vote aux membres de son parti (1). C'est ainsi également que le speaker, chargé de proclamer les résultats des votes, trouve, dans cette attribution qui paraît exclusivement mécanique, le moyen de servir souvent très utilement son parti. Dès qu'il y a doute sur le sens d'un vote (2), le speaker doit désigner en effet deux vérificateurs qui comptent les partisans de chaque opinion à leur passage devant eux ; il doit même, s'il est réclamé, faire procéder à un vote par appel nominal qui a lieu en réalité en deux phases, les députés pouvant, au contre-appel, voter s'ils ne l'ont déjà fait ou même modifier leur vote (3). Dans le dernier cas, un speaker habile peut, entre les deux appels, agir auprès des membres de son parti pour les amener à voter ou à modifier leur vote. Dans le premier cas, il peut, quand on lui apporte le résultat du comptage, différer de le proclamer afin de donner aux membres de son parti le temps de constituer une majorité. En revanche, dès que cette majorité est réunie, il peut proclamer de suite le résultat afin d'empêcher la minorité de rallier à son tour des partisans qui pourraient la transformer en majorité (4). Par ces petits moyens, le speaker, peut, le cas échéant, seconder très efficacement l'action de son parti.

(1) V. FoLLETT, Op. cil , p. 135.

(2) Le vote a lion en principe par assis et levés, les membres étant comptés par le speaker.

(3) V. Bkygb, op. oit., t. I, p. lys.

(4) V. FoLLETT, op. cit.. p. 136.

LK SPKAKI'U I»Ui:Sini':.\T I)K LA CIIAMIJRE 311

Nous touchons au point faible de cet immense pouvoir. Le speaker n'a pas, au point de vue disciplinaire, toutes les prérogatives qui sont nécessaires à un président d'assemblée pour l'aire respecter son autorité et celle même de l'assemblée. Les Etats-Unis en sont restés, sur ce point, à l'ancienne conception anglaise, d'après laquelle le speaker, pour rétablir l'ordre, ne pouvait compter que sur son autorité morale. Il faut ajouter immédiatement (|ue, si les pouvoirs du speaker de la Chambre des Représentants en matière disciplinaire ne sont pas très étendus, c'est que les droits qu'il possède ont paru jusqu'à présent suffisants. Il y a eu sans doute des scènes de violence et de désordre à la Chambre des Représentants (1) ; mais, somme toute, elles sont restées exceptionnelles, et, à la différence de ce qui s'est passé dans les assemblées européennes, leur fréquence et leur gravité sont allées plutôt en diminuant. Cela s'explique par le tempérament volontairement résigné d'une minorité qui sait qu'elle n'a rien à attendre d'une opposition violente et qui supporte patiemment la tyrannie de la majorité dans l'espérance de voir les rôles changer un jour. Cela s'explique aussi par le caractère particulier des débats du Congrès qui, en général, ne passionnent ni l'opinion publique ni les membres de la Chambre. Cela s'explique enfin par les dimensions mômes de la salle du Congrès dont l'immensité n'est pas propice aux altercations et aux luttes de partis. Le speaker n'a donc pas besoin d'être armé vis-à-vis des députés qui, en général, évitent de mettre en mouvement son

(1) V. FoLLETT, Op. cit., p. 161 et s.

action disciplinaire. Ses moyens de domination sont autres et beaucoup plus eflicaces que des pénalités inscrites dans un règlement d'assemblée.

Quoi qu'il en soit, le speaker peut, si un membre trouble l'ordre, le rappeler à Tordre et le « nommer » en l'appelant par son nom comme à la Chambre des Communes (1). Mais là s'arrêtent ses pouvoirs. Le droit de punir appartient ensuite à la Chambre. 11 n'est pas douteux que la Chambre puisse prononcer toutes les pénalités en usage au Parlement anglais et même l'emprisonnement ; elle peut aussi, d'après la Constitution même, prononcer l'exclusion d'un membre avec la garantie des 2/3 des voix (2). Mais ces pénalités rigoureuses sont rarement employées ; en général, le rappel à l'ordre suffit à réprimer les infractions qui se produisent (3). Le speaker n'est d'ailleurs pas souverain dans cette procédure disciplinaire. Ses décisions peuvent être l'objet d'un appel devant la Chambre (4), et il arrive que le speaker consulte lui-même la Chambre pour donner plus de poids à la pénalité prononcée. Enfin, si le speaker néglige de rappeler à l'ordre, tous les députés ont le droit de le faire à sa place (5).

Les prérogatives du speaker en matière disciplinaire sont donc restreintes et jusqu'à ces dernières années il était de même tout à fait insulïisamment armé contre l'obstruction. Depuis 1811, la Chambre des Représentants pratiquait, il est

(li V. GusHiNG, op. cit., p. 677 et s. (2) Constitution, art I, sect. V, § 2. (3j V. IIkvnaert, op. cit., I, p. 367.

(4) La forme de la roclamalion est alors : Ta décision du siège sera-telle consid(^n''e comme décision de la Chambre?

(5) Voir sur tous ces points Fou.rtt, op. cit , p. 167-1^9.

LK SPRAKER PRKSIUE.NT 1)1-: lA CHAMBRE 313

vrai, sous le nom de question préa]al)l(^ un système de clôture très eflicace pour al)rèi>;er les discussions et amener des solutions rapides (1) ; mais des procédés d'obstruction, contre lesquels jus(|u'en 1800 il n'y avait pas de remèdes, avaient été imaginés et pratiqués par des minorités résolues. Les deu\ principaux étaient l'accumulation de motions dilatoires obligeant la Chambre à des votes répétés et le relus de voter pour empêcher le quorum de vole d'être réalisé (2). De la sorte, sans désordres, sans cris, sans discours même, la minorité pouvait, par sa seule abstention ou en abusant des règles de la Chambre, entraver systématiquement ses travaux. A plusieurs reprises, des plaintes avaient été formulées contre ces procédés. Au 38" Congrès, lors de l'obstruction des démocrates pendant la période de « reconstruction », on avait proposé de considérer les membres qui refusaient de voter comme devant entrer en compte dans le calcul du quorum ; mais le speaker Colfax s'y était opposé : le speaker Blaine avait agi de même au 43^ Congrès (3).

Au 51^ Congrès, en 1889, les républicains n'avaient qu'une petite majorité, et, en présence de l'obstruction des démocraties, il leur fut impossible de fournir un quorum de vote pendant les premières semaines de la première session. Reed avait été nommé speaker le 2 décembre 1881) avec l'intention de mettre fin à l'obstruction. Le 21 janvier 1890, il engagea la bataille en refusant de mettre aux voix une demande d'ajournement fondée sur le défaut de quorum. Ce premier acte d'autorité souleva une tempête à la Chambre et dans tout le pays et l'on prétendit que Reed s'était trompé dans son

(1) Le speaker n'a pas de rôle à jouer dans le mécanisme de la question préalable. Il est tenu de la mettre aux voix si elle est réclamée et si elle est adoptée, la question en discussion est immédiatement posée sans autres débats.

(2) Ce quorum est, comme le quorum de discussion, de la moitié plus un des membres de la Chambre.

(3) V. FoLLETT. 02). cit., p. 188 et s.

calcul du quorum. Le 30 janvier 181)0, une élection contestée était à l'ordre du jour de la Chambre ; sur la question posée par le speaker de savoir si l'on passerait à l'examen de l'élection, le quorum de vote ne put être atteint. Reed ordonna alors de recueillir les noms des députés présents qui avaient refusé de voter et de les comprendre dans le calcul du quorum. Un député démocrate appela de cette décision devant la Chambre ; mais, sans se troubler, Reed continua à faire appeler les noms. Quand le vote fut acquis, Reed se leva pour en proclamer le résultat et fit des observations sur la légalité de la procédure (1). Le lendemain, le speaker compta de nouveau dans le quorum les noms des membres qui, étant présents, ne votaient pas et il refusa de recevoir l'appel de cette décision en prétendant que la Chambre s'était prononcée la veille.

L'attitude de Reed provoqua une vive agitation à la Chambre, où il lut traité par les démocrates de tyran et de despote (:2), mais il n'en était pas moins arrivé à ses hns. Un règlement du 51'' Congrès consacra peu de temps après sa doctrine autoritaire sur le quorum. Un autre règlement lui donna le droit de rejeter, sans les mettre aux voix, les motions à but purement dilatoire (3), conformément à la prétention qu'il avait émise en même temps que sa théorie sur le quorum de vote. Reed entendait d'ailleurs se réserver à lui-même l'appréciation souveraine du caractère dilatoire des motions et refusait de reconnaître sur ce point la possibilité de l'appel à la Chambre.

Nous n'examinerons pas ici la question discutée et discutable de savoir si Reed avait ou non le pouvoir de prendre les décisions qui ont été ratifiées après coup par le 51* Con-

(1) Congr. Record., 51« Congr , l''^ sess. 914-915. (2j Congr. Record. , 51^ Congr., l^e sess. 944. (3) V. FoLLETT, op. cit., p. 194.

LE SPEAKKR PR[:SinE.NT DE [-A CHAMnRE 315

grès (1). Elle n'a pas à vrai dire une grande importance. Si le speaker de la Chambre des Communes anglaises a été obligé, dans une circonstance analogue, d'agir comme Reed l'a fait au 51® Congrès, l'on comprend à plus forte raison que le speaker de la Chambre des Représentants, homme de parti, ait pu s'arroger à lui-même des droits que le règlement ne lui conférait pas formellement. Ce qu'il était intéressant de signaler dans les règles formulées par Reed et adoptées par le 51^ Congrès, ce sont les pouvoirs nouveaux et très efficaces qu'elles conféraient au speaker pour lutter contre l'obstruction. Grâce à elles, le speaker était désormais en mesure de diriger le travail de la Chambre en dépit d'une minorité récalcitrante et en fait, le 51" Congrès, malgré la fail)le majorité des républicains, put faire une besogne utile.

Mais aux 52^ et 53'' Congrès, les démocrates eurent de nouveau la majorité ; Reed fut remplacé par Crisp et les règlements qu'd avait lait adopter subirent des modifications assez sérieuses. Le droit d'écarter les motions dilatoires fut transféré du speaker à la Chambre elle-même sur la proposition du comité des règlements (2), dont le speaker est, il est vrai, le président et le principal membre. Quant au règlement sur le quorum qui avait excité les protestations des démocrates, le 52^ Congrès l'abrogea par omission. Mais telle était la force des raisons qui l'avaient fait adopter qu'il dut être repris par le 53^ Congrès, avec cette différence que le comptage des membres présents non votants devait désormais être fait par deux membres pris dans chacun des partis (3) ; de la sorte, on ne

(1) Miss Follett, dans son ouvrage souvent cité (p. 197-201), discute longuement cette question. Elle estime que Reed n'a fait qu'user de son droit. Les membres du Congrès sont, en effet, obligés de voter et le quorum doit être calculé d'après le nombre des présents. Quant aux motions dilatoires, elles constituent un véritable abus des règles du Parlement et Reed n était pas le premier speaker à les repousser. V. sur cette discussion plusieurs articles parus dans la North american Review de 1890, t. CL et CLl.

(2) V. FoLLBTT, op. cit., p. 214.

(3) V. Follett, op. cit., p. 215.

pouvait plus soutenir que le résultat avait été altéré pour des raisons de partis.

Ces règlements ne devaient avoir que la durée des congrès démocrates qui les avaient votés. Reed est revenu au speakership en 1895, quand les républicains eurent reconquis la majorité au Congrès, et il s'est naturellement empressé de faire consacrer de nouveau par le Congrès les règles autoritaires dont il était l'auteur. Ces règles ont été maintenues par tous les congrès républicains qui se sont succédé depuis. Elles sont encore en vigueur aujourd'hui (1), et elles confèrent au speaker un pouvoir discrétionnaire pour guider le Congrès dans les temps de troubles et triompher de l'obstruction la plus acharnée.

En temps ordinaire, le speaker peut, par sa façon de présider, continuer à guider son parti du haut du fauteuil présidentiel. 11 ne peut, il est vrai, prononcer de son siège des discours sur les points en discussion ; mais il a à sa disposition des moyens nombreux et variés de faire connaître pourtant son opinion. Tout d'abord, au commencement de cha(|ue Congrès, le speaker peut introduire des considérations politiques dans les discours par lesquels il ouvre la session.

(1) En voici le texte : Règlement XV, § 3 : « A la demande d'un membre ou à la suggestion du speaker, les noms des membres suffisants pour faire un quorum et qui, se trouvant à la Chambre, ne votent pas, seront notés par le clerk et inscrits dans le Journal. Puis ils seront communiqués au speaker avec les noms des membres votants. Le speaker les comptera et les proclamera et ces noms serviront à établir le quorum.

Règlement XVI, § 10. Aucune motion dilaloirc ne sera prise en considération par le speaker. V. Moreau et DEU'iicn, ojî. cit., II, p. 155 et s.

LK SPEAKKR^PRKSinENT I»K LA CIIAMRRF, 317

Au début du 31)' (lon,::,iL's, (loUav iiidi(|ua do la sorlo la ligne polili(|ue à suivre sur la « recouslruclion » (1 i. (^ailisle, en lilU3, parla en véritable leader de son parti (2)el, en 1}{H7, plaça des considérations intéressantes sur l'exagération des impôts et l'emploi de leur produit (3).

Mais, en outre et surtout, le speaker peut, à tout instant, intervenir indirectement dans la discussion pour la mener à sa guise. Lorsqu'un député demande par exemple la permission de parler plus longtemps qu'il n'a droit à le faire, le speaker doit déclarer que le député ne pourra continuer à parler que s'il n'y a pas d'objections. Si son désir personnel est de voir cesser le discours, il le manifeste par la façon dont il fait la réflexion, et alors un membre de son parti introduira immédiatement une motion pour que l'autorisation de continuer le discours ne soit pas accordée. Le speaker peut de même faire des suggestions aux membres de son parti sur le travail et la procédure législatives. Au 37^ Congrès, un député, M. Ilickmans, avait déposé, au mois de juillet lB61,un bill que le speaker, M. Grow, désirait voir voter rapidement. Au cours de la discusssion du bill, on fit une motion pour la faire renvoyer au jour suivant ; le speaker fit observer que cette motion ne pourrait être soumise à la Chambre que s'il n'y avait pas d'objections ; sur cette sorte d'invitation, un député fit une objection et le bill fut immédiatement voté (4). Quand le speaker a de l'empire sur un parti qu'il a réussi à fortement discipliner, une invitation orale à faire telle ou telle cliose n'est même pas nécessaire ; un simple regard compris de ses fidèles peut suffire. On disait en ce sens de Reed : « Lorsqu'il estimait qu'il était bon pour son parti de faire une motion, il regardait fixement

(1) Congr. Record, 39^ Congr., lr« sess., 7. \2\ Congr. Record, 48e Congr., l^-e sess., 5.

(3) Congr. Record, 50® Congr. l^e sess., 7.

(4) Congr. Globe, 37® Congr., l^e sess., 30,

M. Mac Kinley ou M. Dalzell et alors ils se levaient aussitôt sur l'ordre de leur maître (1). »

Enfin, lorscfu'une question soumise à la Chambre exige de la part du speaker des explications un peu plus longues, il peut communi({uer avec les membres de son parti, soit par une note écrite, soit par l'intermédiaire des députés qui s'approchent du siège (2). Si la question soulève des difficultés, le speaker peut môme suspendre la séance et provoquer une réunion du parti en caucus. Là, toujours sous la présidence du speaker, on discutera la conduite à tenir. Lorsque l'entente sera faite, la séance sera reprise et le parti votera en masse dans le sens qui lui aura été indiqué par son chef le speaker. Telle est la façon dont un speaker exerce à la Chambre, du siège même de la présidence, ce que les Américains appellent le « leadership ».

Jusqu'à présent, nous avons vu le speaker, à son fauteuil, dans la présidence des débats, travailler ouvertement, ostensiblement en quelque sorte, pour son parti ; nous avons vu de quelle façon et avec quel arbitraire il mène à son gré les discussions suivant ses intérêts de parti et ses vues personnelles ; nous avons compris quelle influence énorme il retirait de ses prérogatives présidentielles ainsi exercées. Nous n'avons encore examiné pourtant que ce qu'on pourrait appeler la surface et l'extérieur des pouvoirs du speaker. Pour en apercevoir le fond et en saisir toute l'étendue, il faut, laissant les séances publiques de la Chambre qui, suivant le mot d'un auteur américain (3), ne présentent que le Congrès en exhibition publique, pénétrer dans le secret des comités où, sous la direction du speaker, se fait la législation et s'exerce le contrôle du gouvernement. C'est de là que part, en réalité, le lien invisible mais résistant qui relie au speaker tous les autres membres de son parti.

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. 283.

(2) V. JouN QoiHCY Adams, Mémoires, X, p. 221.

(3) WiLSON, Gouvernement conyressionnel, p. 88.