LE SPEAKER CHEF DES COMITES

D'après un règlement de la Chambre des Représentants du 18 janvier 1790, constamment maintenu en vigueur, le speaker nomme les membres des comités permanents de l'assemblée qui, au premier Congrès, avaient été élus par la Chambre elle-même. Peut-être, à l'origine, les membres du Congrès s'étaient-ils imaginés soustraire ainsi la nomination des commissions aux considérations politiques toujours prédominantes dans les élections. En tout cas, si tel a été leur espoir, il a été complètement trompé. De très bonne heure, les speakers de la Chambre, hommes politiques, se sont servis dans un but politique de leur droit de nommer les membres des comités. Mais, à l'origine, les comités de la Chambre n'avaient pas l'importance qu'ils ont prise aujourd'hui ; ils tenaient la place ordinaire des commissions législatives et préparaient simplement le travail de la Chambre, sans avoir encore usurpé ses attributions. De la sorte, suivant l'expression de M. Wilson, « le fonctionnaire qui nommait les comités était simplement l'électeur des conseillers de la Chambre et non, comme l'est le speaker aujourd'hui, l'électeur de ses chefs (1) ». Ce mot d'un auteur américain révèle

(1) Wilson, op. cit., p. 117.

que le speaker, maître des comités par son droit de nomination, est, en réalité, le chef de la Chambre elle-même. Il est en même temps le chef de ce gouvernement occulte par les comités du congrès que M. Wilson lui-même a appelé gouvernement congressionnel. Pour avoir une idée de l'influence qu'il en retire, il faut rappeler brièvement le rôle des comités dans la procédure législative et dans le contrôle de l'administration.

Les membres du Congrès inexpérimentés, qui s'imaginent pouvoir, le jour où ils proposent un bill, en exposer les raisons et le défendre môme sommairement, se font des illusions qui sont bientôt amèrement détrompées. Les règlements de la Chambre n'autorisent aucun débat ; tous les bills qui lui sont présentés doivent être déposés sur le bureau du speaker et sont immédiatement renvoyés par lui au comité permanent compétent (1). Or, comme le dit M. Wilson (2), « la destinée des bills renvoyés aux comités n'est généralement pas incertaine. En règle, un bill renvoyé est un bill condamné. Quand il va du pupitre du clerk a la salle du comité, il passe un pont des soupirs parlementaires et gagne de sombres prisons d'oubli d'où il ne reviendra jamais. La cause et l'époque de sa mort sont inconnues, mais ses amis ne le reverront plus. »

(1) Avant 1890, la procédure était un peu différente : les bills étaient lus à la Chambre qui prononçait ensuite cllt'-raême le renvoi aux comités. V. Carlisle, ïhe limitations of the speakership ; Kked, Reforms needed in the IIousc, North. american Review, ]^90.

{2) Wilson, op. cit., p. 76.

LE sPF,AKi:n r.iirF i)i:s (.omitks

Ce IriFle sort csl du, on général, a Toxpiralion iU) cliaciuc Congrès sans que le rapport du comité ail été déposé. Le comité ne peut, hien entendu, rejeter un hill de sa propre autorité ; il ne peut (pie faire à la Chambre un rapport défavorable qui est d'ailleurs un arrêt de mort. Mais il p(Mil aussi laisser se terminer un Congrès sans faire de rapport sur les bills qu'il estime négligeables ou critiquables. En présence de l'énorme quantité de bills qui lui sont renvoyés, il est même obligé de procéder généralement de cette façon. De la sorte « des milliers de bills expirent avec l'expiration de chaque Congrès ; ils n'ont pas été rejetés mais simplement négligés. On n'a pas eu le temps d'en faire un rapport (1). »>

Le comité tient ainsi dans ses mains le sort de tous les bills qui lui sont renvoyés. Mais il peut faire plus et prendre dans une certaine mesure l'initiative de la législation sur les matières qui rentrent dans ses attributions. Sans doute, il n'a pas, en tant que comité, le droit de déposer des propositions ou de rapporter des bills qui ne lui ont pas été renvoyés. Mais rien n'empêche un ou plusieurs de ses membres de déposer en leur propre nom des projets qui seront ensuite transmis au comité dont ils font partie. Ainsi les comités jouent non seulement le rôle de cribles mais celui de moteurs de la législation.

Le Congrès pourrait tout au moins examiner avec attention les bills qui lui sont rapportés par les comités. En fait, il n'en est rien, et la direction de la discussion, toujours sommaire d'ailleurs, qui a lieu au Congrès, appartient souverainement au comité rapporteur. Le temps de la Chambre étant très limité et le nombre des comités considérable (2), chacun d'eux n'a à sa disposition pendant chaque Congrès qu'un nombre d'heures très restreint pour faire ses rapports (3) ;

(1) WiLSOK, op. cit., p. 79.

(2) Il est toujours allé en augmentant et il est actuellement de 60

(3) On a calculé (M. Hoak, The conduct of business in Congress, North

d'autant plus qu'il y a des comités comme ceux des voies et moyens et des appropriations qui ont la priorité et le privilège de faire des rapports en tout temps : « Les autres, dit M. Wilson (1), doivent prendre leur tour dans l'ordre établi où ils sont appelés par le speaker, se contentant des miettes de temps qui tombent des tables des comités privilégiés. » A la Chambre, les discussions sont toujours rapides, tous les membres désirant voir arriver le tour des comités dont ils font partie et les comités eux-mêmes étant pressés de faire voter le plus de mesures possible. Aussi l'heure accordée au rapporteur du comité devient-elle l'heure principale du débat. Le rapporteur emploie rarement tout son temps, mais il lui appartient, constate encore M. Wilson, de décider souverainement à qui il en cédera une partie : « Aucun amendement n'est admis pendant cette heure, à moins qu'il ne consente à sa présentation, el naturellement il ne cède pas son temps indistinctement à quiconque désire parler. 11 fait place, en réalité, comme l'équité le lui commande, aux opposants aussi bien qu'aux partisans de la mesure qui lui est confiée, mais, en général, nul ne se voit accorder une part de ce temps s'il n'en a pas, au préalai)le, obtenu la promesse ; ceux qui parlent ne doivent pas dépasser le nombre de minutes qu'il a consenti à leur accorder. Il garde ainsi sous sa propre surveillance la direction du débat et de l'amendement en bon tacticien et, avant de quitter définitivement la place, à l'expiration de son heure, il est certain au'il proposera la question préalable... La question préalable une fois ordonnée, tous les amendements sont écartés, il reste une heure pour le résumé du mémo commissaire privilégié avant (ju'on

american Revieio, vol. CXXVIII, p. 113) qu'en supposant que les deux sessions qui forment la vie d'un Congrès durent dix mois, la plupart des comités n'ont à leur disposition, durant chaque Congrès, que deux heures chacun pour faire leurs rapports, {\) WiLsoiN, 023. cit., p. 81.

LE srr.AKF.ii ciiri df.s (.(imiiks 321^

procède au vote final ot ({u'on décide du sort du bill (1). » Telle est, on général, la manière do procéder du Congrès pour la discussion des mesures législatives ordinaires. Elle aboutit à mettre le sort do la discussion entre les mains des rapporteurs et des présidents dos comités (pii, d'accord avec le speaker, mènent les débats à leur gré. Il est inutile pour les membres (jui n'ont pas au préalable traité avec le comité de vouloir prendre la parole dans la discussion d'un bill. Le speaker, usant do ses prérogatives, leur refusera impitoyablement la reconnaissance. Le seul moyen pour eux d'arriver à se faire entendre, c'est d'obtenir du rapporteur du comité la promesse qu'il leur cédera une partie de son temps et iVen informer le speaker. Alors seulement, le speaker se rappellera leur nom et leur physionomie quand ils se lèveront pour demander la parole.

Le résultat du système, c'est en fait une législation par les comités du Congrès. Les discussions sérieuses, efficaces sont devenues impossibles à la Chambre tant à raison du peu de temps dont elle dispose que des dimensions mêmes de la salle immense dans laquelle elle délibère. C'est au sein des comités, dans le secret de délibérations auxquelles ne peuvent assister que les membres du comité et les personnes convoquées par lui pour en obtenir des renseignements, que les lois se font et se défont : « La Chambre, dit M. Wilson (2), siège non pour discuter sérieusement mais pour sanctionner aussi promptement que possible les conclusions de ses comités. Elle légifère dans les salles de comités, non par les décisions de majorités, mais parles résolutions de minorités ayant commission spéciale (3), en sorte qu'il n'est pas loin

(1) WiLSOK, ojo. cit., p. 85.

(2) \ViLS0N, op. cit., p. 88.

(3) M, Wilson A'eut dire de minorités représentant la majorité du Congrès, car le parti prédominant à la Chambre doit toujours avoir la majorité dans les comités.

de la vérité de dire que le Congrès en session est le Congrès en exhibition publique, tandis que le Congrès dans les salles de comités est le Congrès au travail. »

Le Congrès ne discute en fait sérieusement que les bills d'appropriations et des voies et moyens, c'est-à-dire les bills dont l'ensemble constitue le budget. Mais ici les pouvoirs des comités sont encore plus considérables qu'en matière législative ordinaire. Le pouvoir exécutif qui, d'après la règle de la séparation des pouvoirs, n'a pas l'initiative des lois, n'a pas plus le droit de proposer au Congrès un projet de budget qu'il n'a celui de proposer un projet de loi quelconque. Le secrétaire du Trésor se borne à envoyer chaque année, au mois de décembre, au speaker de la Chambre, une lettre transmettant les évaluations des appropriations, c'est-à-dire des crédits qu'il estime nécessaires à la marche des services publics pendant la prochaine année financière (1). Les estimations du secrétaire du Trésor sont transmises au comité des appropriations qui les remanie et les fait siennes, après s'être entouré de tous les renseignements nécessaires, et qui présente lui-même à la Chambre le budget des dépenses dont il a ainsi 1 initiative (5). Pendant que le budget des dépenses est ainsi établi d'un côté, le budget des recettes est établi d'un autre côté par un autre puissant comité, le comité des voies et moyens, qui joue le rôle de ministre des Finances. Ce comité est obligé naturellement de demander des renseignements au secrétaire du Trésor ; mais il n'est pas tenu de s'entendre avec le comité des appropria-

(1) L'année financière commence aux Etals-Unis le l^f juillet,

(2) Quelques autres comités ont toutefois un rôle identique à celui du comité des appropriations. Le i^lus important d'entre eux, le comité des rivières et des ports, crée en 18S3, a notamment dans se^ aUributions le soin d'établir, en ce qui concerne les travaux publics, un budget particulier des dépenses, distinct du budget général dressé par le comité des appropriations.

i.K spKAKKii ciiKr in:s comités 325

lions et, en général, il ne se i)ré()('eii[)e i)as de niellre les prévisions de recettes d'accord avec les prévisions de dépenses. Comme tous les comités de la Chand)re des Ueprésentants, il est enfermé dans sa salle de délibérations, sans autres communications avec l'extérieur (|ue des rapports extra-réglementaires avec les ministres ou avec les particuliers, et il a le droit de se diriger comme il lui convient, sans se préoccuper de ce qui se passe ailleurs. Le président du comité des voies et moyens n'a toutefois qu'une situation inférieure à celle du président du comité des appropriations qui, après le speaker, est le plus puissant personnage du Congrès. Cela tient à cette considération (ju'aux Etats-Unis la f[uestioii « crédits » prime la ([ueslion u recettes » dominée par des considérations économiques (l).

Les attributions législatives que les comités du Congrès exercent ainsi à peu près souverainement sont, en théorie, les seules qu'ils possèdent. Mais, en fait, en dépit delà Constitution, il s'est établi depuis longtemps, au sein de ces comités, des rapports assez étroits entre les pouvoirs législatif et exécutif, dont le résultat a été un certain empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Les comités ne peuvent sans doute agir directement sur l'administration et lui imprimer une direction ; mais ils peuvent le faire indirectement et d'une manière très efficace. Les départements exécutifs, qui ont besoin du concours des comités pour les bills dont ils désirent l'adoption et pour les crédits dont ces comités disposent, sont obligés en effet d'obéir aux suggestions plus ou moins avouées qu'ils en reçoivent. Il y a, en outre, au Congrès un certain nombre de comités qui ont pour mission

(1) V. sur ce point Wilson. op. cit., p. 144 et s.

unique d'examiner les dépenses des divers départements ministériels, de surveiller leur comptabilité, de rechercher les économies susceptibles d'être réalisées, et qui ainsi font de l'administration plutôt que delà législation. Tous ces comités ont, comme le constate M. Bryce, le droit d'assigner devant eux les fonctionnaires du gouvernement et de les interroger sur leur administration et sur leur attitude : « D'autorité, ils n'en ont pas, les fonctionnaires étant seulement responsables devant leur chef, le président, mais la faculté de les interroger sufQt pour mettre en échec toute une administration à moins qu'elle ne lui serve de direction. De cette enquête peuvent, en effet, sortir des règlements impératifs et, d'autre part, le ministère, qui désire quelquefois des lois mais qui souhaite surtout de l'argent, a de puissants motifs pour vivre en bons termes avec ceux qui contrôlent la législation et la bourse (1). »

Ainsi les comités sont en mesure de faire sentir leur action au gouvernement et les présidents des comités sont des personnages très importants qui peuvent exercer sur l'administration une puissante influence. M. Wilson n'hésite pas à dire qu'on ne saurait mieux décrire le gouvernement des Étals-Unis « qu'en l'appelant un gouvernement par les présidents des comités permanents du Congrès (i2). » M. Bryce dit, de son côté, de ces présidents : « Ils deviennent, en réalité, des seconds ministres devant lesquels les administrations tremblent et qui, bien qu'ils ne puissent ni nommer ni destituer un directeur de poste ou un douanier, ont la faculté, en créant des lois, d'imprimer une direction à la branche d'administration dont ces lois s'occupent (3). »

Au premier abord, l'incohérence la plus absolue paraît

(1) Dryce, op. cit., t. I, p. 231.

(2) WiLsow, op. cit., t I, p. 113.

(3; BnycE, op. cit. y p. 23G.

i.r. si'i.vKr,i; (,iii:i ni.s (.(tMiri:s

devoir (Mro le résultat (ruii système (jui niut entre les mains d'environ (iO comités la direction de la législation et le contrôle de l'administration, (jui fait préparer par des comités le budget des dépenses pendant (jue d'autres préparent le l)udget des recettes, sans qu'une entente s'établisse jamais entre eux. 11 en serait ainsi, en eflet, si ces comités étaient choisis au hasard ou même élus par la Chamljre d'après le sort des combinaisons de partis. Mais l'incohérence n'est qu'apparente ou du moins elle n'est pas de l'essence du système. Il sufiit, pour que ses inconvénients soient atténués, qu'une même pensée préside au recrutement des commissions et qu'un seul homme soit chargé de les composer à sa guise. Cet homme, c'est le speaker à qui la Chambre a fait une l'ois pour toutes l'abandon de ses droits pendant qu'elle faisait aux comités la remise de ses pouvoirs. Si les comités font la législation, le speaker fait les comités, et quant à la Chambre, son seul rôle, c'est, suivant la pittoresque expression de miss Follett, d'être « le fabricant du réel fabricant » (1). Mais le speaker retire de cette attribution une influence extraordinaire. Puisque les comités font les lois et contrôlent le gouvernement, l'homme qui les dirige est un chef politique considérable. En précisant le rôle du speaker dans le système des comités, nous nous en convaincrons encore davantage.

Au premier Congrès qui s'était réuni en 1789, les comités avaient été nommés au scrutin par la Chambre elle-même.

(1) Follett, op. cit., p. 247.

Mais, bien que le rôle des comités ne fut pas alors ce qu'il est devenu depuis, les inconvénients de ce mode de recrutement étaient apparus immédiatement avec une telle netteté que, par une résolution du 18 janvier 1790, la Chambre avait dû faire abandon à son président de son droit de nomination (1). Ce droit est toujours resté, depuis cette époque, entre les mains du speaker et, malgré les critiques auxquelles il a pu donner lieu (2), il ne lui a jamais été sérieusement contesté. En réalité, sans l'intervention du speaker, le système des comités n'aurait pu fonctionner et aucun Congrès n'a jamais été assez déraisonnable pour se réserver à lui-môme la nomination des comités. Ce serait, de nos jours surtout, avec la complexité croissante de l'organisme parlementaire américain, une folle tentative vouée à un échec certain.

Le speaker doit donc désigner, dès après son élection, au mois de décembre de la première session d'un Congrès, les onze à treize membres du Congrès qui doivent composer chaque comité. Dans la première partie du xix^ siècle, cette nomination se faisait seulement pour la durée d'une session, mais à partir de 18G0,on vit le speaker nommer les comités non plus pour un an mais pour toute la durée d'un Congrès (3). Celte modification, en accentuant le caractère permanent des comités, est venue donner plus d'importance encore à leur nomination. Le speaker désigne d'ailleurs non seulement les membres mais aussi les présidents (chairmen) des diiïérents comités. A l'origine, il n'avait ce droit qu'indirectement, en vertu de la coutume d'après laquelle le membre le premier nommé de chac[uc comité en était le chairman ; mais Jelïérson, dans son Manuel de pratique parltnioitaire affirmait encore le droit des comités de désigner eux-mêmes leur président (4).

(1) Annals of Confjress., l^"" Congr. 2° sess,, 1056. (2j V. FoLLETT, op. cit., p. 230 et s.

(3) V. FoLLETT, op. cit.., p. 218 et s.

(4) Jhi'FEiiaoN, Manuel de pratique parlementaire, éd. franc. 1905, p. 44.

i.i: SPE.VKKR ciirr dfs comitks 'i^O

Mais, (Icpuis longtemps, le droit pour le speaker de désigner les chairmen des comités a été formellement consacré par les règlements (1).

Le pouvoir du speaker dans cette nomination des comités et de leurs présidents est absolu et souverain. Il n'a pas à faire part à la Cliamhrc des motifs de son choix et les membres du Congres ne peuvent lui en demander compte. Il peut ainsi employer à sa guise les activités des membres du Congrès et même les stériliser en refusant de nommer les députés qui lui déplaisent. Il peut seconder ou entraver l'action des comités en plaçant ou non à leur tête des hommes de valeur, il peut, bien entendu, assurer la majorité à sou parti dans chaque comité et il a même le devoir de le faire. Il ne peut toutefois exclure la minorité des comités ; de même qu'à la Chambre il doit lui assurer une place dans la discussion, il doit lui accorder une représentation dans les comités. 11 est même de tradition que la minorité doit être assez forte pour ne pas être écrasée par la majorité : chaque comité doit être en réalité un reflet de la Chambre dont il exerce en fait les attributions. Autrefois, les speakers nommaient même des membres de la minorité à la présidence de certains comités (2), mais cette coutume a disparu aujourd'hui et les présidences sont toujours attribuées à des membres de la majorité. En général, c'est l'ancienneté dans le service congressionnel qui détermine l'octroi des principales présidences ; c'est aussi le degré d'intimité politicjue qui existe entre le speaker et les membres du Congrès susceptibles d'être appelés à ces présidences. Les chairmen de certains comités et notamment ceux des co-

([) AnnaU of Congress , 8^ Congr. , 2™8 sess , 699. Le speaker nomme également les comités spéciaux non permanents qui sont institués par une résolution spéciale de la Chambre. Mais ici, il est obligé de s'inspirer des vues de la Chambre et de composer le comité d'après ses désirs. La coutume est de nommer chairmaii du comité le membre qui en a proposé la nomination. V. Follett, op. cit., p. 233.

(2) V. Follett, op. cit., p. 226.

mités des appropriations, des voies et moyens, des rivières et des ports disposent en effet d'une inlluence considérable, et un speaker qui veut garder en mains la direction des affaires du Congrès n'appelle à ces postes importants que des hommes en qui il a une entière confiance (1).

La nomination des comités et de leurs présidents est donc pour le speaker une attribution aussi délicate et difficile à exercer qu'elle est importante. Il doit y tenir compte des considérations les plus diverses et quelquefois les plus difficiles à concilier. 11 doit, bien entendu, contenter d'abord son parti, mais ce parti peut être lui-même divisé en plusieurs factions que le speaker doit s'efforcer de ménager également. Il doit ensuite se préoccuper d'assurer une représentation à la minorité. Il doit également tenir compte des spécialités des différents membres, de l'opinion publique qui peut lui imposer la nomination de certains députés, des considérations et des intérêts d'Etats qui exigent la représentation de tel ou tel Etat dans tel ou tel comité (2). Il doit aussi se rappeler les promesses faites lors de son élection et songer à préparer sa réélection. Il doit, s'il appartient au même parti que le président de la Républi{|ue, se préoccuper de nommer aux principales présidences des hommes qui ne seront désagréables ni au président nia ses ministres (3). Il doit enfin et surtout, s'il est soucieux de se montrer digne du rôle important qui lui incombe, s'eiforcer de donner une direction au Congrès en introduisant l'harmonie et la cohésion dans la composition des comités.

(1) Le speaker actuel, Josepli Cannon, a été pendant très longtemps président du comité des appropriations et, à ce litre, le bras droit de Reed d'abord et ensuite du successeur de Reed, Ilenderson, qui a présidé le Congrès de 1H'J9 à 1903.

(2) Par exemple, il est indispensable que l'Etat de New- York soit représenté dans le comité du commerce ; que la Pennsylvanie et la Nouvelle - Angleterre le soient dans le comité des voies et moyens.

(3; Y. pour les exemples, Follhtt, op. cit., p. 224-225.