I.A PRKSIDKNC.E HE LA CIIAMimK DES DÉPUTES ET hV SENAT

saurait dire d'ailleurs que le caraclore public du vole ferait disparaître riniparlialilé du président. Cette objection, dit M. Dauzon lui-même dans son rapport, « fait abstraction delà noblesse de caractère et de la sereine dignité dont doivent être animés ceux que la Chambre appelle à présider ses débats (i) )>.

Toute celle argumentation est loin d'être concluante. On pourrait discuter tout d'abord l'opportunité du scrutin public dans les votes politiques et se demander si le vote secret n'est pas plus conforme à la vraie notion de représentation. Mais il n'est pas besoin de s'engager dans cette controverse. En théorie, encore aujourd'hui, l'élection des présidents des Chambres françaises n'est pas une question politique et l'on a vu, à diverses reprises, des assemblées élire des présidents qui n'étaient pas de la nuance politique de la majorité. Si, dans ces dernières années surtout, cette élection est devenue en fait une manifestation politique, c'est que, par elle, on peut connaître, lorsque la question politique est engagée, les véritables sentiments de l'assemblée. Or on connaît ces sentiments précisément parce que le vole secret permet à chacun d'exprimer son opinion en tenant compte exclusivement de ses convictions et de sa conscience. L'élection du président au scrutin secret doit donc être conservée comme une pierre de touche précieuse des opinions de l'assemblée.

Il n'est pas besoin d'ailleurs d'insister longuement sur tous les inconvénients cjue pourrait présenter en celte matière une élection au scrutin public. Si les hommes étaient aussi parfaits que ce que semble le croire M. Dauzon, ces inconvénients n'existeraient peut-être pas. Mais il faut toujours compter avec la faiblesse humaine, dont, comme le constatait un jour le président Floquet (2), ne sont pas exempts les présidents

(i) Session extraordinaire de 1905. Annexe n» 2.805, p. ii5. (2) V. séance du 13 jaillet 18S7.

eux-mêmes. L'impartialité du président pourrait se ressentir des luttes engagées ouvertement autour du fauteuil lors de l'élection présidentielle ; en tout cas, elle pourrait être suspectée et l'impartialité du président, tout comme la vertu de la femme de César, ne doit même pas être soupçonnée.

L'autorité présidentielle serait donc atteinte dans son principe même par une élection au scrutin public (1). Le vote secret est, en réalité, le seul opportun et le seul convenable toutes les fois qu'il s'agit de questions de personnes. La tradition constante de toutes les assemblées est d'ailleurs en ce sens. En France, sauf pendant quelques années, sous la Convention, l'élection du président a toujours eu lieu au scrutin secret. Si, aux Etats-Unis, le scrutin public a été souvent employé, c'est que le président y est nettement homme de parti, même, nous l'avons vu, dans la direction des débats. Si, en Angleterre, le cérémonial du vote par division aboutit à une sorte de vote public, c'est qu'au contraire l'élection du président soulève si peu de questions de partis que généralement elle a lieu sans discussion et par consentement unanime.

D'après l'article 11 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, le président de cliaque Chambre est élu pour la session ordinaire et pour toute session extraordinaire (jui aurait lieu

<\) Ce qui le montre bien, ce sont les amendements un peu fantaisistes mais significatifs qui ont été présentés à la suite du dépôt de la proposition de MM. Fr. Fournier et Gouzy. En voici quelques-uns : Amendement présenté par M. Congy : « Le président rappelle seul ?i l'ordre. Pour l'application des peines disciplinaires, le président est assisté d'un conseil de discipline de 9 membres... Le conseil de discipline décide à la majorité de ses membres si le rappel à l'ordre doit être maintenu. » — Amendement présenté par M. Engcrand : « Le présidiuit n • pourra appliqiier aucune peine disciplinaire aux députés qui auront voté contre lui. »

I \ PRF'SI DR >•(.[■ m-, LA t.llAMimK DES DKPUTKS KT DU SK.NVT \ \'']

avant la lin (1(3 l'ann('*c, c'cst-à-dirc en l'ait j)(Jiir un an. La durée de clia(|U(^ pr()sidence est donc plus courte (jue la durée d'un speakersliip américain et surtout ({ue celle d'un speakersliip aui^lais. Toutefois le président est souvent maintenu en fonctions plusieurs années de suite et cette permanence de fait contribue à lui donner du prestige et de l'autorité. M. Jules Grévy a présidé la Chambre des Députés pendant trois ans ; M. Flo(|uet Ta présidée pendant huit ans environ avec une courte interruption de fonctions ; M. Deschanel l'a présidée pendant quatre ans; xM. Brisson, président actuel, l'a présidée plus de dix ans avec, il est vrai, quatre présidences dillerentes. Le Sénat a connu également de longues présidences et notamment celles de MM. Le Royer et Fallières.

Mais le président doit-il être maintenu en fonctions quelle que soit la majorité de la Chambre ou au contraire est-il soumis à toutes les vicissitudes de la politique Ml y a quelques années, la réponse à cette question aurait été embarrassante, car l'on a vu la Chambre maintenir à sa tête des présidents dont la nuance politique ne correspondait pas à celle de la majorité et du ministère en fonctions (1). Ces précédents, dijs au mérite de présidents auxquels la Chambre a voulu donner un témoignage de confiance, ne doivent pas être considérés comme ayant fixé la jurisprudence parlementaire. Dans les premières années qui ont suivi la mise en vigueur de la Constitution de 1875, on considérait que le président de la Chambre, élu par, un parti, devait suivre le sort de ce parti et pouvait n'être pas réélu alors même qu'on n'aurait rien à lui reprocher au point de vue professionnel. Dans ces derniers temps, cette tradition a été encore aiïîrmée et les présidents mêmes qui avaient su faire autour de leur fauteuil

(1) Par exemple, M. lîri^son a été président de la Chambre, de 1895 à 189S, pendant la législature qui a soutenu le ministère progressiste Méline.

une sorte de trêve des partis en ont sou (Vert à leur tour (1). On peut donc dire qu'actuellement le sort des présidents dépend dans les chambres françaises du sort de la majorité (2) et que leur élection a revêtu les allures d'une manifestation politique. Officiellement pourtant elle n'a pas ce caractère et le cabinet évite de prendre parti sur cette question et de soutenir ouvertement tel ou tel candidat.

Les présidents de la Chambre des Députés et du Sénat sont de hauts personnages qui occupent une place élevée dans la hiérarchie de l'Etat français et qui jouissent d'une situation très importante. Matériellement, ils reçoivent un traitement de 72.000 francs et sont logés, l'un au Palais Bourbon, l'autre dans le palais du Sénat, au Luxembourg. Pourtant leur dignité a moins d'éclat que le speakership anglais. Cela tient à leur caractère politique, à la durée relativement courte de leurs fonctions et aussi à cette considération qu'ils sont, non le seul organe de l'assemblée, mais les présidents d'un bureau qui comprend à côté d'eux des vice-présidents, des secrétaires et des questeurs (3). En temps ordinaire, les présidents usent peu de la faculté de se faire remplacer ; pourtant, dans ces dernières années, l'activité

il) M. Descbanel a été battu en 1902 par M. Bourgeois, candidat des groupes radicaux et raciicaux-socialistes. M. Brisson, en 1905, a été victime dun changement temporaire dans la majorité de l'assemblée et n'est revenu à la présidence qu'après les élections générales radicales de 1906.

(2i Au Sénat, où les passions politiques sont moins vives et où surtout les changements de majorités sont moins brusques à raison du renouvellement par tiers, il n'y a pas eu d'exemples de présidents ainsi renversés par un vote de parti. Mais le cas échéant, la chose pourrait se produire.

(3) Les vice-présidents sont au nombre de quatre à la Cliambre et au Sénat; ils sont élus, comme les présidents, au commencement de chaque session ordinaire.

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législative des asseinhlées les a Ibrcés à se décharger un peu sur les vice-présidents du travail toujours très ialigant de la direction des dél)ats.

Le président occupe à la Chanihre et au Sénat un fauteuil situé sur une sorte d'estrade assez élevée et faisant face à la Chambre. La disposition matérielle de l'assemblée n'a d'ailleurs rien de comparable à celle de la Chambre des Communes et de la Chambre des Représentants. Au point de vue des dimensions, la salle des séances de la Chambre des Députés tient le milieu entre les deux, mais elle est disposée en une sorte d'amphithéâtre dont le fauteuil du président et la tribune des orateurs formeraient la scène. Cet arrangement contribue a l'aspect théâtral de l'assemblée, mais il n'est pas de nature à renforcer l'autorité du président qui est trop loin des députés et qui se trouve exposé à toutes les interruptions s'adressant à l'orateur placé dans la tribune audessous de lui. Un étranger, M. Bodley, a fait la remarque suivante : « Un spectateur arrivant dans la tribune du public pendant une séance tumultueuse croit voir deux acteurs luttant contre un auditoire hostile et furieux (1). »

Et de fait, le président est souvent obligé de soutenir de véritables luttes contre l'assemblée pour ramener le calme aux jours où il est troublé. Malgré la pompe extérieure dont il est entouré, malgré les roulements de tambours qui accompagnent son entrée (2), malgré la tenue solennelle dans laquelle il préside les débats (3), il est loin de posséder une autorité comparable à celle du speaker anglais. Les députés sont en

'1) BoDLET, La France, p. 329.

(2) Le président se rend au fauteuil précédé de deux huissiers et suivi des secrétaires ; la garde d'houueur fait la haie sur t-oa passage et lui présente les armes, les tambours battent aux champs. V. Pieurb, op. cit., p. 953.

(3) L'habit noir est la tenue traditionnelle des présidents français. A l'assemblée nationale de 1871, M. Grévy avait présidé en redingote, mais l'usage de l'iiabit fut rétabli par M. Buffet.

général respectueux de l'homme qu'ils ont placé à leur tête (1), mais ils ne sont pas toujours déférents et ne considèrent pas les observations du président comme des ordres auxquels il faut obéir. A travers lui, ils voient toujours l'homme politique qu'ils ont pu combattre jadis et dont ils ne peuvent imaginer que le président a réussi à dépouiller les passions. A cause de cela, la situation des présidents des Chambres françaises officiellement supérieure à celle du speaker anglais, lui est moralement bien inférieure.

Elle l'est d'autant plus que les présidents peuvent être mis en cause à la Chambre à raison de leurs actes politiques passés ou de leur administration comme ministres. Cela est arrivé à différentes reprises et les présidents ont été amenés à s'expliquer sur leur conduite politique, soit à la tribune, après avoir quitté le fauteuil (2), soit même du haut du fauteuil présidentiel (3). En outre, les présidents des deux Chambres se considèrent volontiers eux-mêmes comme responsables vis-à-vis de l'assemblée de leurs actes présidentiels, et il est arrive que, dans diverses circonstances, ils ont sollicité des votes de confiance à la suite d'incidents de séance. Le 17 juin 1879, M. Tirard, au nom du gouvernement, avait demandé la raison d'être de la suppression au compte rendu officiel de paroles injurieuses prononcées la veille par un député frappé de censure, M. de Cassagnac : « Puisque nous sommes interpellés, fit observer le président Gambetta, cet incident devra se terminer comme toutes les interpellations par le vote d'un ordre du jour. » Et comme l'adoption pure et simple du procès-verbal était demandée, le président ajouta qu'il ne pouvait s'en contenter. A la suite de ces déclarations,

(i) Il y a eu pourtant des scènes regrettables. Y. pour un incident entre Je président Môline et M. de Baudry d'Asson, Chambre des Députés, séance du 4 avril 1889.

(2) V. Chambre des Députés, séance du 31 juillet 1890.

(3j V. (;hambre des Députés, séance du 19 novembre 1892.

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la Cliami)ro a(l()[)la un onlre du jour c\[)riiuaul la couliance (le rassemblée dans la rermelé du président el du bureau (1). Un incidenl analogue s'est produit à la séance du Sénat du l"' août 1871) où M. Kolb-Bernard avait l)lànié la façon dont un débat avait été diriii;é par le président Martel. Un ordre du jour de conliance fut immédiatement déposé et voté, (2) bien (jue M. Audren de Kerdrel eut développé la thèse, qui dailleurs paraît juste, que le seul moyen pour un président d'obtenir un vote de conliance était de démissionner et de se soumettre à une réélection (3).

Les présidents des deux Chambres françaises n'ont, en droit, pas d'autres attributions que la représentation de l'assemblée et la direction de ses débats. Ils n'ont pas les pouvoirs spéciaux qui appartiennent au speaker américain et, à ce point de vue, ils ressemblent plutôt au speaker anglais. Mais, tandis qu'un speaker cesse d'appartenir au parti qui l'a élu et abandonne ses droits de membre de la Chambre, les présidents français conservent leurs droits individuels et restent des hommes politiques. Une tradition constante et bien établie leur impose l'impartialité dans la direction des débats, mais, en dehors des séances de la Chambre, ils ont le droit de se comporter en hommes de parti. D'après un usage in téressant ils sont même consultés ofïiciellement. en cas de crise ministérielle, par le président de la Républic^ue, sur la

(1) V. Pierre, op. cit., p. 486 et s.

(2) V. Pierre, op. cit , p. 488.

(3) C'est ainsi qu'a procédé en 1873 le président Grévy. V. aupra, cil. m.

composition du nouveau cabinet (1). De la sorte, les présidents des deux Chambres, bien qu'ils ne soient appelés qu'à titre consultatif, peuvent exercer une certaine influence sur la constitution du ministère. Ils sont même indiqués par leur situation et les votes de confiance dont ils ont été l'objet pour prendre eux-mêmes la direction des afî'aires du pays, et presque tous les présidents de la Chambre ont été au moins une fois présidents du conseil des ministres (2). C'est également parmi les présidents des deux Chambres que le Congrès choisit généralement les présidents de la République. Sur les six présidents élus depuis 1875, deux d'entre eux, MM. Grévy et Casimir Périer, étaient présidents de la Chambre, deux autres MM. Loubet et Fallières étaient présidents du Sénat (3). La fonction des présidents d'assemblées en France est donc importante, non seulement par ce qu'elle est, mais aussi par les fonctions plus actives ou plus élevées auxquelles elle peut conduire.

Si les présidents des Chambres restent des hommes d'Etat et conservent dans leur parti la place qu'ils y occupaient'avant leur élection, leurs fonctions présidentielles leur imposent néanmoins une certaine réserve, ils doivent éviter, s'ils veulent conserver la confiance de l'assemblée, de prendre une part active aux luttes politi({ues et cesser notamment toute action par la voie de la presse. Cette tradition a été affirmée parle président Brisson dans la séance de la Chambre du 13 décembre 1881 (4). Dans les séances des 25 et 26 octo-

(1) Quelquefois même l'avis des présidents est publié au Journal Officiel. V. Journal Officiel du 9 décembre 1886.

(2) Tous, sauf quatre, MM. Grévy, Burdeau, Deschanel et Doumer.

(3j Les présidents des Chambres sont d'excellents candidats à la présidence de la République parce que leur fonction, tout en les mettant en vue, les empêche de prendre à la politique une part active qui pourrait leur faire perdre des sympathies.

(4) « L'orateur, a dit M. Brisson, a nommé un journal et il a fait une allusion directe à votre président comme inspirant ce journal... Je dois à

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hre 1895, le président Brisson a également déclaré que le président de la Chambre ne saurait être désigné par un ordre du jour comme arbitre d'un conflit survenu entre patrons et ouvriers parce que ce serait la Chambre elle-même se saisissant d'un débat entre des intérêts privés (1). »

A la Chambre aussi bien qu'au Sénat, les présidents conservent en théorie tous leurs droits de membres de l'assemblée. Ils peuvent donc prendre part aux votes et se mêler aux débats après avoir quitté le fauteuil présidentiel. Mais l'usage a restreint considérablement leurs droits. Une tradition bien établie leur interdit de prendre part aux votes de l'assemblée et, quant au droit de parole, les présidents l'ont, depuis Gambetta, laissé prescrire par non usage. En fait, ils n'interviennent pas dans les débats et cela prive leur parti de leur influence comme orateur parlementaire. Mais leur autorité présidentielle se trouve renforcée de leur réserve et de leur désintéressement.

Comme le speaker de la Chambre des Communes, les présidents des Chambres françaises représentent l'assemblée entière et ils doivent, dans les circonstances où ils prennent la parole, parler en son nom et non pas au nom de leur parti. Comme réprésentants de l'assemblée, les présidents sont chargés de faire tous les actes nécessaires à son fonctionnela Chambre une déclaration publique que j'ai cru jusqu'ici ne devoir à personne individuellement. J'ai fait partie de la rédaction de ce journal, dont je n'ai jamais eu la direction... ; mais à l'heure mêmeoii la Chambre m"a fait 1 honneur de m'appeler à la présidence, j'ai cessé d'avoir dans ce journal ou dans tout autre la moindre part soit de direction, soit de collaboration... Je le dis pour la Chambre, depuis le 3 novembre 1881, depuis que j'ai l'honneur de diriger ses travaux, je ne suis intervenu dans la direction d'aucun journal, dans aucun cas et d'aucune façon. »

(1; V. sur ce point, Esmei.n, Droit Constitutionnel, 1906, p. 789, note 2.

ment et notamment de communiquer avec le gouvernement et avec l'autre Chambre (1). Ils reçoivent les demandes de questions et d'interpellations qu'ils communiquent aux ministres, les propositions de lois qu'ils renvoient à la commission d'initiative et les projets de lois qu'ils renvoient aux bureaux ou à une commission déjà existante. Ils n'ont pas, comme aux Etats-Unis, le droit de déterminer l'ordre à suivre entre les affaires en fixant l'ordre du jour de l'assemblée, mais ils possèdent en cette matière un droit d'initiative et de proposition. L'ordre du jour est réglé, en effet, par la Chambre sur la proposition de son président et le devoir qui incombe ainsi au président de préparer l'ordre du jour lui donne le droit de s'entendre avec les présidents des commissions auxquelles les aff'aires ont été renvoyées (2). En général, pour le travail courant de l'assemblée, les propositions de la présidence sont adoptées, mais il est de principe que la Chambre est toujours maîtresse de son ordre du jour, et elle est trop jalouse de ses droits pour reconnaître à son président une influence prépondérante. C'est d'elle-même et de l'entente intervenue entre les groupes de la majorité que dépend, en réalité, le règlement de l'ordre du jour.

Le président est également chargé de surveiller la rédaction des procès-verbaux de l'assemblée et des comptes rendus analytique et in-exlenso, et cette attribution lui donne une certaine action sur la reproduction des débats. Il est, en efTet, de règle qu'il ne doit figurer au compte-rendu que ce qui a été entendu par le président (3). De la sorte un président qui

(1) V. Pierre, op. cit., p. 472 et s.

(2) V. Pierre, op. cit., p. 962.

(3) Ce principe a été affirmé par le président Brisson, dans la séance de la Chambre du 6 juin 188<i : « Il est de règle, a dit M. Brisson, et cette règle a été énergiquement maintenue par tous mes prédécesseurs au fauteuil, quelle que fût la majorité de droite ou de gauche qui les avait élus et notamment par l'honorable M. Buffet, qu'on ne reproduit au compte rendu in extenso que ce que l'assemblée et le président ont entendu. » V.

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a le goût délicat et l'oreille peu sensible peut faire supprimer du compte-rendu certaines expressions mal sonnantes qui lui ont écliappé ou qu'il n'a pas voulu relever. Les présidents usent généralement avec réserve de ce droit de suppression. Néanmoins il a donné lieu à plusieurs reprises à des incidents parlementaires (1).

Enfin le président est chargé de veiller à la sûreté de l'assemblée et, pour être en mesure de la défendre le cas échéant contre des attentats, il est investi du droit de requérir directement la force armée. Ce droit lui a été conféré, au moment du retour des Chambres à Paris, par l'article 5 de la loi du 22 juillet 1879 qui lui permet d'adresser directement ses réquisitions à tous ofliciers et fonctionnaires et même de déléguer ses pouvoirs aux questeurs. On a soutenu que cette disposition était en contradiction avec l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 qui attribue au président de la République la disposition de la force armée (2). En réalité, le droit de réquisition ne fait nullement échec au droit qui appartient au chef de l'Etat de disposer de la force publique. Il existe au profit d'autres personnes que les présidents des Chambres et, entre les mains des présidents, il est une garantie de l'indépendance des assemblées et une conséquence de leur autonomie (3). C'est peut-être pour n'avoir pas voulu conférer à son président le droit de réquisition que l'Assemblée législative de 1849 a péri dans la journée du 2 décembre 1851.

également en ce sens, Ch. des Députés, séances des 5 juin 1894 et 11 juillet 1895.

(1) V. notamment pour un incident soulevé par M. Tirard, à la séance du 16 juin 1879, à propos de la suppression de certaines paroles de M. de Cassagnac ordonnée par le président Gambetta, Pierre, op. cit., p. 486 et s.

(2) V. sur cette controverse, Pierre, op. cit., p. 1278.

(3) Il faut reconnaître pourtant qu'il pourrait donner lieu à des difficultés dans le cas d'un conflit entre les pouvoirs législatif et exécutif. V. sur ce point, Dcgdit, Droit Conutitutionnel , 1907, p. 861 et s.

452 LIVRE II. TUOlSiÈxME PARTIE. CHAPITRE IV

Comme directeurs des débats, les présidents des Chambres françaises sont chargés d'accorder la parole aux membres de la Chambre, mais ils n'ont pas ici les pouvoirs d'appréciation qui appartiennent au speaker américain et même au speaker anglais. C'est de l'inscription sur une liste officielle établie à l'avance que dépend en France le tour de parole et, de la sorte, les présidents sont privés du droit, d'ailleurs délicat et difficile à exercer, de faire un choix entre les membres de la Chambre. C'est seulement quand la liste officielle est épuisée et que des membres viennent à demander la parole de leur place qu'il appartient au président de déterminer ceux auxquels elle doit revenir d'après l'ordre des demandes.

Les présidents doivent poser à la Chambre les questions qu'elle a à résoudre (1) ; ils constatent et proclament les résultats des votes (2) ; ils déterminent, avec l'aide des membres du bureau, si le quorum de vote est atteint (3) ; ils doivent mettre aux voix la clôture de la discussion, quand elle est demandée par une portion notable de l'assemblée, et lever chaque jour la séance après avoir consulté l'assemblée et lui avoir fait régler l'ordre du jour de la prochaine séance.

Les présidents sont investis enfin du pouvoir disciplinaire et, à ce point de vue, ils possèdent des droits étendus. Les Chambres françaises et surtout la Chambre des Députés ont

(1) Néanmoins tous les députés peuvent avoir la parole sur la position de la question.

(2) lis constatent les résultats des votes par assis et levés et proclament les résultats des autres.

(3) Le quorum est de la moitié plus un des membres de la Ciiambre. Il est calculé, comme aux Etats-Unis, d'après le chiffre des membres présents, et c'est le bureau qui apprécie s'il est atteint ou non. Ces principes ont été posés par le président Grévy dans la séance du 11 juin 1878 où un incident s'était élevé h ce sujet. V. Pierre, op. cit., p. 1 128.