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geons ici — les intérêts économiques et financiers des peuples.

Il ne faudrait pourtant pas s'exagérer l'importance de cette première victoire des idées pacifiques. Certes, elle ouvre le champ aux plus larges espérances; elle peut solutionner nombre de conflits d'ordre secondaire ou même primordial, qu'enveniment parfois jusqu'à la rupture les froissements d’amour-propre et d’orgueil national; accordons même, si l’on veut, qu’en fait, elle est de nature à éviter la plupart des luttes à main armée de l'avenir, et, de la sorte, enrayer l'augmentation des

- dépenses qui se traduit dans la delte publique.

Mais, si réduites qu'en soient les chances, la guerre reste possible; elle plane encore sur le monde comme une menace réalisable. Le principe de la limitation des armements a été repoussé par la dernière conférence de la paix, et la simple discussion n’est pas allée sans difficultés.

Le monde entier reste en armes. Bien plus, tous les pays travaillent avec une inlassable ardeur à augmenter leur puissance offensive et défensive. Chaque jour nous apporte l'écho de la création de nouveaux bataillons, de l'invention de nouveaux engins de carnage. Des nations, jusque-là réfractaires, sont gagnées par la fièvre militariste. La grande république américaine ne réclamait-elle pas récemment, par la voix autorisée de son chef, une forte armée, qui déjà se créée ? L'extension des marines de guerre est si considérable qu'on pourrait se croire à la veille d'un conflit formidable, dont l'enjeu serait la maîtrise des mers ?

Notre pays suit le mouvement et, raisonnablement, il

ne peut agir d'autre facon. Devant les nations bardées de fer, prendre l'initiative d’un désarmement serait une criminelle folie. S'affaiblir pour éviter la guerre serait le plus sûr moyen de la susciter. Nous vivons d’ailleurs à une époque où la puissance économique ne va pas sans la puissance militaire. « La puissance défensive est une fonction de la productivité économique (1). »

On ne peut donc s’altendre présentement à la diminution de nos dépenses militaires. Les nécessités des rengagements rendus indispensables par le service réduit, comme les secours distribués aux familles nécessiteuses privées de leurs soutiens, font apercevoir des augmentalions plus que suffisantes pour compenser les quelques économies pouvant résuller d'une légère diminution des effectifs, ou de sages réformes. D'autre part, le perfectionnement de l'outillage étant sans limite, il serait téméraire d'attendre de ce côté des dégrèvements.

À défaut de réductions budgétaires, peut-être pourrait-on demander que les sacrifices qui vont au soldat ne soient pas perdus pour le citoyen. L'armée, succédant à l’école, pourrait continuer son œuvre, la compléter, la parachever, puisque l'une et l’autre sont gouvernées par les mêmes directions. Serait-ce trop exiger des instructeurs militaires, que de leur réclamer de développer chez le soldat les qualités d'initiative, d'inteligence générale et de jugement nécessaires au citoyen moderne, de fortifier l'esprit d'altruisme et de solidarité si salu-

(1) Clémenceau, discours au Sénat, 5 février 1908, et M. Millerand, dans un discours prononcé au Congrès des travaux publics de Bordeaux, le 12 octobre 1907, s’écriait: « La puissance économique

et la puissance nulitaire sont également et solidairement nécessaires à un peuple qui ne veut pas déchoir. »

RTS taire pour des hommes asireints à vivre en une collectivité nationale et soumis par la force des choses à cette solidarité (1) ? Ce n’est pas vouloir détourner l’armée de sa grande mission, « car le soldat moderne a besoin, pour remplir convenablement sa tâche, d'être un citoyen doué de toute sa supériorité physique, intellectuelle et morale: il doit être un citoyen supérieur. Dans les guerres récentes, le soldat doué de bons sens, d'initiative, de robustesse a vaincu ». Chez nous, les instructeurs qui se sont attachés à cette méthode n'ont pas eu à s’en repentir. Dans la lutte économique entre nations, la victoire est aux races intelligentes, énergiques, vigoureuses, capables d'efforts. Le service militaire peut puissamment contribuer à l'éclosion de ces qualités sur notre sol, et récompenser ainsi la nation des sacrifices toujours plus lourds qu'elle s'impose.

SECTION DEUXIÈME. — Gestion défectueuse des intérêts publics.

Le but des dépenses publiques est de permettre le fonctionnement des services publics; l'idéal, pour l'Etat, serait d'assurer la bonne marche de ceux-ci, avec le minimum de déperdition de forces pécuniaires, et à la base de tout programme financier sérieux, devrait figurer l'élimination impitoyable des dépenses imutiles.

L'ancien régime ne connut qu'à de fort rares intervalles cette gestion économe des deniers publics. Les

(1) V. la réciproque de cette idée développée par M. P. Baudin, dans « Préparation au service militaire » (l'Education physique, pp. 54 et suiv.).

rois féodaux, cependant, vivant comme de simples seigneurs du produit de leurs revenus domaniaux, apportèrent dans l'administration de leurs finances cette sagesse prévoyante dont on a coutume d'entourer ses ‘propres affaires (1); mais à mesure que la royauté devenait plus forte et plus absolue, les dépenses inutiles, les gaspillages prenaient un formidable essor : au xvr° siècle, les détournements n'étaient pas inférieurs au tiers du budget total (2). Sully, Colbert, le cardinal Fleury, essayèrent d'en arrêter le développement. Les résultats obtenus, considérables quoique incomplets, ne leur survécurent pas et le budget de 1786 trahit des déperditions financières considérables (3). Avec la déplorable maxime du « secret des finances », avec le système absolutiste des acquits de comptant rendant absolument illusoire le contrôle de la Cour des comptes, il n'en pouvait être autrement. En matière financière, le désordre est inséparable du secret, et l’abus de l'absence de contrôle.

Les principes nécessaires de publicité ét de contrôle furent proclamés par la Révolution; mais les principes ne suffisent pas; ils ne peuvent produire d'effets utiles que dans l’ordre et la clarté; c'est d’ailleurs la destinée des révolutions, de libérer l'avenir en engageant le présent.

Avec le Consulat et l'Empire commencent des méthodes meilleures, paralysées par les effets des guerres con-

(1) « … et la frugalité de nos rois aux xI° et xri® siècles était grande... telle, qu’ils se contentaient de trois plats et qu’ils ne buvaient point d’autres vins que celui récolté dans leurs vignes...» Brussel, op. cit., t. I, p. 405.

(2) V. fre partie, p. 76.

(3) V. I'e partie, p. 108,

tinuelles: et il faut arriver à la Restauration et surtout à la monarchie de Juillet pour constater un véritable contrôle national et une politique sage et économe d’élimination des abus financiers. Le second Empire lui fera subir un instant de recul et elle se poursuivra à nouveau avec l'Empire libéral et la troisième République.

Cependant, tout n’est pas fait dans cet ordre d'idées, et de nombreuses économies restent à réaliser et, même à en croire certains auteurs ét certains publicistes, les dépenses inutiles suivraient actuellement une courbe ascensionnélle par le fait même de l'extension de l'esprit démocratique. Les déperditions de forces proviennent plus spécialement de deux sources principales : a) le mauvais emploi des crédits budgétaires; b) le développement excessif du fonctionnarisme, auxquelles nous ajoutons les méthodes onéreuses d'emprunts.

S 1. — Mauvais emploi des crédits budgétaires.

Le mauvais emploi des sommes mises par l'Etat à la disposition des différents ministères est particulièrement frappant en matière de travaux publics. Nous ne voulons pas ici nous demander si le développement des travaux publics a été excessif; le travail national rémunère avec largesse les sacrifices faits pour le mieux outiller; mais après beaucoup d'autres, nous voulons constater qu'on à dépensé trop pour obtenir trop peu.

Trop souvent -— et ceci est peut-être un écueil plus particulièrement menaçant pour les pays à régime démocratique — les travaux publics sont effectués pour don-

ner satisfaction à des influences locales au détriment des grands intérêts nationaux. Les intérêts électoraux dispersent trop souvent l'effort financier de l'Etat dans des directions multiples: de la sorte, chaque circonscription peut paraître n'être pas oubliée; mais cette dispersion des crédits empêche qu'en un point on puisse appliquer une somme suffisante pour couvrir en entier les frais d'exécution d'un travail déterminé. « La cherté en est la conséquence, car un travail est d'autant plus onéreux qu'il traîne davantage (1). » « Il est, en effet, très coûteux, dit M. Krantz, de prolonger la durée d'exécution d'un travail. Cette lenteur est un inconvénient de l'extrême dispersion de nos efforts (2). »

S 2. -- Perception onéreuse des ressources budgétaires extraordinaires.

Si nous mettons à part les emprunts destinés, 1l y a quelques années, à payer les frais de nos grands travaux publics, où les titres de rente ont été vendus directement à la Bourse au fur et à mesure des besoins; si nous exceptons le fameux emprunt de souscription consécutif à la guerre de 1870, nous constatons que l'immense majorité des emprunts d'Etat se sont faits par intermédiaires.

(1) De Lasteyrie, rapport du budget des travaux publics, 1898.

(2) Krantz, rapport général du budget de 1897, à la Chambre des députés, et Buyat, rapport du budget des Beaux-Arts, 1908. «… Faut-il quelques millions pour venir à bout d’une construction, on vote 800.000 francs, et le système des petits paquets ne réussit pas mieux sur les chantiers que sur les champs de bataille. Les travaux s'éternisent et on assiste à ce spectacle plein de saveur qu'on procède à des réparations d'entretien de ce qui a été construit: »

L'Etat traite avec de grosses maisons de banque qui lui fournissent l'argent nécessaire à un prix débattu; c’est là une façon d'opérer extrêmement onéreuse. Le crédit d'une banque, quelle que soit sa puissance, est inférieur au crédit de l'Etat français. M. Godefroy Cavaignac, ‘en 1892, constatait déjà ce vice de méthode et M. Caillaux s'écriait, en 1899, à la tribune de la Chambre : « Je ne connais rien de plus onéreux pour le trésor que l’habitude prise au courant de ce siècle d'emprunter perpétuellement par des intermédiaires, plutôt que de s'adresser directement au public selon les conditions du crédit de l'Etat. » Les concessions que nécessitent ces procédés ont grevé la dette publique d'un supplément inutile qu'on aurait pu éviter (2).

S 3. — Développement excessif du fonctionnarisme et vices des administrations.

Le nombre des fonctionnaires a passé de 188.000, en 1846, à 416.000, en 1896, c'est-à-dire a beaucoup plus que doublé en un demi-siècle, et, depuis lors, la progression, loin de se ralentir, s'est encore accentuée (3).

(1) Cavaignac, rapport général du budget de 1892, et Caillaux, discours, séance de la Chambre, 21 novembre 1899.

(2) Nous ne parlons pas de la perception des revenus ordinaires, bien que nombre de propositions destinées à la rendre moins onéreuse aient été faites. On a proposé, notamment, l’intermédiaire de la Banque de France; nous ne croyons pas à la possibilité de cette réforme radicale, d'autant moins que la transformation de nos impôts directs est de nature à en rendre l'assiette plus difficile à établir et la perception plus délicate.

(3) Georges Michel, l’'Economiste français, 12 novembre 1898. M. Jeanneney, député et rapporteur du projet de loi sur le « statut des fonctionnaires », évalue le nombre des fonctionnaires, en 1908, à 850.000. Ce chiffre n’est que difficilement comparable avec ceux de M. Georges Michel, par suite de la différence de compréhension de Ia notion de « fonctionnaire » dans ces deux évaluations:

Nous nous gardons de prendre ces chiffres dans leur sens apparent; car, dans cette progression il faut tenir compte d'un phénomène sociologique que nous avons signalé : l'extension des attributions de l'Etat et le développement des services publics, nécessitant par voie de conséquence un accroissement de fonctionnaires.

Néanmoins, malgré ces réserves, 1l y a en France trop de fonctionnaires (1). Les mêmes services pourraient être rendus aux citoyens avec moins d'emplois et, par suite, avec moins de dépenses. En réclamant des employés plus de labeur, plus d'initiative et d’assiduité, on pourrait facilement en réduire le nombre, sans que les services publics aient à en souffrir (2). D'autre part, bien que l'amélioration des traitements de certaines catégories d'agents soit une mesure désirable et commandée par la plus élémentaire humanité (3), il n'en reste pas moins vrai que vouloir améliorer ceux de tous, indistinctement, constitue une politique très onéreuse et très préjudiciable à la masse des contribuables. Trop souvent, des augmentations de crédit sont demandées et votées sans grands discernements, un peu suivant les hasards et les exigences d’une clientèle plus où moins impatiente. Le recrutement n'est cependant pas difficile à assurer; la maladie « du fonctionnarisme » est trop commune en France pour qu'il soit besoin d’insister. D'un autre côté,

(1) « Les fonctionnaires deviennent trop nombreux. » (Ribot, discours prononcé à la tribune de la Chambre des députés, le 13 février 1908.)

(2) Sans vouloir faire de cette constatation une arme de combat contre l’interventionisme, il faut reconnaître que certaines administrations ne brillent pas par l’activité.

(3) Facteurs des postes, cantonniers, ete:

malgré des récriminations particulièrement vives à certaines époques, la suppression des fonctions inutiles reste un article de programme. Et cependant, ces fonctions -abondent, les rouages inutiles né manquent pas. « Il n’est pas de ministère où des économies ne soient possibles », s'écriait à la tribune du Sénat, le 22 décembre 1903, M. Antonin Dubost, rapporteur général du budget (1). » Les causes de cet état de choses sont multiples. Et d'abord, aucune règle fixe ne détermine le nombre, ni les appointements des employés. Il dépend de chaque nouveau ministre de changer, par un décret, l'organisation des services, de créer, de supprimer, de dédoubler les directions, augmenter le nombre des employés, modifier le chiffre des traitements. En Angleterre, comme en Italie, il faut, au contraire, pour la création d’un emploi nouveau, soit une loi, soit l'inscription préalable d’un crédit spécial dans les Estimales ou évaluations de dépenses. On a proposé en France une pareille législation;

on ne peut qu'en souhaiter l'adoption (2).

Enfin, il est une autre cause plus profonde et plus

(1) À signaler tout spécialement les rapports des budgets de la guerre et de là marine (Messimy, 1908; Michel, 1907). Poincaré, rapport général, Sénat, 1908. V. également : « Economies exposées et discutées chapitre par chapitre », dans les numéros des 4, 11 et 18 mars 1899 de l’Economiste français, par Leroy-Beaulieu. Turquañ, ÆEconomiste français, 1% juillet 1899. Cucheval-Clarigny, Revue des Deux Mondes, 15 septembre 1886 et 15 août 1887. Vicomte d'Avenel, Revue des Deux Mondes, 1% mars 1888. Georges Michel, Economiste français, 12 mai 1898, etc.

(2) Proposition de loi présentée par M. Boudenoot, député, le 11 février 1896. Cette même proposition a été reprise avec quelques additions de détail dans une proposition du 23 juin 1898, signée par MM. Boudenoot, Caillaux, Graux, J. Roche, Paul Beauregard et soixante-dix de leurs collègues.

générale, s'appliquant, celle-ci, à l'ensemble des dépenses inutiles et donnant lieu aux accusations signalées contre l'esprit démocratique.

Beaucoup de parlementaires ont une conception singulièrement fâcheuse de leur mandat. Ils se considèrent moins comme les représentants de la nation tout entière, chargés d’en soutenir les grands intérêts, que comme mandataires des électeurs qui les ont nommés: et ils envisagent comme leur principal devoir d'en satisfaire les besoins particuliers. C'est là, il faut le reconnaître, un écueil menaçant plus particulièrement les démocraties, où toute autorité vient du suffrage universel, où toute fonction s'appuie sur lui, et les pays qui ont eu le plus à souffrir de ces récentes méthodes de gestion des intérêts publics sont ceux où le soulfle démocratique a davantage pénétré les institutions et les esprits : l'Amérique et la France tiennent la tête (1).

Chaque année, en France, la discussion du budget donne le spectacle de ces gaspillages inconsidérés, et le

(1) Cet esprit de surenchère démagogique se traduit en partie par l'augmentation du chiffre des pensions civiles. Sitôt les trente ans de services terminés; les fonctionnaires sont mis à la retraite pour faire place à d’autres qui « attendent et qu'il faut caser »: De la sorte (rapport du budget de l'Intérieur de 1899, par M. Bérard), l’âge de la retraite a passé, en dix ans, de soixante ans et cinq mois à cinquante-sept ans et sept mois. Une étude approfondie de M. Turquan (Economiste français, 1% juillet 1899) donne les résultats suivants pour le chiffre des pensions par tête d'habitants dans les différents pays: ë

Etats-Unis, 10 francs; France, 6 francs; Angleterre, 4 fr. 50; Espagne, 8 fr. 50; Allemagne, 3 francs; Italie, 2 fr. 60; Autriche- Hongrie, 2 francs; Russie, 1 franc.

On ne peut dire qu’il y ait là une conséquence du socialisme

d'Etat, puisque l'Angleterre et l'Amérique sont précisément les pays du « self-help ».

mal est singulièrement aggravé, quand la Chambre se trouve à expiration de mandat : « Par une véritable aberration qu'explique le souci de plaire à l'électeur, les députés réclament des réductions dans l’ensemble et des augmentations en détail. » Chacun d’eux à sa petite clientèle à satisfaire, et peu ont le courage de lui résister.

Léon Say signalait déjà le danger en 1882 : « L'ardeur de l'initiative est toujours aussi vivace, toujours prête à distribuer largement les fonds du trésor en traitements, retraites, subventions, indemnités... Il y a là une sorte de course aux dépenses et les députés sont toujours prêts à donner le signal du départ. »

Cette ardeur se manifeste surtout par le dépôt d’amendements à la loi budgétaire. Surtout en fin de législature, on dépose et fait voter des résolutions, purement électorales, dont l'effet désastreux est de détruire l'équilibre budgétaire.

Différents remèdes ont été proposés. Un premier consisterait à exiger un certain nombre de signatures pour chaque amendement; un deuxième aurait pour objet d'instituer, en cette matière, le scrutin secret, afin de mettre les députés à l'abri de la vindicte de leurs électeurs.

Enfin, on a préconisé la fixation d’une date, après laquelle les amendements ne pourront plus être déposés. Cette dernière proposition a fait l'objet d'un vote de la Chambre, où, sur la présentation de M. Rouvier, la résolution suivante a été adoptée :

« Aucun amendement tendant à augmenter les dépenses ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distribution du rapport ou figure le chapitre visé, »

Elle est complétée par une deuxième résolution proposée par M. Berthelot : |

« Il est défendu de proposer des augmentations de traitements, d'indemnités, de pensions, de créer de nouveaux services ou de nouveaux emplois sous forme d’amendements au budget (1). »

Ces mesures sont encore trop récentes pour qu'on en puisse bien juger les effets. Elles constituent une limitation assez étroite du droit d’amendement budgétaire. On ne peut que’s'en applaudir et souhaiter qu'elles ne soient qu'une première élape vers une réforme plus radicale et plus complète : la suppression totale de l'initiative parlementaire en matière de finances, comme en Angleterre, où l'imtiative budgétaire est enlevée à la Chambre des communes (2).

Ce serait le moyen d’enrayer le flot montant des dépen-

ses inutiles, que, chaque année, les députés déversent dans les budgets; mais, par elle-même, elle ne pourrait suffire à faire disparaître celles qui s’y trouvent. L'élimination des dépenses inutiles nécessiterait de longs efforts : il faudrait porter le fer rouge au sein des administrations, en réprimer les abus et le coulage (3),

() Ces deux résolutions font partie du règlement intérieur de la Chambre des députés et elles ne sont valables que pour elle (16 mars 1900).

(2) Et « fortiori, à la Chambre des lords. V. Histoire constitutionnelle de l'Angleterre, par sir Ernskine May, p. 604.

Cette suppression était déjà désirée par Gambetta, et elle a été préconisée par Léon Say, Deschanel, Jules Roche, Boudenoot et nombre de parlementaires.

(8) L'abus le plus criant est celui des crédits bre qui atteignent une moyenne annuelle de 180 millions (P. Leroy- Beaulieu, Economiste français, « Notre ménage national », 9 novembre 1907). La faute en est pour partie aux administrations qui ont

Supprimer les fonctions inutiles, simplifier les rouages trop compliqués, en un mot, réaliser cette tâche, à laquelle le distingué rapporteur du budget de 1904, M. Antonin Dubost, conviait ses collègues. On pourrait ainsi, par une volonté persévérante, opérer un allègement que M. Dubost n'évalue pas à moins de 200 millions et que M. Leroy-Beaulieu estime pouvoir atteindre le chiffre plus considérable encore de 250 à 300 millions (1).

Cette œuvre féconde demanderait, pour sa réalisation, de meilleures méthodes de préparation, de vote et de contrôle budgétaires. Elle réclamerait chez nos représentants l’énergique volonté du bien public, dégagée de toute ambition et de toute crainte électorales. Elle serait, d’ailleurs, grandement facilitée par la substitution du scrutin de liste départemental au scrutin uninominal d’arrondissement. « Agrandir les collèges électoraux serait, suivant les paroles de M. Ribot, le seul moyen de faire prévaloir les intérêts généraux sur les misérables questions de personnes, sur les intérêts égoïstes, sur toutes les petites intrigues qui obscurcissent la notion de l'intérêt général.»

Ceci serait encore insuffisant. Une meilleure éducation politique du pays, une vision plus distincte des intérêts nationaux chez les électeurs, seraient seules capables d'amener l'achèvement de cet ensemble de réformes.

une trop grande facilité à les solliciter. Il y à là un coulage regrettable, anéantissant l’exactitude budgétaire et rendant croissante l'augmentation des dépenses. Le remède serait dans une préparation plus complète, plus sérieuse du projet de budget, dans un contrôle plus sévère de son exécution. Les lois de compte paraissent à des intervalles beaucoup trop éloignés des faits qu’elles contiennent et passent inaperçues.

() Rapport général, budget 1904, par M. Ant. Dubost, sénateur. Leroy-Beaulieu, Economiste français, mars 1899, art. cit.