CHAPITRE II

Le développement des emprunts.

L’emprunt a pris depuis la guerre une importance croissante parmi les moyens de faire face aux charges publiques. On se rappelle que la définition qui a servi à établir la progression des dépenses publiques éliminait les dépenses d’ordre et les dépenses industrielles, c’est-àdire ne comprenait en somme, que des dépenses devant être couvertes en majeure partie par un appel direct aux ressources du pays, soit au moyen de l'impôt, soit au moyen de l’emprunt. On peut donc comparer utilement la progression des dépenses publiques à celles des impôts.

(En millions de francs)

Dépenses publiques. 5.787,3 11.173,1 23.803,33 31.258,9 43.373,2 49.510,3 Impôts ... 5.140,8 4.414,0 4.161,99 4.926,99 6.506,7 8.012,8

Dépenses publiques. 48.916,4 49.991,3 50.451,4 51.251,8 49.895,3 47.009,1 Impôts ... 10.068 17.658 21.634 22.537 24.941 30.407,

Dépenses publiques. 43.927,7 51.148,0 58.751,8 58.219,3 63.731,0 7:.429,6 Impôts ... 33.917 43.646,33 51.971,4 56.683,6 62.548,2 69.000

Dépenses publiques. 76.713,2 76.003,8 75.345,5 70.517,7 74.013,6 80.973 Impôts ... 59.700 53.900 52.500 50.700 46.800 48.500

Si on considère, pour l’année 1913, que l’augmentation de la dette des départements et des communes par rapport au chiffre de 1912 est de 370,6 millions ! (10,7 millions pour les départements et 359,9 millions pour les communes); si l’on tient compte, par ailleurs, de l’excédent de 24,8 millions par lequel s’est soldé l’exercice 1913, on voit qu’il reste une somme de 251,1 millions, dont 27,2 et 34,5 ont été fournis par les produits du domaine non forestier et forestier, et dont 185,2 millions proviennent des ressources exceptionnelles; le reliquat soit 4 millions provient des recettes relatées dans les produits divers du budget général, à côté des excédents des monopoles et des services industriels de l'Etat qui ont été comptés dans les recettes fiscales. Cette opération pourrait être faite pour différentes années, elle ne saurait cependant comporter un grand intérêt : les produits domaniaux n’ont subi qu’un faible accroissement, puisque, de 27,2 et 34,5 millions en 1913, ils ne passent qu’à 136 «et 291, 9 millions en 1930- 1931; par contre, on voit que les ressources exceptionnelles atteignent des chiffres élevés en 1920 et dans les années suivantes jusqu’en 1924; cependant, si on examine le détail de ces ressources, on voit qu’en 1920 sur 5.812 millions portés aux comptes généraux de l’Administration des Finances 3.717 millions proviennent de la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre dont le produit est compris dans l’évaluation du rendement des impôts français effectuée par la Statistique Générale de la France; le reste, soit 2.087 millions provient de la liquidation des stocks. On pourrait donner des indications analogues pour les années suivantes, au cours desquelles le produit de la liquidation des stocks revêt une impor-

(1) Annuaire statistique 1936, p. 223*.

tance décroissante puisqu’en 1924 il n’atteint que 126 millions, alors que le produit de la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre se chiffre à 1.215 millions. On doit mentionner, en outre dans les produits divers de l’année 1934 un versement de 627,779 millions effectués par la Caisse Autonome d’Amortissement et provenant de la frappe des monnaies d’argent en 1934, versement fait en application de la convention du 13 Octobre 1933 par laquelle la Caisse renonçait au profit du Trésor à la part du bénéfice de frappe des monnaies d’argent qui devait lui revenir au titre des fabrications effectuées pendant l’année 1934.

En tenant compte de ces considérations on peut juger de l’ampleur que durent revêtir les recours à l’emprunt pour combler les écarts parfois considérables révélés par le tableau.

Avant de voir quel fut exactement l’effet de la progression des dépenses publiques depuis la guerre sur l’accroissement de la Dette, il paraît utile de suivre l’évolution de la Dette Publique avant 1913. On constate que la Dette de l'Etat (Dette intérieure en capital sans la dette viagère) ! fait plus que tripler de 1820 à 1870 puisqu'elle passe de 3.590 millions à 12.310 millions. De 1870 à 1887 elle fait plus que doubler puisqu’elle atteint 28.822 millions en 1887; elle reste alors à peu près stationnaire jusqu’en l’année 1900 à la fin de laquelle elle ne s'élève qu’à 28.940 millions. De 1900 à 1909 elle augmente moins que de 1909 à 1913 : elle atteint, en effet, 30.334 millions en 1909, — ce qui représente une augmentation inférieure à 1.406 millions —, alors que son accroissement de 1909 à 1913 dépasse 2.600 millions, son montant atteignant, en

() Annuaire statistique 1936, p. 201*.

cette dernière année d’avant-guerre, le chiffre de 32.977 millions. Ce développement de la Dette de l'Etat ne peut être attribué à cette époque aux déficits budgétaires qui, s’ils sont assez fréquent, puisqu'on en compte 17 de 1880 à 1913, sont en général peu élevés; dans le même intervalle, le plus fort déficit est celui de l’année 1885 qui atteint 146,6 millions; les autres sont très modérés : sur les 17 déficits relatés plus hauts 10 ne dépassent pas 50 millions. Il faut ajouter que les excédents de recettes étaient eux aussi au nombre de 17 dans la même période; s'ils sont aussi nombreux que les déficits, leur valeur est plus importante puisqu'on en compte 12 supérieurs à 50 millions, dont 6 dépassent 100 millions, le plus important étant l’excédent de l’année 1881 qui se chiffre à plus de 169 millions.

Si Gn examine plus en détail, l'accroissement de la dette de PEtat, avant la guerre, on peut remarquer que si le montant de la dette flottante décuple de 1820 à 1871, passant de 134 à 1.310 millions, ce montant varie faiblement jusqu’en 1913 puisqu'il ne se monte qu’à 1.524 mil- | lions en cette dernière année. On peut voir dans la per- | manence de ces chiffres modérés l’indice d’une gestion des finances publiques prudente et relativement aisée. La dette consolidée s’élève de 3.450 millions en 1820 à 11.516 millions en 1870. A la suite de la guerre de 1870 elle croît encore pour atteindre 25 milliards 178 millions en 1889; en 1913 elle se maintient encore à 25.311 millions. L’accroissement de la Dette Publique avant la guerre doit alors être attribué au gonflement de la dette des chemins de fer qui passe effectivement de 1.825 millions en 1887 à 2.046 millions en 1900, à 4.821 millions en 1910 et à 5.170 millions en 1913.

Si on considère l’évolution de la dette des collectivités locales de 1885 à 1913, on remarque que la dette des départements a été multipliée par 2 1/2 alors que la dette des communes ne l’a été que par 1 1/2. Il est vrai que l'accroissement de la dette des départements est d’autant plus sensible que le montant de cette dette était plus faible : en 1885, elle représentait le 1/7 de la dette des communes, en 1913 la même proportion dépassait de peu le 1/4.

Dette des collectivités locales

(en milliers de francs)

1885 1913 Dettes départementales ....... 465.442 1.142.446 Dettes communales ............ 3.020.450 4.854.570 Ensemble 22e. : 3.485.892 5.997.016

L’ensemble de la dette des collectivités locales, ainsi que Je montre le tableau ci-dessus, est passé en 1913 au coefficient 1,7 par rapport à l’année 1885. Si on suit la progression de cette dette année par année, on constate que son accroissement se manifeste particulièrement à partir de 1900. On peut voir ainsi qu’en 1901, compte tenu d’une somme d’environ 150 millions représentant des annuités comptabilisées en 1885 la dette des départements serait inférieure à 650 millions. La dette des communes n’atteignait pas alors 3.850 millions. L’augmentation de la dette des départements après 1901 serait environ le double

(1) Annuaire statistique 1936, p. 223*.

de celle qui a été enregistrée antérieurement; elle atteint le coefficient 1 1/2 pour les communes.

La guerre devait provoquer un accroissement beaucoup plus considérable de la dette de l'Etat que de celle des collectivités locales. Si on compare, en effet, les chiffres fournis par les comptes généraux de l'Administration des Finances èt les projets de Budget pour les années 1913 et 1919, on constate que la seule dette intérieure a plus que

quadruplé au cours de la guerre.

Montant de la dette intérieure en capital (sans la dette viagère).

(millions de francs).

1 Janvier 1% Janvier 1° Janvier 1” Janvier

1913 1919 1926 1936 Dette perpétuelle et ANTON Ce 2 31.452 67.780 199.480 277.258 Dette flottante .... 1.524 56.015 93.435 55.885 Ensemble". 32.976 123.795 292.915 333.143

On remarquera l’accroissement très considérable de la dette flottante qui occupait en 1919 46 p. 100 du montant de la dette intérieure au lieu de 3 p. 100 en 1913.

Dans les années qui suivent la guerre, on constate une augmentation simultanée de la dette perpétuelle et à terme et de la dette flottante : En 1926, la dette perpétuelle et à terme atteignait 199.480 millions, le montant de la dette flottante s'élevait à 93.435 millions. En 1936, si le volume de la dette flottante a fortement décru par rapport à l’année 1926, le montant de la dette perpétuelle et à terme a, par contre, considérablement augmenté : l’un est en effet tombé à 55.885 millions, lautre s’est élevé à 277.258 millions.

Il faut joindre à ces chiffres ceux qui retracent l’augmentation de la dette extérieure en capital :

(En millions de francs).

1% Janvier 1919 1% Janvier 1926 31 Mars 1932

Ces chiffres représentent des résultats comptables; l’auymentation considérable constatée de 1919 à 1926 n’est qu’apparente : elle provient de dettes contractées pendant la guerre et comptabilisées dans la suite. On doit noter, en particulier, l’accord Caïllaux-Churchill de 1926 qui portait sur une somme de 100 milliards.

Si l’on voulait montrer la progression de la dette de l'Etat dans son ensemble (dette intérieure, dette extérieure et dette viagère) en calculant le montant de la dette extérieure au cours du change on aboutirraait pour l’année 1936 à un total de près de 700 milliards. Par rapport à l’année 1913 (où lé montant de la même dette n’atteignait que 33.286 millions) la dette de l'Etat se serait accrue plus de 20 fois.

La dette des collectivités locales, qui est loin d’avoir subi un tel accroissement, a cependant considérablement augmenté :

(en millions de francs).

1913 1920 1923 1929 Dettes départementales .. 1.142.446 1.508.197 2.738.853 3.571.200 Dettes commu- HNES COCA 4.854.570 7.448.543 9.229.502 12.890.690

On voit d’après ces chiffres (résultant des enquêtes du Ministère de l’Intérieur dont la publication est interrompue à partir de 1930) que la progression se maintient, plus forte pour la dette départementale que pour la dette communale, et que pour l’ensemble des collectivités locales, la dette n’est pas loin d’avoir triplé depuis 1913.

Il paraît intéressant de donner quelques chiffres sur l’ampleur des émissions au cours des dernières années. Ces renseignements ont été tirés du bulletin de la Statistique Générale de la France !. On a calculé la balance des émissions de l'Etat et des collectivités locales. On y a compris les émissions et remboursements de la Caisse d’Amortissement et du Crédit National. En raison de son importance comme aussi de son caractère particulier (service industriel) la balance des émissions des chemins de fer fait l’objet d’une ligne spéciale :

Balance des émissions.

(En millions de francs).

Etat et collectvités locales 5.644 4.441 - 3.994 +10.72%4

Chenostdentelrs 3... +2.840 +2.362 —2.536 +6.005 ÉHSéMDIeMr PE NAr Er —2.804 —2.079 —6.530 +16.719 1933 1934 1935 1936

Etat et collectivités locales. +7.884 +10.598 +11.920 +12.177 Chemins de ferme" + 5.285 +4,351 +3.158 + 1.294

Ensemble" "#7" +13.169 +14.949 +14.078 +13.471

(1) Eléments statistiques sur l’épargne en France depuis 1929 par M. Jules DENUC, bulletin de la S. G. F., Juillet-Septembre 1937, p. 665.

Pour avoir une idée de l’importance de l’appel fait aux épargnants, il faut considérer ces chiffres dans leur ensemble. Dans le détail, l’année 1932 paraîtrait, par exemple, une année de fort appel à l’emprunt alors que le chiffre élevé des émissions nouvelles de l'Etat et des collectivités locales (plus de 10,7 milliards) provient pour une forte part, de l’émission de l’emprunt de conversion 4 1/2 p. 100 qui a eu pour effet de diminuer la charge de la Dette. On peut remarquer que de 1929 à 1931 les remboursements ont excédé les émissions pour l'Etat et les collectivités locales; à partir de 1932, au contraire, l’ensemble Etat-collectivités locales et chemins de fer a nécessité un appel annuel à l’épargne de 13 à 14 miliards.

Ces chiffres sont particulièrement intéressants si on les rapproche des résultats obtenus grâce aux évaluations et aux Calculs de M. Denuc sur l’évolution de l'épargne recensée d’après ses différentes manifestations. Quoique ce calcul ne donne que des résultats approximatifs, « en raison à la fois du manque de statistiques et de l’imperfection de celles qui ont été utilisées », on peut cependant conclure à une diminution importante de l’épargne depuis 1932 ainsi que le montreraient les chiffres suivants.

(En milliards de francs).

1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 Evaluation - é — = de l’épargne. 32,8 46,8 40,9 45,8 29,2 15,8 16,6

On voit ainsi que les émissions publiques absorbent une partie sans cesse plus importante de l’épargne nouvelle, surtout à partir de 1933. La part d’épargne restant disponible pour s’investir dans des entreprises productives. diminue considérablement, ce qui n’est pas sans danger

pour l’avenir de l’économie française. Il faut, d’ailleurs, tenir compte du fait que ces chiffres n’ont trait qu’à l'épargne investie en France; il faudrait les multiplier par des coefficients, importants pour les dernières années, si on voulait tenir compte de l’épargne française placée à l'étranger.

Quoi qu’il en soit, on peut dire que si l’on additionnait les chiffres exprimant le rendement des impôts au cours des dernières années et les chiffres représentant le montant de l’appel à l’épargne de l'Etat et des collectivités locales, on obtiendrait des sommes bien inférieures à celles qui ont été trouvées pour les dépenses publiques au cours des mêmes années. C’est que, en effet, la progression des dépenses a eu non seulement pour résultat d'accroître les impôts et les emprunts mais qu’elle a nécessité encore le recours à des moyens de nature exceptionnelle, telle l’inflation qui s’est manifestée de nouveau en France, depuis 1935.