SECTION II

La loi au point de vue pratique

Si l'on considère le mécanisme de la loi nouvelle on est d’abord frappé par la complication de la procédure. À l’origine on a voulu une procédure rapide. Mais l'importance des intérêts en présence conduis sait cependant à conserver aux plaideurs certaines garanties. M. Cautru signalait la difficulté de faire cadrer ensemble ces deux desiderata. « Ces dispositions, disait-il (1), s’inspirent évidemment du souci d'instituer une procédure rapide, mais l’importance des intérêts en jeu exigerait une autre solution. Il s’agit, en effet, d’un désaccord qui peut être important en égard à la situation de l'immeuble et à la durée du nouveau bail envisagé. »

Au cours de travaux préparatoires les tendances ont évolué. Alors qu'au début la procédure était presque inexistante, peu à peu les garanties des plaideurs se sont réintroduites les unes après les autres, pas toujours harmonieusement, si bien que

(1) Chambre, Avis Cautru, Annexe n° 1463, J. O. du 92 juin 1925, p. 494.

cette procédure rapide risque fort de l'être beaucoup moins qu'on l’espérait. Sa complexité même semble de nature à empêcher souvent la complète réalisation du but poursuivi par la loi.

La création d’une procédure particulière était-elle donc nécessaire? Etait-elle même opportune? N'eütil pas mieux valu recourir à la procédure du jury d’expropriation dont la valeur est démontrée par l'expérience? Sans doute il n ‘y a pas expropriation du propriétaire foncier et le législateur a été, à notre sens, bien inspiré en n'édictant pas le réenouvellement de plein droit des baux de locaux à usage commercial ou industriel. Mais l'intervention du jury d’expropriation aurait pu se concevoir, même en l’absence d’expropriation, lorsqu'il s'agissait de fixer les modalités, la durée, le prix de la nouvelle location, les indemnités dues au locataire évincé. Et l’on est porté à penser qu'une telle intervention aurait été heureuse, lorsqu'on n'oublie pas que le jury a, dans le passé, généralement donné satisfaction.

Cette impression se fortifie si l’on rappelle la faiblesse des motifs qui ont fait admettre l'arbitrage dans la loi. M. Levasseur écrivait dans son rapport du 16 février 1922 : « Il était impossible ici d’admettre, soit la compétence du Tribunal Civil, soit celle du Tribunal de commerce théoriquement inapte à apprécier les contingences immobilières. Nous devons donc recourir à une juridiction arbitra-

le » (1). Affirmation purement gratuite, dit avec raison M. Trasbot (2). En réalité on sacrifie à la mode de l'arbitrage, de plus en plus en vogue, on préfère l'arbitrage à l'expertise sous‘ le contrôle du tribunal. Dans son ensemble, cette procédure d’arbitrage est extrêmement curieuse ; le législateur semble avoir écarté délibérément le droit commun des articles 1003 et suivant C. proc. Giv. Les dispositions légales ont un cachet d'originalité, peut-être pas toujours heureuse ».

Abstraction faite de la procédure, les règles posées par la loi harmonisent-elles les intérêts en présence? Les locataires peuvent-ils se plaindre de la disposition de l'article 3 en vertu de laquelle les offres faites par un tiers constitue un élément important de fixation du prix du bail Nous ne le pensons pas. Le législateur, en effet, s’est méfié des -offres de complaisance et il a chargé les arbitres d'examiner si l'offre des tiers est sincère et réelle. Une offre est réelle lorsqu'elle existe en réalité, c’està-dire qu’elle n’est pas de complaisance. Elle est sincère lorsqu'elle est véritable quant au montant de son chiffre. La réalité et la sincérité, dont la preuve est à la charge du propriétaire, sont souverainement appréciées par les arbitres. Le législateur a craint aussi que des maisons à succursales multiples, des banques par exémple, ne viennent, grâce à la TLC

(x) Chambre, Rappcrt Levasseur, Annexe n° 3910, Journ. Off. du

17 juin 1929, p. 195.

(2) Loc. cit., p. 266.

puissance de leurs capitaux, fausser les prix par des offres constituant des prix de convenance. En pareil cas,#l'offre est suspecte non pas dans sa réalité, mais parce qu'elle sort de la normale pour entrer, dans l’ordre spéculatif. Or la loi a entendu protéger le commerçant contre tout ce qu’elle a estimé être spéculation. Et elle a donné aux arbitres la mission lorsque l'offre a été reconnue par eux comme présentant des garanties de réalité et de sincérité, d'examiner en outre si elle correspond à la valeur du loyer sur lequel le propriétaire pouvait raisonnablement compter, ou bien si, au contraire, elle est hors de proportion avec cette valeur. Examinant cette dernière hypothèse le ministre du Commerce fournissait au Sénat, dans la séance du 2 avril 1924, les précisions suivantes : « Une offre est faite par un concurrent quelconque, par une de ces grandes sociétés qui ont intérêt à faire disparaître les petits commerçants. Elle offre, par exemple, un loyer de cent mille francs 1à où, il y a un an, on payait vingt-cinq mille francs, parce que cela vaut pour elle d'éliminer ainsi un concurrent. Que vont faire les arbitres? Nous leur demandons d'évaluer, d’après les cas analogues, ce que vaut honnêtement le loyer d'un tel local? Supposons que le chiffre fixé soit de cinquante mille francs. Nous ne demandons pas qu'on oblige le propriétaire à louer son local pour cinquante mille francs, si cette somme répond bien à la valeur, compte tenu des circonstances ” économiques. Il ne s’agit pas du tout de cela. Le

propriétaire va conserver le droit de louer à cent mille francs, ce que je vous demande de dire, c’est que le prix de cinquante mille francs va être pris comme base pour le seul calcul de l'indemnité à laquelle aura droit le locataire qui doit s’en aller... »

Il ressort de ces explications et du texte des dispositions actuellement envisagées que les situations suivantes peuvent se présenter

1° À offres égales, le locataire sortant doit être préféré à tous autres ;

2° Si un tiers fait une offre reconnue réelle et sincère, et si le locataire ne peut payer un prix égal au prix offert, ce dernier doit s’incliner et renoncer au renouvellement ; |

3° Si l'offre du tiers est sincère et réelle, mais hors de proportion avec la valeur du loyer sur lequel le propriétaire pouvait raisonnablement compter, le locataire qui n'accepte pas ce chiffre quittera les locaux, mais aura droit à une indemnité d’éviction, mise à la charge du nouvel occupant.

Il semble que ces dispositions soient protectrices du locataire contre les dangers auxquels pourraient l'exposer des offres de complaisance ou des offres excessives: Les manœuvres de la spéculation sont déjouées, de même que la fraude du propriétaire qui ne peut pas se servir d’une offre quelconque pour obtenir un prix exagéré. De son côté, le propriétaire est assuré de retirer de son immeuble une valeur. raisonnable.

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Mais, sur d’autres points essentiels, le législateur a bien imparfaitement concilié les intérêts du bailleur et ceux du locataire. Ce dernier a le droit de mettre le propriétaire au moyen de la procédure de la loi, en demeure de lui relouer ou de l’indemniser. Mais ce droit n’est pas abSolu en ce sens qu'il n’aboutit même pas toujours à ce résultat. Dans certains cas, limitativement déterminés, le propriétaire peut refuser le renouvellement sans devoir au locataire d’indemnité d’éviction. Or l’organisation légale des exceptions opposables par le propriétaire au droit du locataire paraît laisser beaucoup à désirer.

En premier lieu, le bailleur a la faculté de faire valoir à l’encontre du locataire sortant des motifs jugés graves et légitimes. La loi a seulement fixé deux motifs dont l'existence constatée suffit à iustifier le refus de renouvellement. Ce sont : 1° l’occupation des lieux loués par le propriétaire, son conjoint, ses descendants, ses ascendants et leurs conjoints, sous certaines conditions ; 2° la reconstruction de l'immeuble. À part ces deux motifs, quels sont les motifs que les juges du fait doivent considérer comme graves et légitimes? L’intention du législateur n'est pas douteuse, Il s’agit uniquement des motifs personnels contre le locataire. Mais la loi ne livre aucun criterium pour les apprécier. Or l'appréciation des juges du fait sur la gravité et la légitimité des motifs est souveraine et il suffit qu’ils les qualifient ainsi pour qu'ils échappent à la cen-

sure de la Cour de Cassation. Il s'ensuit d’une part que le nombre et la nature des motifs graves et légitimes demeurent indéterminés, d'autre part que la gravité et la légitimité des mêmes motifs peuvent ètre appréciées différemment suivant les espèces jugées. Dans la pratique, il en résultera certaine ment pour les locataires comme pour les bailleurs une incertitude préjudiciable à leurs intérêts.

La seconde exception, que le propriétaire peut opposer victorieusement au droit du locataire pro-. cède du droit de reprise. Ce droït, minutieusement réglementé dans les articles 5, 6 et 7 fonctionne dans des condititons différentes suivant que le propriétaire l'exerce pour faire reconstruire l’immeuble, pour l’occuper à titre d'habitation, ou pour y exercer un commerce.

Si le propriétaire reprend les locaux en vue de la reconstruction de l’immeuble, il est toujours dispensé de payer l'indemnité d’éviction, à moins qu’il ne soit un commerçant ou un industriel déjà établi qui à acquis l'immeuble en vue d'agrandir ses loéaux commerciaux actuels ou de fonder une succursale. Dans ce dernier cas, il eût été scandaleux que le gros commerçant püût expulser impunément les petits commerçants pour prendre leur place.

Si le propriétaire exerce le droit de reprise pour jouir de l’immeuble sans y exercer de commerce ot d'industrie, la loi lui confère ce droit pour lui-même, pour son conjoint, ses descendants, ses ascendants ou leurs conjoints. Dans aucun de ces cas, il

ne doit l'indemnité, à moins qu'il ne se livre à des opérations de spéculation immobilière, location ou revente ; si en effet, il est établi à la charge du propriétaire qu’il n’a exercé la reprise du local que dans le but de faire fraude au droit du locataire, notamment par des opérations de location ou de revente, que ces opérations aient un caractère civil ou commercial, lé locataire a droit à l'indemnité d’éviction. Cette dernière disposition tend à garantir le caractère sincère et effectif de la reprise.

Enfin, si le propriétaire exerce le droit de reprise pour exploiter dans l'immeuble un commerce ou une industrie, la loi se montre plus sévère que dans les hypothèses précédentes. Il faut d’abord que le commerce soit exploité par ie propriétaire luimême, son conjoint ou ses descendants ou leurs conjoints. Ses ascendants sont exlus. En outre, le propriétaire doit l'indemnité d'éviction s'il se trouve être un commerçant déjà. établi qui veut agrandir ses locaux commerciaux ou fonder une succursale. C'est ici la même règle que pour la reprise en vue de la reconstruction. D'ailleurs, même en étant dispensé de payer au locataire l’indemnité d’éviction, le propriétaire pourra être amené à fournir à ce locataire des indemnités de plus-value dans le cas où il retirerait un profit de la plus-value apportée par le locataire « à la valeur locative de l'immeuble, par suite des aménagements effectués, si, d'après le bail, ceux-ci ne deviennent pas la propriété du baiïlleur ». 414)

sk el est, en résumé, la réglementation du droit de reprise que nous avons analysée en détail dans un précédent chapitre. Il n’est pas douteux qu'elle contient des règles protectrices du locataire. Mais on peut estimer que la part faite au propriétaire, dans cet essai de transaction entre des rivaux est encore trop belle. Il fut mème question de la tailler plus large. |

Aux trois cas d'exercice du droit de reprise (reconstruction, habitation, exploitation d’un commerce), le Sénat en avait ajouté un quatrième : la renonciation pendant cinq années à toute location en vue d'une installation commerciale ou industrielle. Mais on s’aperçut à temps qu'à la faveur d’une telle disposition beaucoup de fraudes seraient possibles et beaucoup de locataires dignes d'intérêts ruinés sans aucune indemnité par suite d'expulsion. « N'oublions pas, dit le Président de la Commission du Commerce, que ce que nous voulons avant tout protéger, c’est le fond de commerce, et que, si utiles que puissent être certaines transformations de locaux commerciaux en locaux d'habitation, il est des gens qu’on ne doit pas ruiner à plaisir. La différence entre le prix de loyer commercial et celui du local d'habitation n’est pas si grande, dans certains cas, qu'il puisse y avoir intérêt, pour le propriétaäire qui ne veut plus de son locataire, à opérer de la sorte pour n’avoir plus à payer d’indemnité. Voyez-vous un syndicat de propriétaires prendre Île même engagement, s’interdire de louer à titre com-

mercial, supprimer ainsi de nombreux commerces, et, dans cinq ans, maîtres absolus de la situation, fixer des prix exorbitants pour ceux, qui voudraient . leur demander de créer de nouveau des magasins. Ce serait la fin de la loi, un moyen de pression énorme pour obtenir des renouvellements sans recourir à l'arbitrage. Cela ne nous paraît pas possible » (x). Cette manière de voir à fini par triompher et le cas de reprise dont il s’est agi a heureusement disparu de la loi:

Le droit de reprise reste cependant, à notre avis, trop largement accordé. Il n'aurait dû être admis que lorsqu'il y avait transformation de locaux commerciaux en locaux d'habitation, et, dans ce cas, le locataire occupant, n'aurait eu droit qu'à un préavis assez long. Dans les autres cas, l'indemnité aurait dû être acquise au locataire sortant. Car peu lui importe quel sera son successeur, le propriétaire ou un tiérs. Dans l’une et l’äutre hypothèse, il n’en est pas moins chassé de son local, ruiné commercialement, au bénéfice d’un tiers, qui va profiter d’un effort auquel il n'a pas participé.

Dans son ensemble, la loi ne contente vraiment personne ni le locataire qui se trouvé insuffisamment protégé, ni le propriétaire dont le droit est notablement restreint. Le premier estimera d’ailleurs toujours que le loyer est excessif, le second qu'il est insuffisant, l’un que l'indemnité de non renouvel-

(1) Journal Off., Sénat, Séance du 6 juillet 1925, p. 1304.

lement est dérisoire, l’autre qu’elle est écrasante et prohibitive. La loi apparaît comme une source de procès d'autant plus abondante qu'elle a laissé dans l'ombre des points d’une importance capitale, tel que celui de la possibilité de l'expulsion par voie de référé du locataire récalcitrant dès la fin du bail, en cas de non renouvellement ; sur cette dernière question nous avons vu trois systèmes différents se former en jurisprudence et deux Chambres de la Cour de Paris, la septième et la hwitième, prononcer des décisions en’sens contraire. La chicane voit s'ouvrir une belle carrière si l’on songe que la-législation nouvelle s’applique non seulement dans les grands centres et pour les loyers élevés, mais, dans les plus petits hameaux, à toutes les entreprises commerciales, si secondaires ou si infimes qu'elles soient, même à l’auberge perdue sur la grand’route où les automobiles passent désormais sans s'arrêter. Au lieu de pacifier les rapports des locataires et des propriétaires, ne va-t-on pas ainsi au-devant d’inutiles litiges, d'illusions décevantes et d’un certain désordre ?

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Conclusions

La critique est aisée, mais l’art est difficile, sur-

tout l’art de légiférer en une matière aussi ingrate

que celle de la réglementation de la propriété commerciale dans ses rapports avec la propriété immobilière. Faut-il une fois de plus, à propos de la loi du 30 juin 1926, constater avec tristesse la décadence de la technique législative? Et cette décadence ne s’aggrave-t-elle pas de ce fait, qui tend à devenir une habitude, que le Parlement cherche à réparer les imperfections d’une loï par une loi complémentaire et rectificative? Les inconvénients d’une semblable méthode se sont déjà révélés dans le domaine de la législation des baux à longue durée. La jurisprudence a la tâche de bâtir avec le texte incomplet et défectueux du 30 juin un droit harmonieux et cohérent. Cette œuvre délicate et de longue haleine s’édifiera à l’occasion des nombreuses difficultés. qui ne manqueront pas d'alimenter les prétoires durant quelques lustres.

Il est peut-être prématuré d'envisager les répercussions économiques de la loi nouvelle. Lorsque le

texte voté par la Chambre des Députés le 13 mars 1919 était en discussion au Sénat, on le combattit en disant que la valeur des fonds de commerce allait considérablement augmenter, et que Ile nouveau commerçant, ayant payé très cher son fonds, songerait à récupérer ses débours sur le consommateur, Ce serait, dit-on, une prime à l'élévation du coût de la vie. D'autre part, on empêcherait la construction de locaux à usage de commerce.et les jeunes générations ne pourraient s'établir. Enfin, ajouta-t-on, la proposition de la Chambre, si elle était acceptée, se retournerait contre les commerçants eux-mêmes, leurs employés, leurs commisvoyageurs, au moment d'être renrerciés, invoqueraient contre le patron la propriété professionnelle de la clientèle amenée par leurs soins (x). Ces craintes peuvent subsister en présence de l’œuvre législative de 1926. L'avenir montrera dans quelle mesure elles sont fondées.

Ce qui paraît certain, c'est qu'un fonds de commerce, dont le bail n’a plus à courir que deux ou trois ans avant d'arriver à expiration, prend une plus-value très appréciable par le seul fait que ce bail peut être prolongé pendant six ou neuf années, et même à perpétuité, par suite de renouvellements successifs, On ne saurait en, douter quand on: pense que Ja durée du bail constitue l’un des éléments les : plus importants'de la valeur d’un fonds.

(1) V. la discussion générale aux séances du, Sénat des 19 et 23 novembre 1920, notamment le discours de M. Jenouvrier.

D'autre part, le propriétaire de locaux à usage commercial ou idustriel n'est point exproprié, son droit de propriété n’est pas démembré, maïs sans aucune contre-partie, lelégislateur a mis à sa charge une obligation nouvelle, celle de relouer au locataire commerçant dont le bail expire, sanctionnée, au cas d’inexécution et sauf exceptions, par l'allocation d’indemnités à titre de dommages-intérêts. Le bailleur n’est plus libre de choisir son locataire ou le commerce qui sera exploité dans: son immeuble, de fixer le loyer à sa guise. L’immeuble subit certainement une moins-value de ce chef. Ainsi la loi a pour effet d'enrichir le locataire qui est parfois un gros commerçant où un grand industriel, plus riche que son propriétaire, au préjudice de ce -dernier.

M. le Conseiller Richaud (1) soutient que cette situation serait supportée par les propriétaires avee moins d’aigreur, « si la somme représentative de cet enrichissement était versée au Trésor, par exemple à la Caisse d'amortissement, ou réservée aux communes pour contribuer à leur embellissement. Car ce ne serait plus un simple, particulier parfois moins digne d'intérêt que son.

propriétaire, mais la collectivité qui en bénéficie- Trait M. Richaud considère comme fort désirable une:

(1) Op. cit., Lois nouvelles, 15 mars 1925. page r6.

modification de la loi dans ce sens. IT y voit un. moyen de calmer l’animosité des locataires et des propriétaires ën même temps qu’une mesure très équitable, l'Etat ou la commune pouvant être appelés à rembourser cette plus-value au locataire en cas d’expropriation pour cause de travaux d'édilité où d'utilité publique.

Et il ne s’arrêle guère à l’objection tirée de la difficulté qu’il pourrait y avoir à établir la valeur de cet enrichissement. « L’Administration de l’Enregistrement, dit-il, est appelée tous les jours à surmonter de plus grandes difficultés. D'autre part, est-il plus délicat de fixer cette indemnité que celle due par le propriétaire à son locataire en cas de refus de renouvellement? »

Cette suggestion a-t-elle quelque chance d’être entendue par le législateur le jour où il remettra” son œuvre sur le chantier. « Dans la fuite permanente et insaisissable des formes, disait M. Roustan au Sénat le 24 mars 1924, les textes juridiques vieillissent comme le reste, et, si l’on peut en éprouver une mélancolie glacée ou sereine, il faut avoir le courage de se dire:que ce qui paraissait hier Ja ir tice parfaite n'était, au fond, qu'une justice provisoire et que celle d'aujourd'hui paraîtra bien imparfaite demain ». Paroles d’évidente vérité, si elles signifient que la législation se transforme avec les idées, les mœurs, les faits économiques et sociaux, mais paroles décourageantes si l’on y entendait cette

affirmation que le législateur d'aujourd'hui peut se consoler de l’insuffisance de ses travaux en pensant qu'ils seront améliorés par le législateur dc demain.

Vu, le Doyen. Vu, le président, BARTHÉLEMY, PERCEROU.

Vu et permis d'imprimer, Le Recteur de l’Académie de Paris,

CHARLETY.

PRrrral AESAERT ES

ÈS