CHAPITRE QUATRIÈME

La loi des 21-24 avril 1906

La loi nouvelle comporte six articles :le dernier ajouté à la demande des représentants de l'Algérie, étend à ce pays l'application des nouvelles dispositions.

L'article premier dispose ainsi qu'il suit :

« Il sera constitué, dans chaque département, une Commission des sites et monuments naturels de caractère artistique.

Cette Commission sera composée :

Du préfet, président,

De l'ingénieur en chef des ponts et chaussées et de l’agent-voyer en chef;

Du chef de service des eaux et forêts;

De deux conseillers généraux élus par leurs collègues.

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Et de cinq membres choisis par le Conseil général parmi les notabilités des arts, des sciences et de la littérature ».

La Commission ainsi instituée a, à peu de chose près, la composition proposée dans les divers projets de loi antérieurs.

Contrairement au système de la loi du 30 mars 1887, relative aux monuments historiques, qui ne prévoit qu'une Commission centrale et unique, la loi nouvelle, dans un esprit essentiellement décentralisateur, institue des Commissions locales et multiples.

Ce nouveau principe nous paraît devoir être approuvé sans réserves ; il est, en effet, évident que ces Commissions, à champ d’action limité, pourront avoir une compétence parfaite, et prendre, dans chaque cas donné, des décisions en pleine connaissance de cause, après avoir réuni, sans grande difficulté, tous les éléments d'appréciation.

Leur composition même contribue à leur faciliter la tâche.

Le Préfet, représentant du gouvernement, préside; par lui, la Commission s'assure le concours des autorités locales, Sous-Préfets et Maires, qui sont qualifiés pour fournir tous les renseignements d'ordre général concernant leurs circonscriptions et pour servir d'intermédiaires avec les propriétaires.

La Commission comprend encore l'ingénieur des ponts et chaussées, l’agent-voyer en chef et le chef de service des eaux et forêts ; la présence de ces trois fonctionnaires est absolument justifiée, elle est même

— nécessaire ; ils disposent de nombreux agents répartis sur tout le territoire du département et dont la surveillance peut être très efficace; ils sont, en outre, des conseillers techniques. ils doivent porter à la connaissance de leurs collègues de la Commission tous les travaux publics que leurs services vontentreprendre et qui seraient de nature à modifier des sites. classés ou en voie de classement. Tout spécialement, les agents des eaux et forêts ont un rôle important en la matière : ils administrent les forêts domaniales, communales, tous les terrains soumis au régime forestier, et doivent être les gardiens vigilants des beautés sylvestres confiées à leurs soins.

A côté de ces fonctionnaires, nous trouvons les élus du Conseil général, et d’abord deux de ses. membres, chargés par leurs collègues de les représenter.

Il est de toute justice que le Conseil général figure à la Commission; c'est le corps élu du département, et il est appelé à voter des subventions pour couvrir les frais de protection, pour contribuer aux expropriations devenues nécessaires.

Les deux membres qu'il délègue à la Commission pourront se convaincre de la nécessité des sacrifices pécuniaires à consentir, et en poursuivre l'obtention auprès de leurs collègues; ces élus cantonaux sont en outre à même de signaler à la Commission ce qui aurait pu échapper à la vigilance ou aux investigations des fonctionnaires du Gouvernement.

Enfin, cinq membres sont choisis parmi les notabilités des arts, des sciences ou de la littérature.

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Ce choix fait en dehors de toute considération politique peut avoir une singulière importance: ce sont là d’autres conseillers techniques, qui, à raison de leurs travaux ou de leurs recherches, sont appelés à connaître et à apprécier les beautés de la nature, à un point de vue purement esthétique et désintéressé.

Leur influence sera précieuse; il leur appartiendra, en vertu de leur compétence artistique spéciale, d'adresser à l’opinion des appels et des avertissements nécessaires.

La Commission ainsi constituée, peut appeler auprès d'elle, à titre consultatif, toutes les personnes qu'elle juge utile d'entendre; c'est ainsi que dans beaucoup de département, et notamment dans le Rhône, les délégués locaux du Touring-Club et du Club-Alpin, ont participé aux travaux des Commissions; 1ls en ont parfois même fait partie comme élus des Conseils généraux, qui ont fait ainsi un juste appel à des compétences indiscutables et désinté- TessCes.

L'article 2 détermine les attributions de la Coimmission ainsi composée :

« Cette Commission dressera la liste des propriétés foncières, dont la conservation peut avoir, au point de vue artistique ou pittoresque, un intérêt général ».

La Commission a ainsi à établir le catalogue des immeubles qui lui paraîtront devoir être classés. Sous quelles formes doit-elle procéder à ce travail?

Et d'abord, que doit elle protéger par le classement? les sites et les monuments naturels, — des

paysages ou des fragments de paysages —. Il nous faut, afin de situer nettement la question donner des définitions de ces différentes expressions; nous adopterons celles que formulent la Société pour la protection des paysages et le Touring-Club :

« Un paysage est une partie de territoire dont les divers éléments forment un ensemble pittoresque ou esthétique, par la disposition des lignes, des formes et des couleurs.

« Un site est une portion de paysage d’un aspect particulièrement intéressant.

« Un monument naturel est un groupe d'éléments dus à la nature, comme rochers, arbres, bouleversements du sol, accidents de terrain et autres, qui, séparément, ou ensemble, forment un aspect digne d'être conservé.

« Un paysage peut comprendre des éléments purement naturels, ou bien englober dans son ensemble des œuvres de l’homme, tels que constructions, ruines, clochers, silhouettes, sites urbains, etc. ».

Ces dispositions sont d’ailleurs conformes à l’esprit de la loi, aux intentions de ses auteurs; il suffit pour s'en convaincre de les comparer avec les principes exposés par M. Maurice Faure dans son rapport au Sénat. « La Commission du Sénat, disait-il, se référant aux définitions ou explications des promoteurs de la loi, conformément d’ailleurs au sens logique des vocables, a estimé qu’un site était un ensemble pittoresque, un fragment de paysage dont le caractère esthétique était lié au contour des lignes, à l'originalité de l'exposition, à

SCORE l'effet des couleurs, à des conditions multiples d’aspect qui ne sauraient faire l’objet d'une description rigoureuse et littérale,

« C'est à la Commission qu'il appartiendra, en tenant compte des divers éléments d'appréciation de dresser en toute conscience, une liste strictement limitée... aux propriétés foncières dont la conservation peut avoir, au point de vue artistique ou pittoresque, un intérêt général.

« Il devra en être de même pour les monuments naturels... 1l s'aoit men Pespéce tnonipie edit ensemble, comme pour les sites, mais d’un groupe tout à fait limité et distinct d'éléments dus exclusivement à la nature,tels que des rochers, une cascade, une source, un bouleversement de terrain, une pierre lécendaire Léto-==sous are tre tien entendu, que ces monuments naturels présentent un intérêt artistique suffisant pour être classés ».

Ces définitions acquises, comment doit être rédigée la liste des classements à opérer?

La Commission doit procéder obligatoirement à cette rédaction ; les termes de la loi sont en effet nettement impératifs, et imposent une obligation, non une simple faculté.

Elle est saisie de toutes les demandes de classement et celles-ci peuvent émaner, soit d'un membre de la Commission, soit detoute autre personne.

Il nous faut noter ici que les Ministres, dont ressortissent les fonctionnaires, membres de droit de la Commission, ont prescrit, par voie de circulaire,

ET pe à leurs subordonnés, de s'occuper d’une façon active et bien précise de l'œuvre de ‘protection.

La circulaire du Ministre de l’agriculture aux conservateurs des eaux et forêts,en date de mai 1906, mérite à ce titre d’être citée :

« Monsieur le Conservateur,

Je vous transmets ci-joint le texte de la loi du 21 avril 1906, publiée au Journal officiel du 24 avril, organisant la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique.

L'administration ne pouvait que suivre avec satisfaction le mouvement qui, les années dernières, se produisait en faveur de la conservation des beautés naturelles de notre pays. C’est eile, en effet, qui fut des premières à témoigner du légitime souci d'assurer la protection de ses richesses esthétiques. ‘Sans parler de la création de séries artistiques, je dois rappeler que, dès l'année 1899, j'ai prescrit des mesures pour conserver dans les forêts domaniales et communales tous les arbres remarquables, ces témoins d’un lointain passé, si justement renommés par les souvenirs historiques ou légendaires qu’ils évoquent, par la majesté de leur port, de leurs dimensions exceptionnelles.

J'ai donc le ferme espoir que les agents, justifiant da confiance quele Parlement a bien voulu leur accorder en les désignant parmi les membres de droit dela Commission de classement, ne manqueront pas de faire montre de zèle et de dévouement dans l’ac-

UGS complissement d'une tâche qui touche à un intérêt vraiment national.

Les agents, membres des Commissions, devront m'adresser, sans retard, par votre intermédiaire, des renseignements circonstanciés sur tous Îles classements intéressant les terrains soumis au régime forestier. Ils devront, chaque fois que cela sera possible, joindre au dossier une photographie des sites ou monuments naturels dont le classement est proposé ».

Dans une autre circulaire,adressée aux ingénieurs de l’hydraulique agricole, le ministre en leur prescrivant le même zèle, leur rappelait que, désignés presque partout, avant la loi, par l'initiative privée, pour procéder à des recherches et à des classements officieux, ils devaient, sous l'empire de la législation nouvelle, continuer et améliorer l’œuvre déjà entreprise.

Le Ministre des Travaux publics, de’ son côté. adressait une circulaire conçue dans le même esprit aux ingénieurs en chef des Ponts et Chaussées.

Indépendamment des fonctionnaires dont l’activité a été ainsi mise en éveil, les particulierset les sociétés. peuvent signaler à la Commission tous les sites dont ils estiment le classement utile.

Cette faculté ainsi ouverte à tous, nous paraît très juste et d’une portée féconde.

Grâce à elle, les coins pittoresques les plus isolés. peuvent être signalés et obtenir l'attention et la protection qu'ils méritent. Les Sociétés, telles que la Société pour la protection des paysages et le Touring

Club, qui ont des membres afliliés sur tout le territoire, peuvent ainsi poursuivre leur but avec de nouvelles facilités; enfin, les propriétaires eux-mêmes peuvent venir solliciter le classement de leur domaine, mesure qui peut être demandée également par les personnes morales administratives pour leur patrimoine, (communes, hospices, etc.)...

La Commission, ainsi saisie, devra instruire la demande et s'entourer de tous les renseignements utiles pour la constitution d’un dossier ; ces renseignements,elle les obtiendra de toutes les autorités compétentes auxquelles le Préfet, son Président, pourra adresser des questionnaires.

Elle les obtiendra également des Sociétés qui poursuivent le même but. Elle aura à réunir tous Îles documents de nature à éclairer la décision à prendre, et, au premier chef, elle devra dresser la description aussi complète que possible de l'immeuble à classer ; elle utilisera pour y parvenir les indications cadastrales qui sont absolument indispensables, les plans et devis qu'elle jugera utiles; elle pourra y joindre des photographies judicieusement prises et donnant les aspects les plus caractéristiques du site ou du monument.

Ainsi éclairée, elle doit statuer sur chaque cas particulier, concrétisé par la description individuelle, et dresser la liste des propositions de classement.

Nous arrivons ainsi au très important art. 3.

« Les propriétaires des immeubles désignés par la Commission seront invités à prendre l'engagement de ne détruire ni modifier l’état des lieux ou leur

=. = aspect, sauf autorisation spéciale de la Commissiom et approbation du Ministre de l’Instruction publique et des Beaux-Arts.

« Si cet engagement est donné, la propriété est classée par arrêté du Ministre de l’Instruction publique et des Beaux-Arts.

« Si l'engagement est refusé, la Commission notifera le refus au département et aux communes sur le territoire desquels la propriété est située.

« Le déclassement pourra avoir lieu dans les mêmes formes et sous les mêmes conditions que le classement ».

Dans cet article, le classement apparaït avec ses. deux caractéristiques essentielles : il constitue, d'abord, une atteinte au droit de propriété puisque sa violation entraîne des pénalités prévues par l’article 5.

En outre, 1l présente un caractère nettement contractuel, puisque l'arrêté ne peut être pris que du consentement du propriétaire intéressé.

De ce caractère contractuel, plusieurs consé-quences sont à déduire.

Et d'abord, aux termes de l’article 1134 du Code civil N 1, « les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites ». Il est donc loisible aux parties en cause de stipuler telles conditions de détail qu’elles jugent nécessaires.

Il y a, sur ce point, analogie entière entre la loi de 1906 et celle de 1887 sur les monuments historiques. En ce qui concerne ces derniers, M. Bardoux écrivait, dans son rapport au Sénat : « Le classement

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revêt la nature d'un contrat, les conditions en seront débattues ; l'arrêté ministériel qui classera, déterminera ces conditions ».

Le décret du 3 janvier 1889 consacre ce principe (art. 5 in fine).

La loi de 1906 est muette à cet égard ; mais ainsi que le disait M. Fernand Cros-Mayrevieille, dans son ouvrage sur la Protection des monuments historiques, des sites et des paysages: « Il y a lieu,cependant, de considérer que le même caractère contractuel apparaît avec sa condition essentielle ; la libre discussion des clauses ; il nous suffit, d'ailleurs, d'une simple lecture des travaux préparatoires pour nous apercevoir qu’il n'en saurait être autrement ».

En effet, lors de la discussion devant le Sénat, le rapporteur, M. Maurice Faure, répondant à une observation de M.Gaudin de Villaine, disait: « Votre Commission a pensé, conformément à l'avis très judicieux de son éminent Président, M. Bérenger, qu'il importait, dans l'intérêt même de l'application normale et facile de la loi, de rendre possible, en certains cas, telle ou telle modification de l'aspect des lieux qui ne nuirait pas à la beauté du paysage ».

L'importance pratique de ces libres stipulations est considérable. Il arrive souvent que le fonds classé en tant que site pittoresque constitue une partie importante, sinon la source unique des revenus du propriétaire : 1l faut donc lui permettre de tirer parti, du moins en une certaine mesure, de la propriété classée, de stipuler parexemplele droit à l'eau et à certaines irrigations,sil s'agit d’un cours d’eau

Ne

ou d'un étang, de se réserver le droit à certaines coupes réglementaires, s’il s’agit d'un bois, ou à certaines modifications de culture, si le fonds en question est une exploitation agricole.

Cependant le classement ne doit pas disparaître du fait de ces restrictions qui ne devront porter que sur des points de détail ; les modifications profondes du site restant soumises à l'autorisation de la Commission et à l'approbation du Ministre, ainsi que le dispose l'alinéa premier de l’art. 3.

Il reste entendu que, dans chaque cas particulier, il doit ètre procédé à une description minutieuse et à des stipulations très précises, ne laissant pas au propriétaire use trop grande liberté ; 1l faudra déterminer strictement les effets du classement quant aux objets et quant à l'étendue.

Nous verrons, en étudiant les résultats pratiques de la loi de 1906, qu'on n'a pas, malheureusement, procédé selon ces règles.

Du caractère contractuel du classement découle encore cette conséquence, que les dispositions générales du Code civil en matière de contrats trouvent ici leur application, et l'on peut se référer à toutes les règles concernant le consentement, la capacité des parties, l'objet, la cause et les effets des conventions.

Quelques applications de ces règles nous paraissent intéressantes à signaler.

L'article 1124 qui, parmi les incapables de contracter, cite la femme mariée, souffre certaines exceptions.

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C’est la loi du 13 juillet 1907,surle libre salaire de la femme mariée, qui a donné à celle-ci les mêmes droits d'administration que ceux reconnus à la femme séparée de biens.

lle peut faire emploi des produits de son travail en acquisitions de valeurs mobilières ou immobilières ; elle peut aliéner à titre onéreux sans le consentement de son mari,les biens ainsi acquis(art. 1).

Peut-elle, seule, accepter le classement et consentir valablement les obligations qu’il comporte sur ces mêmes biens ?

Nous le croyons, car il y a là, à notre avis, une mesure spéciale d’administratio=, infiniment moins grave qu'une aliénation, puisqu'il s’agit de consentir à une servitude sui generis offerte d’abord par la loi, mais qui peut, dans la suite, être imposée par elle, d'une manière impérative (art. 4 de la loi du 21-24 avril 1906).

Cette servitude, au reste,revêt un caractère conservatoire; elle laisse subsister le droit d'usage, de jouissance ; elle n’atteint et n’entrave que l’abusus.

Pareille solution nous parait devoir être donnée pour la femme séparée de corps qui, aux termes des art. 1449 et 311 du Code civil, a la libre administration de ses biens et le plein exercice de la capacité civile.

Elle nous semble, au contraire, devoir être écartée «en ce qui concerne les biens paraphernaux de la femme mariée sous le régime dotal. L'art. 1576 dispose en effet, $ 2e, que la femme « ne peut les aliéner {ses biens), ni paraître en jugement au sujet des dits

SATURE biens sans l’autorisation du mari, ou, à son refus, sans la permission de la justice ».

La femme, ayant contracté, doit pouvoir se présenter librement en justice pour la défense de ses droits; l’art. 1576, lui refusant cette faculté, la possibilité de s'engager au classement doit lui être déniée.

La pratique a résolu une autre question qui se posait au sujet de l'art. 1128 du Code ainsi conçu : « Il n’y a que les choses qui sont dans le commerce qui puissent être l'objet des conventions. »

Prise à la lettre, cette disposition semblait interdire toute stipulation s'appliquant aux dépendances du domaine public, à raison de leur caractère d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité qui les mettent extra commercium.

La pratique a donné une entorse aux principes, et, en fait, l'autorité militaire, pour ne citer que cet exemple, a fréquemment souscrit au classement pour des terrains militaires, qui, cependant, dépendent : bien du domaine public aux termes des art. 540 et 541 du Code. Aïnsi a-t-1l été fait pour les fortifications de l’île de Bréhat et leurs dépendances, classées, ainsi que toute l’île, par arrêté du 13 juillet 1907.

Signalons enfin une dernière et importante conséquence de ce caractère contractuel; l'obligation prise par le propriétaire de ne pas modifier l'aspect des. lieux classés constitue « l'obligation de ne pas faire » et les règles du chapitre III, titre III, livre III du Code civil s'appliquent à notre matière.

C'est ainsi qu’il y aura lieu à dommages et intérêts.

Moi par le seul fait de la violation de l'obligation contractée, « par le seul fait de la contravention », dit l’article 1145.

Le cocontractant, en l'espèce l’administration, le préfet, au nom de la Commission départementale des sites dont il est l'agent exécutif, pourra demander la destruction de ce qui aura été fait en violation du contrat : il pourra se faire autoriser à agir aux frais et dépens du débiteur (art. 1143); ainsi pourra-t-onfaire abattre les murs ou les palissades élevées par le propriétaire pour masquer sa chose, contrairement à l'engagement qu'il a pris.

Il nous faut maintenant rechercher si ce classe. ment volontaire, contractuel, constitue une servitude.

C'est que ce mot a été très fréquemment prononcé autour de la loi de 1906, et sans cesse, dans les travaux préparatoires, dans les exposés de motifs, les rapports, les discussions, on a employé le terme « servitude de classement ». Il est enfin inscrit dans l’article 5 de la loi.

Ce terme est-il juridiquement exact au sens du droit civil ?

A cette question, nous répondons négativement.

L'article 637 définit la servitude « une charge imposée sur un héritage pour l'usage et l'utilité d’un héritage appartenant à une autre personne » ; 1l pose la distinction fondamentale et nécessaire entre deux fonds bien définis, le fonds dominant et le fonds servant.

Or, dans l'hypothèse de {a loi de 1906, l’on trouve

— T6 — bien un héritage assujetti à une charge, cest le fonds classé, mais on ne saurait trouver de fonds dominant, bénéficiaire du service imposé.

Le classement, au reste, et l'obligation qui en découle, ne saurait constituer ni la servitude dérivant de la situation des lieux, ni celle établie par le fait de l’homme.

Le classement est d’une nature particulière qui échappe à la notion juridique de servitude. Il a pour but, non plus l'utilité d’un fonds, mais bien l'utilité publique.Il ne comporte de la part des bénéficiaires, c'est à dire de tous les citoyens, l'exercice d'aucun droit actif, et d'ailleurs, on ne concevrait point qu’il en fut autrement : nous ne sommes aujourd'hui que les créanciers éphémères de l'obligation souscrite, que les titulaires passagers du droit qui appartient à la nation dans le temps etl’espace, puisqu'il concerne un patrimoine séculaire dont on ne peut prévoir la fin, et dont l'Etat « représentant la continuité », selon l’heureuse formule de M. Leroy-Beaulieu, est à juste titre, le gardien.

C’est une sorte de mesure conservatoire prise par la collectivité vis-à-vis de ce patrimoine d’art détenu en diverses mains, mais à l'égard duquel elle a un droit éminent qui tend à s'affirmer et à se préciser de Jour en jour.

Toutefois, il ne faut point conclure immédiatement à un emploi abusif et déplacé d’un terme qui a un sens juridique bien défini. Mais s'il est permis de dire que le classement constitue une servitude,

ri c'est au sens administratif du mot, et non au sens du: droit civil.

M. Berthelemy (1) a remarquablement mis en:

lumière les caractères qui distinguent les deux catégories de servitudes :

€ Si nous comparons, dit-il, les servitudes légales. d'utilité publique à celles qui résultent du Code civil, nous constatons en elles trois différences principales:

« a) les servitudes administratives ne comportent pas de fonds dominant..... elles sont analogues aux. services fonciers si on les envisage du côté de la charge, mais il n'y a plus de similitude si on les envisage du côté de l'avantage....

« b) une seconde différence entre les servitudes du: droit civil et les servitudes administratives consiste: en ce que ces dernières sont hors du commerce ; elles. ne s'éteignentniparconvention,ni par prescription.

« c) une troisième différence est caractéristique. Jamais une servitude du droit civil n'implique un acte de la part de celui qui la subit. Elle consiste 177 patiendo, non in factendo.... dans l’ancien droit if en était autrement ; on admettait qu'un droit réel eut pour élément accessoire une obligation de faire, par exemple, l'obligation de fournir une redevance. Ce mélange de droit réel et d'obligation... . existe encore en droit administratif ».

(1) Berthelemy. Traité élémentaire de droitadministratif,. 1908, pages 593-594.

mn

Sur ce dernier point peut être, le classement semble ne point répondre complètement à la définition de la servitude administrative : comme celle décrite par le droit civil, il consiste exclusivement « 72 patiendo ». Mais, comme la servitude administrative encore, il ne donne point lieu à indemnité et, par conséquent, il est permis de dire que c'est là une servitude établie par la loi, dans l'intérêt public, et régie par le droit administratif, ainsi qu'il résulte de l'article 650$ 2: « tout cequi concerne cette espèce de servitudes (servitudes établies par la loi, art. 649), est déterminé par des lois ou des règlements particuliers ».

Le classement constitue donc une servitude administrative « sui generis », à raison de son caractère contractuel, qui le distingue des autres servitudes administratives, de voirie, d'occupation temporaire, militaires, qui présentent une forme nettement oblipatoire et impérative.

Cette servitude s'attache au fonds et le suit, en quelques mains qu’il vienne à passer dans Ja suite; elle oblige passivement tous les héritiers et ayants droits divers.

Elle peut d'ailleurs comporter également des obligations actives à la charge du propriétaire, s’il en a été stipulé dans l'acte du classement.

Il nous faut examiner maintenant la procédure du classement ainsi caractérisé et défini.

Lorsqu'une délibération de la Commission a décidé de poursuivre le classement d'un site ou d’un monument naturel, le Préfet, président et organe