CHAPITRE CINQUIFME

Application et résultats de la loi de 1906

Nous venons, dansle chapitre précédent d'exposer Péconomie de la loi de 1906; il nous faut maintenant examiner les résultats qu’a donnés sa mise en vigueur, afin de pouvoir formuler une appréciation fondée et esquisser le plan des réformes qui s'imposent.

Vers 1910, soit quatre ans après l'apparition de la loi, l'opinion publique se préoccupa de connaître les résultats, les premières applications du principe nouveau. Bien peu de sites, semblait-il, avaient bénéficié des mesures de protection, et l’on se demandait queiles pouvaient être les raisons du peu d'activité des pouvoirs publics.

La presse s’en mêla, et les journaux ouvrirent des enquêtes. Le « Gil Blas», notamment, chargeait un

IS de ses collaborateurs, M. Edouard Blanc (1), de rechercher auprès des diverses personnes compétentes, les causes de la situation.

L'on se demandait si l'Etat mettait tout l'empressement désirable à accueillir et à solutionner les propositions des Commissions départementales des sites, si certains départements n'étaient point favorisés, sans que ce choix fut bien justifié.

Les amis des paysages croyaient apercevoir dans l'application de la loi,un manque de méthode regrettable.

Il convenait de recueillir d’abord les explications de l'autorité compétente, de l'administration des Beaux-Arts.

Les fonctionnaires de la rue de Valois déclarèrent que la loi avait eu le grand mérite « de créer un mouvement d'opinion » selon l'expression même de M. Paul Léon, chef des services d'architecture.

Le résultat pouvait paraître médiocre, et même contestable, en ce sens que l'opinion publique avait évidemment entraîné la loi, au lieu de la suivre. Au reste, disait l'administration, aucune opposition n'existe de la part du gouvernement qui enregistre et réalise toutes les propositions de classement qui lui parviennent. Mais alors comment concilier le petit nombre des classements prononcés, avec l’activité des commissions des sites qui ont saisile gouvernement de nombreux projets ?

(1) Voir « le Cuite du pittoresque », par Edouard Blanc, numéro du € Gi! Bals » du 8 août 1910.

Cela s'explique, répondait l'administration ; c'est que les dossiers transmis ne sont pas, le plus souvent, conformes à toutes les formalités prescrites par la loi, d'où la nécessité de rectifications qui demandent un certain temps.

Les amis du pittoresque songeaient alors, qu'avec les délais ainsi accumulés, les paysages risquaient fort d'être totalement détruits ou gâtés, avant qu'une solution fut intervenue.

Mais on adressait encore d’autres critiques à l'administration et l’on s'étonnait qu’elle ne donnat pas l'exemple en classant les sites pittoresques du domaine public. Elle répondait imperturbablement « à quoi bon classer les propriétés de l'Etat ? Soyez bien assurés qu’il n'accordera aucune concession sur son domaine sans des motifs très sérieux ».

Devant cet optimisme catécorique, on ne pouvait évidemment que s’incliner, tout en gardant peut être quelque inquiétude et un peu de scepticisme.

Ces sentiments ne faisaient que s’accentuer lorsque les fonctionnaires compétents, dûment consultés, déclaraient qu’au reste le système de l’expropriation était impossible pratiquement, et qu'il ne fallait pas songer davantage à diverses autres solutions proposées, telle que celle de l’expropriation de l'aspect (1), moyennant un revenu annuel versé par les communes aux intéressés. M. P. Léon ne cachait

(1) Proposition de M. Ferrand.

point « qu'en fait de subventions, le premier soin des communes serait d'en demander à l'Etat » qui, aurait-il pu ajouter, n’était pas disposé à en accorder, en raison de l'accroissement déjà si inquiétant dé ses charges.

Somme toute, l'Administration indiquait, sans Île formuler explicitement, que la loi présentait de graves lacunes et n'atteignait que très 'imparfattés ment le but visé. SRE

Les enquêteurs alors voulurent entendre un autre son de cloche et se rendirent au Touring-Club.

Le secrétaire général, M. Umbdenstock, déclara qu'il ne comptait guère sur de promptes réformes d'ensemble, la machine législative étant singulièrement lente à mettre en mouvement; il indiquait cependant certaines retouches utiles qui pourraient être assez facilement apportées à la loi de 1906. I proposait d'étendre aux sites certaines dispositions de la loi de 1887 sur les monuments historiques, notamment l’article qui porte que tout immeuble proposé pour le classement ne peut être détruit, restauré ou réparé sans le consentement du Ministre de l’'Instruction publique et des Beaux-Arts ; il insistait en outre Sur la nécessité d'impartir à l'accomplissement des formalités indispensables des délais très courts. |

Et enfin, il préconisait l'octroi aux propriétaires qui souscriraient au classement contractuel de certains avantages, subventions analogues à celles que l'Etat accorde aux propriétaires de monuments historiques, ou dégrèvement de l’impôt foncier pour

ot

les massifs boisés classés, toutes mesures susceptibles d’entraïner un plus grand nombre de classements, et très lécitimes d’ailleurs en raison de la charge réelle imposée aux intéressés.

L'administration et les sociétés particulières déclaraient donc d'une manière plus ou moins formelle que la législation nouvelle ne donnait point les résultats qu'on croyait pouvoir en attendre.

Ces enquêtes, qui avaient puisé aux deux sources, officielle et privée, signalaient un certain nombre d'imperfections très réelles de la loi de 1906.

Depuis, l'expérience prolongée a permis de formuler d’autres critiques. Les renseignements que nous avons pu recueillir auprès de diverses sociétés privées, l'enquête que nous avons poursuivie auprès de diverses administrations préfectorales, notamment dans la région rhodanienne et en Bretagne, nous mettent à même de présenter l’ensemble et le détail des défauts que l'on peut relever dans la législation existante.f

L'impression première, et qui, d'ailleurs, ne fait que se confirmer lorsqu'on approfondit les résultats obtenus, est que la loi de 1906 n’a pas eu toute la portée, toute l'efficacité qu'on attendait de l'intervention législative. Les raisons de cet échec sont multiples et diverses : nous allons essayer de Îles classer afin de rendre plus claire notre critique.

Examinant d’abord les obstacles divers qu'a rencontrés la loi, appliquée dans un certain sens, nous aurons ensuite à rechercher si l'interprétation donnée était vraiment conforme à l’intention du législateur.

Les obstacles apparus lors de l’application de la. législation nouvelle peuvent se ramener à deux groupes : les premiers, et ce sont les plus sérieux, tiennent à la nature des choses, à des causes profondes qui échappent à l'action de la loi comme à l'initiative individuelle. Les seconds tiennent exclusivement aux hommes.

Voyons d’abord le premier groupe.

Les deux grands obstacles ici sont le morcellement et l'enchevêtrement de la propriété privée.

Ce double phénomène a ses causes multiples et. lointaines dans l’histoire et les mœurs de notre pays ; cette division extrême est une des caractéristiques de la propriété en France. Variable selon les. régimes, mais toujours existante, elle constitue un singulier obstacle au classement des sites ; nous: savons que le refus d'un seul propriétaire entraine l'impossibilité de classer, sauf expropriation, or, le moindre coin pittoresque appartient le plus souvent à plusieurs personnes, parfois à un grand nombre.

Le fait a été mis en lumière d'une façon très nette et indiscutable, par l'enquête publiée en 1909 par le. Ministère de l'Agriculture (Office de renseignements. agricoles) sur la petite propriété rurale en France : deux catégories de constatations sont particulièrement intéressantes à signaler :

Le nombre des petits propriétaires est en augmentation dans 42 départements : il reste stationnaire dans 17 et diminue dans 13 (notamment dans. le département de la Seine, ou on signale l'envahissement de la bâtisse), enfin dans 15 départements,

la solution est complexe, à raison du caractère différent présenté par les diverses régions de chacun : c'est ainsi que, dans la Meurthe-et-Moselle, le nombre des petits propriétaires augmente dans la région agricole et diminue dans les pays de vignobles.

Mais ce qui est encore plus important à noter, c'est l'évolution de l'étendue occupée dans le territoire agricole par la petite propriété.

Elle est en augmentation dans 52 départements, à l'état stationnaire dans 19, en recul dans 5 seulement ; 11 départements présentent des solutions complexes pouvant se ramener en général à un progrès ou à un recul de faible importance.

Le morcellement est donc général et sans cesse croissant.

Nous n’en voulons citer qu un seul exemple; il est très caractéristique sans être aucunement exceptionnel.

C'est dans le département du Rhône, canton de Lamure, le bois de Touroux, qui appartient à 139 propriétaires différents! le classement en est proposé, mais on peut dès lors le considérer comme impraticable, puisqu'un refus unique y peut mettre obstacle.

Le cas d'un semblable morcellement, n’est, nous le répétons, nullement exceptionnel; les falaises et les landes bretonnes, dont beaucoup demanderaient a être protégées sont sous le même régime.

Nous sommes dès lors en présence d’un fait matériel, indépendant de la loi; aussi bien n’adressons-

ere

nous pour l'instant aucune critique à la législation

déro oz

Nous constatons l'obstacle, mais nous rechercherons plus tard si, mieux appliquée, dans son vrai sens, la loi ne pourrait pas, sinon le détruire, du moins le neutraliser.

Arrivons maintenant au second groupe de difficultés; elles sont celles-là, plus contingentes, elles apparaissent moins irréductibles, elles tiennent aux hommes seuls, à leurs erreurs ou à leur mauvais vouloir.

Et d'abord, constatons que les agents exécutifs chargés d'appliquer la loi, ou ne lui ont pas accordé l'importance qu'elle méritait, ou n'ont pas apporté à sa mise en vigueur l'activité et l'énergie nécessaires.

Cette critique s'adresse, non point à l’administration préfectorale qui, en général, a, parmi ses préoccupations, donné la place qu'il convenait à la protection des paysages ; elle vise surtout les autorités municipales.

Ïl faut reconnaître que, le plus souvent, les maires, chargés par le préfet de transmettre à leurs administrés les formules d'acceptation de classement, ont manqué d'empressement,ou même de bonne volonté. D aucuns ont montré une hostilité très nette.

C’est ainsi que certain maire d'une commune du Rhône, ayant reçu de la préfecture un paquet assez important de formules à remettre à ses concitoyens, retourna presque immédiatement l'envoi en affir-

mant Jjue nul de ses administrés ne consentirait à signer l'engagement demandé.

Il y a surtout là, croyons-nous, plutôt un enseignement à faire qu'une mauvaise volonté à vaincre.

Il semble que les magistrats municipaux n'aient pas compris toute l'importance du but à atteindre, et tout l'intérêt, même exclusivement communal, local, que présente la protection des sites.

[Il appartiendrait alors aux préfets, par voie de circulaires, où mieux, par communications verbales directes, de faire saisir aux maires d’une manière pratique et objective — nous ne saurions trop insister sur ce point — le but poursuivi, son urgence, ses avantages très réels pour les intérêts économiques locaux.

Peut-être pourrait-on ici recourir aux services des instituteurs. Beaucoup de ces modestes fonctionnaires s'intéressent profondément à la petite patrie (1) dans laquelle ils vivent, et l’on peut, semble-t-il, compter sur leur concours. Il leur faudrait intéresser, le plus simplement possible, à ces questions, les enfants qui leur sont confiés, en leur faisant saisir la

(1) Certains même se sont attachés à mettre à la portée des enfants les paysages et les caractéristiques diverses de la petite patrie, par la voie du livre. Nous pouvons citer ainsi le livre de lectures de MM. Bec et Trocan sur la région lyonnaise.

La même œuvre a été parfois entreprise par des professeurs de lycées ou de collèges, tels que M. Corcelle, qui a consacré un petit volume au département de l'Ain.

beauté des choses de la nature et en leur apprenant à être jalousement fiers des rochers qui dominent le village, des grands bois qui l'entourent ou du lac qui l’avoisine. Ce sentiment est facile à éveiller : il est déjà latent dans ces jeunes âmes. Après les enfants, ce sont les parents qu’il faut intéresser : là encore l'instituteur peut,croyons-nous, utilement intervenir, là encore la tâche n'est pas aussi lourde qu'on pourrait le penser. Le paysan de France a conscience, d'une manière un peu vague, mais néanmoins très certaine, de la beauté des paysages qui l'entourent et, le plus souvent, il supporte mal l'invasion de l'étranger et la destruction qui en résulte. Et il nous souvient de ce rude pêcheur breton qui, un soir d'été, de la terrasse de la Clarté, nous faisait admirer, en son naïf langage, les monstrueux « cailloux » de Ploumanach, ensanglantés par le couchant, et nous montrait en même temps, avec un inexprimable dédain et une sorte de colère, les ridicules et criardes villas qui déchirent et déshonorent le tapis d’ajoncs et de bruyères des landes!

Mais les obstacles les plus sérieux, sont ceux que l’on rencontre auprès des propriétaires intéressés.

Ils reçoivent, ainsi que nous l'avons déjà dit, des formules d'acceptation à signer, accompagnées du texte, brièvement commenté, de la loi de 1906, puis la Préfecture attend les réponses.

Mais 1l faut malheureusement constater, ainsi que nous l'écrivait l'aimable chef de la troisième division à la Préfecture des Côtes-du-Nord, que « sur dix propriétaires consultés, il y en a généralement deux

qui consentent, trois qui ne répondent pas, trois qui refusent et deux qui demandent à réfléchir », la moyenne est souvent encore moins satisfaisante : dans le département du Rhône, sur dix interpellés, il y en a bien cinq qui gardent le silence.

Dans ces conditions, on comprend les difficultés et le temps que comporte une solution. On pourrait remédier au second inconvénient en décidant que le silence d'un propriétaire, prolongé pendant un mois par exemple, équivaut à un refus.

Beaucoup de propriétaires ne répondent pas parce qu’ils n’ont point saisi la portée exacte de ce qu’on leur demande : il en est qui réclament des éclaircissements et s'inquiètent de connaître l'étendue de l'engagement qu'on les sollicite de souscrire.

Il y a là encore une éducation à faire, et l’on pourrait déjà remédier à cette difficulté en adressant aux intéressés un commentaire plus complet et plus pratique du texte législatif envoyé avec les formules.

Cet inconvénient est signalé à peu près partout : c'est ainsi que, dans le département du Rhône, le maire de Monsols s’est fait, à ce sujet. l'interprète de l'incertitude de ses administrés auprès du Préfet.

Parfois l’on se heurte à une administration qui défend des intérêts généraux divergents ; c'est par exemple le génie militaire, pour les sites signalés dans les zônes dépendant de ses ouvrages. Ainsi, lorsqu'il fut question de classer aux environs de Lyon, la croix. de Monthoux et le col de Rampon, le colonel directeur du génie fit savoir, qu'en raison des intérêts supérieurs de la défense nationale, il ne pouvait

re s'engager à ne pas modifier l'aspect des terrains vISéS.

Remarquons toutefois qu'ici on n’a pas à craindre de sot vandalisme, et il paraît certain, en dehors même de tout engagement, que les administrations de l'Etat n'exécuteront sur leurs domaines, surtout quand le pittoresque en aura été signalé, que les travaux nécessaires au but d'intérêt général qu’elles poursuivent. |

La grande majorité des propriétaires consultés, refuse de s'engager, ou garde un silence hostile ; certains refus sont motivés, et la grande raison invoquée dans la plupart, sinon dans l'unanimité des cas, est que le fonds dont le classement est poursuivi, constitue l'unique ressource de son propriétaire, celui-ci entendant alors l’exploiter de la façon la plus rémunératrice, en toute liberté.

Et ici apparaît un vice important de la loi de 1906; aux charges très certaines qu’elle impose, elle n'offre la contre-partie d'aucun avantage. La satisfaction d'avoir coopéré à une œuvre d'intérêt général qu'il comprend mal, sera le seul bénéfice du paysan à qui l'on demande d'immobiliser son lopin de terre en un certain état! le désintéressement et le noble souci de la chose publique ne vont point, à notre époque, jusqu'à cette abnégation.

Il semble pourtant qu'en l'espèce, on eût pu s'inspirer des précédents.

La loi du 30 mars 1887 sur les monuments historiques, ou plus exactement le décret portant rêglement d'administration publique pour son exécution,

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prévoit l'accord’ facultatif aux propriétairés d’une subvention de l'Etat, du département, de la commune, pour travaux confortatifs. S'inspirant de cette disposition, la loi de 1906 aurait pu offrir aux propriétaires, en compensation, un dégrèvement d’impôts, qui, sans charger beaucoup le bugdet, aurait très certainement entrainé de nouveaux consentements.C'est, au reste, une question ue nous examinerons plus complétement au chapitre des réformes.

Signalons encore, et cet inconvénient a déjà été relevé par le Touring-Club, que la loi n'impartit aucun délai pour l’accomplissement des différentes formalités prescrites, notamment pour l’édiction de l'arrêté de classement; de sorte que, pendant que l'affaire est à l'étude, le site à protéger pourrait être irrémédiablement détruit.

Nous avons jusqu'ici examiné les difficultés que soulève le classement contractuel volontaire. Mais nous savons, qu'en cas de refus des propriétaires, les départements ou les communes peuvent, aux termes de l'article 4 de la loi de 1906, recourir au classement forcé par voie d’expropriation.

Ici apparaît le second vice grave de la loi nouvelle : l’expropriation est une opération fort onéreuse ; qui -en supportera les charges ? ce doit être évidemment la commune ou le département qui a pris l'initiative des poursuites.

Théoriquement d’abord, la solution est défectueuse, injuste même : les sites et monuments pittoresques sont un patrimoine national et il apparaït

que l'Etat doit, lui aussi, supporter pour partie les frais de leur conservation.

Pratiquement, départements et communes doivent renoncer à user de l'expropriation, arme trop onéreuse pour leurs faibles ressources. Nos budgets locaux sont pauvres et ne se bouclent le plus souvent qu'à grand peine ; on ne saurait leur demander de faire place à des dépenses d'art, quand la vie matérielle, nécessaire de la circonscription est si péniblement assurée.

Par un hasard regrettable, ilse trouve même que les régions les plus pauvres sont celles qui auraient le plus besoin de protection : j'ai nommé les départements bretons et alpins.

Au reste, les plus richesne sauraient, en raison de l'extrême cherté du procédé recourir trop souvent à l'expropriation.

Remarquons par ailleurs qu'avec la procédure financière départementale, des fonds ne sauraient être appliqués à la protection des sites, que sur aHectation spéciale, dans les limites de la loi de finances annuelle, ce qui nécessite de longs délais pendant lesquels Îles paysages peuvent courir de grands dangers.

Mais, dira-t-on, en vertu même du principe théorique posé précédemment, l'Etat devra secourir départements et communes par ses subventions. Malheureusement, le budget de l'Etat est autant, sinon plus, grevé que les autres; il atteint un chiffre formidable, se solde chaque année par des déficits. inquiétants, et ne sauraits'enfler démesurément.