PREMIER CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

Aspect général du problème.

L'action de la puissance publique pour la conservation des monuments et des beautés naturelles du pays n’est qu'un des aspects de l'intervention de l'Etat en matière artistique. |

Dans son 7raité de Droit administratif, M. le Doyen Berthéiémy enseigne que cette intervention'se manifeste sous trois formes :

L'enseignement.

La conservation des richesses artistiques.

Les encouragements divers au développement des arts.

La matière qui fait l'objet de notre étude est englobée dans la deuxième et la troisième.

© Etant reconnu qu’à la protection des monuments et des beautés naturelles s’attache un intérêt publie, il fallait :

Déterminer l’œuvre à accomplir.

Edicter une législation adéquate.

Constituer les organismes administratifs et juridic-

tionnels pourvus des pouvoirs nécessaires pour assurer

eg

d’une manière efficace les prescriptions du législateur.

La détermination de l’œuvre à accomplir ne s’est pas effectuée à la vérité d’après une conception a priori de la protection du patrimoine artistique national.

Le législateur s'est préoccupé tout d’abord de parer aux nécessités les plus pressantes ; il s’est attaché à défendre le patrimoine artistique légué par les siècles passés, et spécialement celles de nus richesses qui avaient le plus souffert des injures du temps et des hommes : les monuments historiques. a

Sa sollicitude s’est étendue ensuite aux œuvres de la nature ; ce n’est que très récemment, à la suite de l'accroissement démesuré et désordonné des grandes villes qu'il est intervenu pour faire respecter l’esthétique dans leur aménagement; et ériger l'harmonie architecturale des cités modernés à la hauteur d’une institution publique.

Pour caractériser l’œuvre ainsi accomplie, on peut rameïñer à deux les buts successivement poursuivis par

le législateur :

protéger le patrimoine artistique existant ;

assurer là constitution d’un patrimoine artistique futur.

Pour accomplir son œuvre protectrice, la puissance publique devait inévitablement entrer en lutte avec l'intérêt particulier: souvent dépourvus par eux-mêmes de toute utilité, parfois même de toute valeur vénale, les monuments naturels ou les chefs-d'œuvre de l'architecture sont souvent des obstacles à l'enrichissement

ou aux entreprises de leurs propriétaires:

: Trop souvent l'esprit de lucre, l'ignorance ou l'intérêt de ceux-ci, s'opposent à l'action protectrice de l'Etat.

Pour assurer le triomphe de l'intérêt général sur l'intérêt particulier, il fallait que le législateur conférât à l’autorité administrative un pouvoir de contrainte capable d'imposer certaines limites aux droits du propriétaire.

Un tel pouvoir, conforme à la conception moderne du droit de propriété, était d’ailleurs parfaitement compatible avec les textes du Code civil. Sans doute l’article 544 déclare-t-il que « la propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue... » Mais ce texte apporte lui-même à ce qualificatif d’« absolu » un correctif non négligeable en subordonnant l'exercice du droit de propriété, à cette condition « qu'on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ».

D'autre part, l’article 545 autorise l’expropriation pour cause « d’utilité publique » moyennant une juste et préalable indemnité.

Ainsi, le Code civil apporte au profit de la collectivité un double tempérament au droit de propriété.

D'une part, en autorisant l’expropriation pour cause d'utilité publique il confère à l'Etat en cette hypothèse un pouvoir de réquisition.

D'autre part, subordonnant l'exercice du droit de propriété à l'observation des lois et règlements, il attribue à la puissance publique le pouvoir de le limiter et de le réglementer dans l'intérêt général, autre-

st

ment dit il l’investit d’un pouvoir de police sur l’exercice du droit de propriété.

Pouvoir de réquisition, pouvoir de police, ces deux moyens devaient être nécessairement employés par la législation protectrice de notre patrimoine artistique.

User de la réquisition, acquérir un immeuble présentant un intérêt hislorique ou artistique, menacer son propriétaire d’une expropriation, sont des moyens procédant d’une conception juridiquement très simple, mais dont l’application peut être singulièrement onéreuse.

Faire rentrer toutes les richesses artistiques d'un pays dans le domaine public est une œuvre impossible et chimérique.

Limiter par des prescriptions plus ou moins étroites ; l'exercice du droit de propriété est un procédé qui ne présente pas cet inconvénient.

L'exercice du pouvoir de police n’entraine en principe aucune indemnité.Aussi n'est-il pas étonnant qu’il ait été poussé très loin en matière de voierie urbaine, par exemple sous forme de l'exigence d’une autorisation de bâtir subordonnée à des prescriptions d'alignement, de salubrité,et qu'on l'ait finalement étendu pour sauvegarder l’ésthétique des voies publiques et des paysages.

Favorable aux finances publiques, l’utilisation du pouvoir de police est infiniment délicat en matière artistique. Ayant sa raison d'être et sa limite dans l'intérêt général, le pouvoir de police ne peut être ulilisé que pour la défense de l'intérêt public.Il doit entra-

ver le moins possible l’activité des particuliers, et ne

peut leur imposer que. les obligations strictement nécessaires pour la sauvegarde de l’intérètgénéral.

Quelles sont, en niatière artistique, les limites de cet intérêt général ?

La protection de richesses artistiques ou historiques aussi diverses qu'une pierre légendaire, une forêt où croit une flore rare, un chef-d'œuvre de l’architecture humaine, ne peuvent s'accomoder de formules et de règlements uniformes. |

Le législateur ne peut prévoir à l’avance les nécessités changeantes de la protection artistique, et il est amené à laisser à l'Administration une certaine latitude d'appréciation dans l'exercice de son pouvoir de police.

Reconnaître à celle-ci des prérogatives trop étendues c'est risquer de livrer l'exercice du droit de propriété à Parbitraire administratif et d’appauvrir le sentiment arstique en lui imposant le cadre rigide d’un style officiel.

Mais limiter trop étroitement les pouvoirs des autorités administratives, c’est par contre vouer leur action à l'échec.

Pas plus que le droit de réquisition, le pouvoir de police ne pouvait à lui seul résoudre le problème de la protection des chefs-d’œuvre de l’homme ou de la nature.

Entre le pouvoir de réquisition trop coûteux, et le pouvoir de police d’un maniement trop délicat, il a fallu découvrir des solutions intermédiaires.

C'est ainsi que le législateur a créé la procédure de

classement : celle-ci n’est pas une expropriation totale,

13 = mais une restriction au droit de propriété. Elle soumet son exercice à un contrôle étroit de l’administration et aboutit à créer au profit de cette dernière un véritable droit réel administratif sur l'immeuble classé. D'autre part, le pouvoir de police formellement étendu par le législateur à la protection esthétique, a été combiné par lui avec la procédure de classement. On peut cependant affirmer que le classement joue un rôle essentiel pour la conservation du patrimoine artistique légué par les siècles passés, tandis que le pouvoir de police intervient surtout pour réglementer et diriger l'aménagement de la vie urbaine et rurale, et assurer la constitution d'un patrimoine artistique futur. Cetté double constatation assigne, nous semble-t-il,

un plan nalurel à notre étude,

Dans une première partie, nous étudierons la protection des richesses artistiques léguées par les siècles passés ;

Dans une seconde, la défense de l'esthétique dans l'aménagement de la vie urbaine et rurale;

Dans uné troisième, le rôle juridictionnel assigné au Conseil d'Etat par l’ensemble de cette législation.

En terminant, nous examinerons la valeur pratique de ces diverses dispositions législatives, et les perfectionnements possibles tant au point de vuë de la coordination des textes et du fonctionnement des services publics qu’au point dé vue des garanties que les

particuliers sont en droit d'exiger.