AT

celles de la loi du 10 avril 1871 relatives aux confé-

rences inter-départementales.

Effets de la déclaration d'utilité publique

à l'égard des partceulers.

L'exécution des plans d'aménagement, d’embellissement et d'extension eut été problématique si la liberté des propriétaires avait été entièrement respectée et si les collectivités publiques avaient été contraintes de recourir uniquement à la procédure onéreuse de l’expropriation pour créer des voies nouvelles, les places et les jardins publics indispensables dans les grandes villes.

La jurisprudence du Conseil d'Etat en matière d’alignement avait mis en évidence — nous l’avons constaté — (chapitre IT) l'insuffisance de la législation existante.

Perfectionnant sur ce point la loi de 1919, celle du 19 juillet 1924 dispose en son article 10 :

« À dater de ia publication de l'acte portant déclaration d'utilité publique, les propriétaires et les locataires des immeubles atteints par l'exécution totale ou partielle du plan approuvé seront tenus, avant d'édifier de nouvelles constructions ou d'effectuer des travaux confortatifs aux bâtiments existants, de demander la permission de construire à l'autorité administrative compétente, et ils devront se conformer aux alignements fixés par application dudit plan ». |

Ainsi, dans les localités tenues de dresser un plan

d'aménagement, l'obligation de se conformer aux pres-

criptions administratives s'impose aux propriétaires dès la publication (4) de l'acte déclaratif d'utilité publique, et s'applique à tous les immeubles, qu’il s'agisse de voies existantes, à modifier ou même à créer.

Pour ces dernières, la servitude ainsi instituée n'existe que dans la mesure où la commune a la possibilité de réaliser les travaux prévus dans le délai de quinze ans s'il s’agit d'immeubles situés à l’intérieur de l’agglomération ; pour les terrains nus situés à l’extérieur, le délai est porté à trente ans.

Comme l'indique expressément l’article 1°", les servitudes imposées à la propriété ne sont pas seulement d'ordre hygiénique : elles peuvent être également d'ordre archéologique et esthétique.

Applicable à un grand nombre de villeset même de localités rurales, la loi du 14 mars 1919, modifiée par celle du 19 juillet 1924, se rattache ainsi aux textes protégeant les monuments historiques et artistiques en imposant le respect des monuments, des rues et des places présentant un intérêt artistique.

Elle élève pour ainsi dire le respect de l’histoire et de l'art dans l’aménagement de la vie urbaine et rurale à la hauteur d'une institution.

Remarquons que le décret déclarant d'utilité publique le plan d'aménagement et d'extension d'une commune ne peut avoir pour effet d'autoriser l’expropriation des

immeubles nécessaires à la réalisation de ce plan. Cette

1. Avant la publication du décret, le maire ne peut contraindre les particuliers à l’observation de servitudes d'ordre archéologique ou esthétique [Conseil d'Etat, 4 mai 1928. Lebon, p. 760, Leroy, ville de Pérouges].

procédure ne peut être employée qu’à la suite de la déclaration d'utilité publique des travaux entrepris après l'établissement des plans d’alignement et de nivellement (Avis de la Seclion de l’Intérieur du Conseil d Etat en date du 23 juillet 1924 à la suite de l'examen du

plan d'extension d'Arras),

$ 5 Sanctions pénales.

L'observation des prescriptions édiclées par cette législation nouvelle est assurée par des sanctions pénales, conformément aux lois et règlements applicables aux contraventions d’alignement.

Toutefois, qu'il s'agisse de la grande ou de la petite voirie, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour appliquer les pénalités. Le législatéur a voulu ainsi assurer l’unité d'application des plans d’aménagemeat (Rapport de M. Dormoy, annexe n° 7250, Chambre des Députés 1924, J, O. du 2 juin 1924, p. 515).

SECTION II

Les dispositions spéciales aux lotissements.

Les pouvoirs de l'administration sont d'autre part singulièrement renforcés, à l'égard des propriétaires qui entreprennent un lotissement, par l’article 41 de la loi du 14 mars 1919, modifiée par l’article 6 de la loi du 19 juillet 1924.

s'oU —

Nécessité d'une approbation préalable.

La procédure d'approbation.

Préalablement à toute mise en vente, location et à toute publicité, tout individu, toute personne morale privée et tout établissement public sont tenus de déposer à la Mairie leurs projets de lotissements.

Ces projets doivent concorder avec le projet d'aménagement de la Commune si celui-ci existe ; ils doivent en outre comporter :

1° Un plan d'aménagement prévoyant le raccordement des voies du lotissement avec les voies publiques :

2° Un programme indiquant les conditions dans lesquelles seront exécutés les travaux de voirie, de distribution d'eau potable, d'évacuation d’eaux et matières usées, les travaux d'éclairage public. |

30 Enfin le cahier des charges des ventes et locations stipulant les servitudes hygiéniques, archéologiques et esthétiques auxquelles sont assujettis les immeubles compris dans le lotissement.

La possibilité de prévoir des servitudes d'ordre esthétique et archéologique font rentrer les dispositions intéressant les lolissements dans le cadre de notre étude.

Le projet une fois déposé est alors soumis à l'examen de l'autorité administrative.

Le maire procède à un premier examen du projet,

puis lesoamet dans les vingt jours au Bureau d'Hygiène

OR ee

et au Conseil Municipal. Le projet fait ensuite l’objet d’une enquête annoncée par affiches, au cours de laquelle les observations du public sont recueillies par un commissaire-enquêteur désigné par le maire avec l'approbation du Préfet. ;

L'enquête achevée, il est soumis à la Commission départementale d'aménagement, d’embellissement et d'extension des villes.

Dans le mois de la clôture de l’enquête, le préfet statue par voie d'arrêté. À défaut de décision intervenue

dans ce délai, le lotissement est réputé approuvé.

Les pouvoirs conférés à l'autorité administrative.

4° Notons tout d’abord que la loi prévoit plusieurs hypothèses dans iesquelles le maire ou à son défaut le préfet, peut interdire le lotissement projeté, après avoir pris l’avis de la Commission départementale :

Si le terrain est impropre à l'habitation ;

Si le lotissement porte atteinte à une réserve boisée ;

S'il porte atteinte à un site ;

S'il est situé dans une zone réservée à un usage autre que l'habitation.

Cette interdiction peut intervenir avant même que le projet ait été déposé à la Mairie et ait fait l’objet de la procédure d'instruction prévue par la Loi. L'arrêté du Maire ou du Préfet n’est en effet subordonné à

aucune formalité autre que la consultation de la Com-

mission départementale d'aménagement (Conseil d'Etat 11 octobre 1929, Aff. Gougeon).

Cette interdiction de lotir ne peut avoir au point de vue esthétique qu'une portée assez limitée :

À moins que le terrain ne soit compris dans le plan d'extension communale ou dans une zone de protection instituée dans les conditions fixées par la Loi du 2 mai1930, le propriétaire reste libre de construire pour son compte personnel une maison d'habitation ou même une usine, de nature à porter atteinte à la beauté du site ou du paysage.

20 En second lieu les paragraphes 6 et 7 de l’article 11 prévoient que le Maire ou à son défaut le Préfet, peuvent exiger la réserve d'espaces libres, places, jardins, terrains de jeux et d’emplacements destinés à des services ou à des édifices publics.

Les emplacements réservés aux édifices et aux services publics ne peuvent être acquis que moyennant le paiement d’une indemnité,

Les terrains réservés comme espaces libres et comme

voies ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité,

ämoins que leur ensemble ne représente une surface supérieure à celle qui résulterait des règlements ou des projets d'aménagement et d’extension de la Commune.

Cette surface ne peut être inférieure au quart de la superficie du lotissement.

Les indemnités auxquelles peuvent avoir droit les

propriétaires sont fixées soit à l'amiable, soit confor-

mément aux règles de. la procédure d’expropriation pour cause d'utilité publique.

30 En dehors des hypothèses ci-dessus indiquées, le Maire et le Préfet peuvent évidemment subordonner l'autorisation de lotir à l'observation de certaines prescriptions édiclées dans l'intérêt général.

Par arrêt du 7 mai 1930 (aff. Henry D. H. 1930.253) le Conseil d'Etat a effectivement reconnu au Préfet le pouvoir « de refuser son approbation ou de subordonner la dite approbation aux conditions qu'il estimait indispensables pour la sauvegarde de l'hygiène, de la santé et de la sécurité publiques ».

Cette décision d’espèce n’envisage pas la possibilité d'imposer des prescriptions d'ordre esthétique, néanmoins la portée de l’article 11 ne paraît pas douteuse :

D'une part il dispose que le cahier des charges établi pour la vente des parcelles du lotissement pourra stipuler des servitudes d’ordre archéologique et esthéthique.

D'autre part il prévoit formellement la possibilité d'interdire un lotissement portant atteinte à un site sans subordonner cette interdiction à un classement préalable.

Il paraît donc certain, à fortiori, que l’autorité administrative peut subordonner la permission de lotir au respect de prescriptions d'ordre esthétique ou archéologique.

De son côté la Cour de Cassation (Crim. 2 avril 1927, D. P. 1928. 1.37. Deux espèces) statuant sur des pour-

vois formés contre des décisions condamnant des latis-

Seurs à des amendes et à des dommages-intérêts, pour infraction aux lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924 a décidé que les Préfets ont le pouvoir de « subordonner leur autorisation à l'exécution des conditions que peut commander l'intérêt général» .

On peut faire certainement rentrer la défense de l’esthélique d’un site ou d’un paysage dans cette formule extrêmement large.

Par contre l'autorité administrative ne pourrait, à moins qu ‘elle n’ait dressé un plan d'aménagement et d'extension communale, substituer un projet de voirie établi par elle à celui qui lui est soumis par le lotisseur ; la loi ne lui accorde qu'un pouvoir de contrôle ; elle doit se borner à exiger le respect des prescriptions strictement nécessaires à la sauvegarde de l'intérêt général en respectant le plus possible la liberté des par

ticuliers.

SECTION III

Caractères juridiques des nouvelles charges imposées à la propriété privée dans un but esthétique par les lois de 1919-1924.

Les obligations imposées aux propriétaires par les lois dé 4919 et de 1924 et susceptibles d’être utilisées dans un but esthétique, peuvent être classées en six catégories :

‘1° Permission de construire comportant des pres- , criplions d'ordre architectural, édictées pour assurer l'exécution du plan d’embellissement ;

J. Beauchef 7

20 Servitude de recalement ne comportant aucune limite et pouvant s'étendre à la totalité d’un immeuble si la voie projetée englobe entièrement sa superficie ;

3° Servitude non ædificandi à une certaine distance des voies publiques ;

4° Approbation nécessaire pour tout lotissement et comportant des prescriptions d'ordre esthétique; .

50 Interdiction de lotir ;

6° Réserve d'espaces libres dans les lotissements.

Quelle est la nature juridique de çes diverses obligalions imposées à la propriété privée?

La servitude de reculement est la conséquence du pouvoir de réquisition ; lorsqu'elle entraîne la dépossession du propriélaire, elle ouvre à son profit un droit à indemnité sans discussion possible.

Il en est ainsi de l'obligation de réserver dans les lotissements des voies et des espaces libres lorsque leur ensemble représente « une surface supérieure à celle qui résulterait de l’application des règlements et du projet d'aménagement et d'extension de la commune » (art. 11).

Cette indemnité, nous l'avons déjà mentionné, est fixée soit à l'amiable, soit suivant les règles de la procédure d'expropriation. On peut donc affirmer que dans . cette hypothèse cette obligation procède également du pouvoir de réquisition.

Lorsque la superficie des voies et espaces libres n'atteint pas cette importance, l'obligation imposée au lotisseur est d’une nature juridiquement plus complexe.

On ne peut évidemment soutenir qu’elle constitue

une exproprialion puisque — exception faite des emplacements destinés aux-édifices publics — les voies et espaces libres demeurent propriété privée jusqu’à leur incorporation dans la voirie ou dans le domaine communal. .

Mais la réserve d’espaces libres comporte, pour le lotisseur, l’obligation de les affecter à des usages déterminés : places, terrains de jeux; el la destination ainsi donnée à une partie notable de l’immeuble ne peut être modifiée par la suite sans l’assentiment de l'autorité administrative.

Les espaces libres et spécialement les voies et places d’un lotissement sont donc dans une siluation comparable à certains égards à celle d’un monument classé.

C’est néanmoins du pouvoir de police que nous parait procéder malgré sa rigueur l'obligation imposée au lotisseur ; celui-ci n'y est assujetti qu'à raison de son entreprise, il peut s’y soustraire en renonçant à lotir, l'administration ne possède à son égard qu'un pouvoir . de contrôle, et en dehors de l'hypothèse ci-dessus envisagée, la loi lui refuse formellement tout droit à indemnité.

Les autres obligations susceptibles de grever la pro-

priété privée sont seulement des restrictions apportées

à son exercice dans l'intérêt général : Autrement dit des servitudes légales d’utilité publique. Elles dérivent uniquement du pouvoir de police que l'autorité administrative exerce notamment pour assurer la sécurité et

l'hygiène publiques et que les lois de 1919 et de 1924

ont étendu à la sauvegarde de la beauté de certaines villes et de certaines communes rurales.

Peuvent-elles dès lors ouvrir un droit à indemnité au profit des propriétaires ?

A cet égard, le Comité consultatif de la Préfecture de la Seine a estimé, le 19 décembre 1921, que la loi de 1919 avait créédes servitudes d'utilité publique et qu’il était : « de principe que les servitudes légales d'utilité publique ne donnent pas lieu à indemnité, quel que soit le sacrifice qu'elles imposent à la propriété privée, sauf en cas d'occupation ou de dépossession d’un terrain et saufun texte formel venant faire échec à ce principe. Qu'en effet les servitudes légales d’utilité publique sont étlablies uniquement dans un but général de police et sans aucun profit ni aucun enrichissement du patrimoine administratif, qu’elles constituent donc le droit commun de la propriété privée comme l'indique nettement l'article 537 du Code civil... »

Par contre, le 18 novembre 1924, la section de l’Inté-

‘rieur du Conseil d'Etat a émis sur ce point l’avis suivänt : « étant donné le silence de la loi du 14 mars 1919 sur la question de savoir si l'établissement de ces servitudes est subordonné au paiement d’une indemnité au profit des propriétaires qui doivent en être grevés, cette question ne'peut être tranchée que par l'application du principe général que tout acte de la puissance publique peut ouvrit un droit à réparation au profit des particuliers qui sont lésés lorsqu'il résulte pour eux de cet acte un dommage direct matériel et cerlain, »

Nous avons déjà indiqué qu’un pareil principe nous paraissait d’une valeur juridique contestable et de nature à gèner singulièrement l'exercice normal du pouvoir de police appartenant à l'autorité administrative.

Il faut reconnaitre cependant qu’en cerlains cas, il pourrait être équitable d'accorder une indemnité aux propriétaires grevés en exécution des lois de 1919 et de 1924 de certaines servitudes particulièrement lourdes comme celle « non ædificandi ».

Cette indemnité pourrait-elle être fondée sur une interprétation libérale de ce principe du droit administratif d’après lequel les particuliers peuvent réclamer la réparation des dommages causés par les travaux publics (1) ?

On peut évidemment rattacher par un lien de causalité les servitudes imposées aux propriétaires et les travaux d'aménagement et d’embellissement d’une ville dont le projet et le décret de déclaration d'utilité publique sont les préliminaires nécessaires.

Une telle solution qui entrainerait évidemment la compétence du Conseil de Préfecture ne parait pas cependant admissible : dès la publication du ‘décret déclarant d’utilité publique le plan d'aménagement communal, les propriétaires sont tenus de se conformer aux prescriptions de l'autorité administrative et par

suite, de subir les servitudes d'utilité publique qu’elle

peut imposer.

1. En ce sens, Monsarrat, Aménagement et extension des villes et lotissements, 1925, p. 7.

Avant même un commencement d'exécution du travail public le dommage est créé per des actes d’autorité; c'est la réglementation administrative et non l’exécution du travail public qui est la cause directe et immédiate du préjudice éprouvé par les propriétaires (1). L

Restent donc en présence deux thèses inconciliables. L'une juridiquement inattaquable refusant toute indemnité aux propriétaires, mais susceptible d'engendrer des conséquences parfois trop rigoureuses ; l’autre qui, pour des raisons d'équité, formule une règle pouvant compromettre gravement l'exercice normal du pouvoir de police.

Pour notre part, nous préférons celle qui maintient le principe à celle qui le sacrifie dans l'intérêt particulier. Les servitudes de droit civil ne donnent pas lieu à iudemnité, a fortiori doit-il en être de même en principe des servitudes établies dans l'intérêt général (2).

I] nous paraît cependant regrettable que les lois sur l'aménagement et l’embellissement des villes n'aient pas disposé que certaines servitudes administratives particulièrement dommageables pourraient ouvrir un droit à

indemnité aux propriétaires. Un texte aurait dû tout au

1. Voir dans cet ordre d'idées : Conseil d'Etat, 6 juillet 1928, aff. Ollagnier-Lebon, p. 865. Arrêt déclarant le Conseil de Préfecture incompétent pour statuer sur une demande d'indemnité pour modifications apportées à un barrage dans l'intérêt de la salubrité par arrêté préfectoral.

2. Berthélémy, T'raite élémentaire de droit administratif, 98 édit., p. 659.

moins réglementer étroitement l'interdiction de construire.

Il est également regrettable que le législateur n'ait pas introduit, dans les lois de 1919 et de 1924, les dispositions du décret du 26 mars 1852 et spécialement celles relatives à la protection des perspectives monumentales et des sites.

Alors que les décrets déclarant d'utilité publique les plans d'aménagement et d’embellissement des Evilles sont des mesures rigides s'imposant aux autorités locales sans qu’elles puissent les modifier en quoi que ce soit, l’application de l'article 418 de la loi du 13 juillet 1911 aux villes obligées de prévoir un plan d’amé- - nagement, eût permis de prendre des mesures individuelles, adaptées à chaque cas d’espèce, aussi peu génantes que possible et n'entrainant en aucun cas l'allocation d’une indemnité.

Il faut donc espérer que les dispositions nouvelles du décret du 26 mars 1852 seront peu à peu mises en vigueur sinon dans toutes les agglomérations auxquelles sont applicables les lois de 1919 et 1924, du moins dans celles présentant un intérêt réel au point de vue

de l’art et de l’histoire.