Revue du Droit Public, 1925, p. 413 et suiv

19 Ceux dans lesquels le Conseil d'Etat apprécie seulement l'existence des motifs ;

20 Ceux dans lesquels il peut apprécier la valeur des motifs.

« 10 Existence des motifs : Lorsque le Conseil d'Etat apprécie l'existence des motifs, il n’y a aucune restriction à l'exercice du pouvoir discrétionnaire. Ici, il sera facile de prouver que le Conseil d'Etat ne contrôle en rien l'opportunité de l’acte, mais seulement sa légalité.

En effet, nous nous plaçons dans une hypothèse où l'administrateur peut choisir librement les molifs qui seront à la base de sa décision, par exemple en

‘matière de mesures disciplinaires frappant un fonclionnaire ; mais encore faut-il qu’il existe des motifs suffisants. S'il n’y en a pas, l'acte est illégal, et cette illégalité es une incompétence, voici comment : En donnant à un agent compétence pour faire un acte, la loi tout en lui laissant le libre choix des motifs, sousentend que cette compélence ne naitra que s'il existe réellement des motifs suffisants pour le faire, c’est-àdire si existent véritablement les faits qui sont la

cause occasionnelle de l'acte. S'ils n'existent pas, la

compétence ne peut naître. L'existence des motifs est donc la condition de fait sous-entendue par la loi, de

la naissance de la compétence prévue par elle, et cette condition n'est pas une condition de fait mais une condilion de droit. En recherchant donc si les motifs existent, le Conseil d'Etat, sans empiéter le moins du

monde sur la queslion de l'opportunité de l'acte recher-

chera si l'agent était compétent pour faire l'acte et c'est pour incompétence que l'acte est annulé s’il n’v a pas de motifs. »

«2° La valeur des motifs : Si, lorsque le Conseil d'Etat apprécie l’existence des motifs, il n'y a pas de restriction au pouvoir discrétionnaire de l'Administration, il en va tout autrement lorsqu'il apprécie la valeur .des motifs. Dans ce cas, l'Administrateur n’a plus le choix des motifs ; il ne suffit pas qu'il y ait un motif il faut qu'il y ait celui que la loi impose. Mais alors, précisément parce que la loi ellemême indique expressément le motif, celui-ci devient un élément de la légalité... Ici encore la légalité dont il s’agit est une loi de compétence. En effet la loi décide que l'agent n’aura le pouvoir d'agir qu’en présence de certains motifs déterminés, et même dans quelques cas elle décide qu'il aura le devoir d'agir. Or le pouvoir et le devoir sont éléments de la compétence ».

D’autres auteurs, qui se refusent également à voir dans l'erreur de fait une cause d'ouverture du recours pour excès de pouvoir, estiment que l'annulation d’un acte administratif implique nécessairement la violation de la loi.

Pour M. Alibert (1) « La violation de la loi et règlements comporte plusieurs modes :

« 4 La violation du texte proprement dit, c’est le cas

le plus simple et le plus clair... par exemple lorsque

1. Alibert, Le Contrôle juridictionnel de l’Administration p. 260 et suiv

l'Administration prend une décision en contradiction avec un texte existant ».

« 20 L'erreur de droit, c'est-à-dire la fausse interprétation ou la fausse application des lois et règlements, l'Administration ne commet pas une méconnaissance flagrante de la loi, mais elle l’applique mal à propos, faute d’en avoir saisi exactement le sens et la portée ».

« 39 La violation de la loi par erreur de fait, c’està-dire l'application de la loi dans des circonstances exclusives de cette application ».

« Lorsqu'une décision administrative est fondée sur certains faits, elle n’est légale que si ces faits sont exacts, c'est-à-dire si leur matérialité est démontrée. Lorsque cette matérialité fait défaut, la décision manque de cause juridique et de base légale. Elle doit être annulée pour excès de pouvoir. »

Lorsque la légalité de l’acte dépend juridiquement d'une question de fait, le juge de l’excès de pouvoir peut être obligé « de substituer sa propre appréciation des faits à celle de l’auteur de l'acte. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir franchit cette limite, il devient en réalité juge du fond. Il le devient, il est vrai, pour proclamer une règle de droit pur, et prononcer Y'aninlation d'un acte administratif ».

Appliquant ces principes à la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de perspectives monumentales, ilest évident, continue M. Alibert, qu’en ce cas le Conseil d'Etat « doit apprécier si, dans l'espèce qui lui est soumise, il existe ou non une perspective monumentale

à sauvegarder. Il est ainsi juge d'un fait ; il porte un

jugement esthétique ; il substitue son appréciation sur ce point à celle du préfet, mais il ne le fait que pour arriver à reconnaître le droit du propriétaire au permis de construire ». | « Certes, en matière de perspectives monumentales a écrit de son côté M. Chalvon-Demersay (p. 85), la violation de la loi est.entendue /afo sensu, mais elle n’en est pas moins manifeste. Que dit en effet la loi ? Elle permet au préfet à qui sont soumis les plans et les coupes d’une construction, d’édicter les prescriptions qui lui paraîtront nécessaires dans l'intérêt de la conservation des perspectives monumentales : de ce droit découle logiquement celui de refuser le permis de bâtir quand la construction projetée porte atteinte à une perspective monumentale. Ce que la loi veut, mais ce qu'elle veut uniquement, c’est protéger les perspectives monumentales. La notion de perspective monumentale acquiert, de par l'esprit, plus que de par la lettre de la loi, un véritable caractère légal. C’est elle le critérium qui doit servir de base à la décision de l’ad- - ministrateur, mais qui doit aussi être soumise au contrôle du juge. Le préfet qui refuse le permis de bâtir parce que la place Beauvau consiitue, d’après lui, une perspective, commet peut être une erreur de fait, mais cette erreur échapperait à toute sanction s'il n'existait pas une loi qui eut communiqué au fait sujet à appré- . ciation, une véritable force légale. »

À notre avis, il paraît en premier lieu plus logique de rattacher l'examen du fait à la notion de violation de la

loi, plutôt qu’à celle d’incompétence. Celle-ci implique

l'exercice d’un pouvoir par une autorité autre que celle à laquelle il a été légalement attribué. Dans cette hypothèse, la décision attaquée doit être annulée, même si au fond elle est parfaitement justifiée. Par contre, un administrateur ou une juridiction peuvent commettre des erreurs d'appréciation tout en étant légalement compétents pour statuer. æ

Il ne nous paraît pas non plus nécessaire pour expliquer toutes les interventions du Conseil d'Etat dans le domaine du fait, d'ériger l'erreur de fait en une nouvelle cause d’ouverture du recours pour excès de pouvoir.

Lorsque la loi subordonne l'existence d’une perspective monumentale ou d’un site comme condition de son application, l’existence de cette perspective ou de ce site n’est pas seulement un fait matériel, elle devient un fait juridique, générateur d'un pouvoir pour l’administration et d'obligations pour les particuliers. Elle devient une condition nécessaire de l'existence légale de l’acte administratif, « de sorte que l'erreur de fait se confond avec l'erreur de droit » (1).

Nous nous rangeons donc entièrement à l'opinion de MM Chalvon-Demersay et Alibert,. |

En matière de perspectives monumentales et de sites, la jurisprudence du Conseil d'Etat n'implique nullement que l'erreur de fait soit devenue par elle-même une cause d'ouverture au recours par excès de pouvoir.

Admettre le contraire ce serait instituer un contrôle

ti. Jacquelin, Cours de droit administratif

juridictionnel sur l'opportunité des actes administratifs, ce serait confondre les fonctions de l'administration active et celle des juridictions administratives, risquer de mettre à néant une évolution qui a substitué le recours contentieux à une justice administrative déléguée, au recours hiérarchique à la justice retenue.

Ce serait ainsi bouleverser dangereusement une conception de l’excès de pouvoir qui a rendu aux particuliers et aux fonctionnaires l’immense service de les protéger contre l’arbitraire administratif, et qui a aussi le précieux avantage de répondre à une notion claire et indispensable à tout pays libre : le respect de la légalité.

Importance du rôle juridictionnel et consultatif du Conseil d'Etat. +

Renfermé dans le contrôle de la légalité des décisions administratives, le rôle juridictionnel du Conseil d'Etat reste néanmoins immense dans l’application des lois protégeant la beauté des villes et des campagnes.

Juge souverain des limites que la Loi a entendu imposer à l'intérêt particulier au nom de l'intérêt géné- . ral, son rôle consiste d’une part à distinguer parmi les œuvres des hommes ou de la nature, celles qui méritent légalement d’être sauvegardées ; et aussi d'autre part, à protéger contre des mesures administratives inutilement rigoureuses l’activité individuelle, créatrice de richesses et de chefs-d'œuvre, et génératrice de progrès.

J. Beauchef 9

La jurisprudence du Conseil d'Etat statuant au contentieux ne doit pas faire oublier l'importance du rôle consultatif de sa section dé l'Intérieur des Beaux-Arts et de l’Instruction Publique.

Appelée à donner son avis toutes les fois qu'un décret . en Conseil d'Etat est nécessaire — spécialement pour classer les monuments ét les sites sans le consentement . de leurs propriétaires, pour instituer des zones de protection dans les conditions fixées par la loi du 2 mai 1930 et pour déclarer d'utilité publique les plans d’aménagement des villes — la section de l'Intérieur s’esi efforcée de concilier les droits des propriétaires avec les exigences de l'intérêt général.

Elle a mis en garde les municipalités « contre les conséquences financières qu'elles encourent du fait de l'établissement de servitudes exagérées » (avis du 18 novembre 1924 précité).

Elle s’est prononcée contre un emploi abusif de la servitude non aedificandi (avis du 28 mars 1928 concernant les plans d'aménagement des communes de Bourg-la-Reine, d’Antony et de Pantin). .

C'est certainement à l’action modératrice de la section de l'Intérieur que la section du contentieux n’a pas eu jusqu’à présent à se prononcer sur des recours contre des décrets, déclarant d'utilité publique les plans d'aménagement prévus par les lois de 1919 et de 1924.