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MESURES CONCERNANT LES PERSPECTIVES MONUMENTALES ET LES SERVITUDES ESTHÉTIQUES

Comme l'affichage lui-même, les perspectives monumentales font l’objet d’une réglementation spéciale. Elles se distinguent en effet des sites et paysages. Pour les différencier du site, nous dirons qu’elles sont avant tout le produit du travail de l’homme. Au contraire, nous le savons déjà, le site résulte essentiellement de l’action de la nature, bien que, cependant, celle-ci ne soit pas exclusive d’une collaboration de l’homme. Toutefois, ces divergences « n’excluent pas une certaine relation, et même « une certaine pénétration ou superposition entre « les deux notions de perspective monumentale et « de site... la distinction ne peut s'opposer qu'’au- « tour des idées directrices indiquées plus haut, et « d’après lesquelles l'élément naturel est essentiel « dans le site, alors qu’il ne l’est pas dans la pers- « pective monumentale » (x).

(1) Devaux. La protection des sites et des monuments naturels. Revue de droit public, et de là science politique, 1925, p. 245.

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La ville de Paris, enlaidie par des constructions étranges aux silhouettes transatlantiques, fut obligée de remédier sans retard à une telle situation. Le décret-loi du 26 mars 1852, applicable à la ville de Paris, subordonne l'autorisation de bâtir au respect de certaines prescriptions relatives à la sécurité et à la salubrité. Toutefois, il ne permettait point de protéger les sites et les perspectives monumentales. De même, un décret du 13 juillet 1902 limitant la hauteur des maisons à Paris était aussi insuffisant sur ce point. L'article 118 de la loi de finances du 13 juillet 1911, voté sur le rapport de M. Chastenet, sénateur, vint heureusement combler cette lacune. Il complète en ces termes l’article 4 du décret du 26 mars 1852 :

« Tout constructeur de maisons devra se sou- « mettre aux prescritions qui lui seront faites dans « l'intérêt de la sûreté et de la salubrité, ainsi que « de la conservation des perspectives monumentales « et des sites, sauf recours au Conseil d'Etat par la « voie contentieuse ; vingt jours après le dépôt de « ses plans et coupes à la préfecture de la Seine, le « constructeur pourra commencer ses travaux d’a- « près son plan, s’il ne lui a été notifié aucune in- « jonction. »

L'application de ce texte peut être étendue à d’autres localités par décret en Conseil d'Etat. D’après les déclarations de M. Chastenet, ces dispositions doivent être interprétées d’une manière très compréhensive. Le mot « site » ne doit donc pas être entendu au sens strict.

Il convient d'observer ici que l’article 118 de

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la loi de 1911 se différencie nettement de la loi du 21 avril 1906, car il ne comporte pas l'application de la procédure onéreuse de l’expropriation. Il se borne à empêcher la construction d’édifices susceptibles de nuire à la conservation d’un site. À diverses reprises, le Conseil d'Etat fut appelé à statuer sur la légalité d’arrêtés du préfet de la Seine pris en vertu de l’article 118 de la loi du 13 juillet 1915.

Avant d'analyser les espèces les plus marquantes de la jurisprudence du Conseil d'Etat relative aux perspectives monumentales, nous dirons à la suite de quelle évolution le Conseil d'Etat a été amené à examiner les faits eux-mêmes lorsqu'il fut appelé à statuer en cétte matière.

Dès 1860, M. L'Hopital, commissaire du Gouvernement, éclarait : « Nous sommes tous d'accord avec « les demandeurs sur ce point que le Conseil d'Etat « juge de l'excès de pouvoir peut «et doit apprécier « et caractériser l'acte qui lui est déféré et que pour « cela il est bien obligé d'entrer dans l'examen des « faits. » (2)

Laferrière (3) n'était pas moins catégorique sur ce point. « Le Conseil d'Etat, — écrivait-il en effet — « s’est souvent reconnu le droit de rechercher si les « faits servant de base à la décision avaient été bien « définis au point de vue juridique, et de vérifier « dans ce but l'existence et la nature de ces faits ».

Par exemple, il chargea une commission du

(2) Conseil d'Etat. 19 juillet 1860. Port de Bercy. (3) Traité de la juridiction administrative (7° édition). 11.6.034.

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Conseil d'Etat statuant au contentieux de vérifier si les limites du domaine public maritime à l’embouchure de la Seine avaient été tracées conformément à la loi, Amorcée avec l'admission du recours pour détournement de pouvoir dans lequel la notion de but demeurait toutefois essentielle, l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'Etat s’accusà plus nettement encore par l'annexion du recours pour violation de la loi et des droits acquis au recours pour excès de pouvoir.

Dans ses conclusions relatives à l'application de la loi du 13 juillet 1906 sur le repos hebdomadaire, M. Romieu a fait observer que « cette violation de la « loi entraîne la plupart du temps l’appréciation des « circonstances de fait dont la légalité de l’acte a pu « dépendre aussi constamment ; le Conseil d'Etat « est-il amené à rechercher en fait si, dans la ma- « nière dont l'administration a usé de ses pouvoirs « «lle a respecté Iles droits que les citoyens tiennent « des lois générales et spéciales ». (4)

Aussi bien, le Conseil d'Etat a étendu progressivement la notion de violation de la loi. Gette violation de la loi ne consiste plus seulement à enfreindre les textes réglementaires, elle peut résulter encore d’une interprétation ou d’une application fausse de la loi. Dans un arrêt Denis du 30 novenibre 1906, nous trouvons la première application de cette jurisprudence.

Le Conseil d'Etat établit tout d'abord que l’éta-

(4) Denis. Conseil d'Etat. 3 novembre 1906. Revue du droït public et de la science politique. 1907, p. 25 et suiv.

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blissement d’un sieur Denis, situé près d’une gare, « se compose presque exclusivement de voyageurs « de passage, et que, dans ces conditions, le repos « simultané de tout le personnel serait préjudiciable « au public, et compromettrait le fonctionnement « normal de l’établissement ».

De cet examen des faits, le Conseil d'Etat conclut « qu’en refusant au requérant l'autorisation de « donner le repos hebdomadaire par roulement à « son personnel, le préfet a fait une fausse applica- « tion de la loi ».

C'est précisément la même thèse qui se dégage des arrêts du Conseil d'Etat, en matière de perspectives monumentales. L'arrêt Gomel est particulièrement intéressant à cet égard.

M. Gomel, propriétaire d’un immeuble situé à Paris, à l’angle de la place Beauvau et de la rue Miromesnil, avait demandé l’annulation d’un arrêté par lequel le préfet de la Seine lui avait refusé le permis de construire une maison d'habitation sur ce terrain. Le préfet alléguait que cette construction porterait atteinte à la perspective monumentale constituée par la place Beauvau.

Dans son arrêt, le Conseil d'Etat rappela tout d’abord que les seules restrictions apportées au pouvoir du préfet, pouvoir dont la loi n’a pas subordonné l'exercice à un classement préalable des perspectives monumentales, sont celles qui résultent de la nécessité de concilier la conservation de ces perspectives avec le respect du droit de propriété. L’arrêt souligne, d'autre part, qu’il appartient au Conseil d'Etat de vérifier si l'emplacement de la cons-

truction projetée est compris dans une perspective monumentale existante, et, dans le cas de l’affirmative, si cette construction est de nature à lui porter atteinte. Et le Conseil d'Etat de conclure que la place Beauvau ne saurait être considérée dans son ensemble comme une perspective monumentale (5).

L'arrêté du préfet de la Seine qui avait refusé l'autorisation de bâtir fut ainsi annulé par le Conseil d'Etat.

L'arrêt Lévy-Michel devra également retenir notre attention. Les sieurs Lévy et Michel, voulant construire des immeubles au Bois de Boulogne, avaient soumis leurs plans au préfet de la Seine. Ce dernier leur refusa purement et simplement l’autorisation de bâtir, alléguant que « l’ensemble des « dessins fournis ne permettaient pas d'apprécier « suffisamment si les constructions projetées con- « serveraient le site ».

Les sieurs Lévy et Michel formèrent un recours pour excès de pouvoir. L'arrêté du préfet leur sernblait illégal en tant que motivé par l'intérêt de la conservation d’un site qui n'existait pas. Saisi du litige, le Conseil d'Etat jugea que « l’espace constitué « essentiellement par les derniers massifs du Bois « de Boulogne et les pelouses du Ranelagh pouvait « être justement qualifié de sites au sens de la loi ». Il rappela aussi que les constructions autorisées avant 1911 n'avaient pas fait perdre à cet espace ainsi délimité son caractère de site.

(5) Conseil d'Etat. 4 avril 1914. S.r917.1.26.

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La ville de Paris était donc fondée à refuser le permis de bâtir sollicité, parce que « les construc- « tions projetées eu égard à leur masse et à leur « élévation n'auraient pu être autorisées sans alté- « rer ce site ».

Les sieurs Lévy et Michel n’en gardaient pas moins la faculté de présenter au préfet de la Seine une nouvelle demande accompagnée de plans nouveaux et plus détaillés lui permettant de préciser, dans un délai de »o jours, les modifications qui devraient y être apportées.

Dans ses conclusions, M. Rivet (6) exposait d’une manière très nette la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de perspective monumentale. « Juge... des limites des sacrifices que Le législateur « a entendu imposer à l'intérêt particulier au mom « de l'intérêt général, il fui appartient à la fois en « cas de contestation d'affirmer ou de nier l'exis- « tence de la perspective monumentale ou du site « qui justifie d'après l'administration le principe « des mesures prises, puis éventuellement d’appré- « Cier da légalité de ces mesures, eu égard à la cons- « truction projetée ».

[ est à remarquer, d'autre part, que, jusqu’en 1930, les édifices publics échappaient aux règles imposées aux ‘particuliers en ‘ce qui concerne les hauteurs et saïllies des maïsons à Paris (7). Lacune évidente de notre législation qu'il importait de com-

(6) Conclusions Rivet sous Conseil d'Etat. 24 mars 1922. Revue de droit public et de science politique. 1923, p. 46. (7) Décret du r8 août 1902, article 42.

bler, pour assurer l'avenir de nos perspectives monumentales. Le cas du bâtiment des Assurances s0ciales est particulièrement typique à cet égard. Construit place de Fontenoy, il n’est pas exagéré de dire qu'il porte à la perspective de l'Ecole Militaire une atteinte regrettable. Seul, un amendement au décret du 13 août 1902 aurait pu l'empêcher.

L'article 42 du décret du 13 août 1902 réglementant les hauteurs «et saillies des bâtiments à Paris exemptait, en effet, les édifices publics des règles imposées aux constructions privées. Pour justifier cette dérogation, on faisait observer que les monuments publics sont soumis (8) au contrôle du conseil général des bâtiments civils. Argument de faible valeur, car, en fait, le conseil était bien saisi, mais le plus souyent lorsque les constructions étaient déjà acheyées. C'est ce qui s’est passé notamment pour les Assurances sociales (9).

Pour remédier à l'insuffisance de notre législation, un décret du 13 septembre 1950 (10) a modifié l’article premier du décret du 13 mai 1911 réorganisant le conseil général des bâtiments civils. PL dispose que les divers départements ministériels sont tenus de soumettre à l'examen du conseil général des bâtiments civils tous les projets relatifs à la construction des monuments ei édifices de l'Etat. Le conseil général des bâtiments civils, après consulta-

(8) Décret du 13 mai 1911, article premier.

(9) Rapport de M. Chastenet, sur le budget des Beaux- Ants pour d'exercice 1982. N° 301, p. 2.

(10) J. Of. Lois et décrets. 19 septembre 1930, p. 10.796.