DEFINITIONS ET BUT DE L'OUVRAGE

la place exacte à laquelle peut prétendre le système des primes. Est-il susceptible de rendre à la fortune publique des services réels ou ne peut-il que lui faire du mal?

Faut-il s'en servir ou l'éliminer ?

Pour trouver les réponses qu'il faut faire à chacune de ces questions j userai de deux moyens d'investigation : comparer ce procédé à d'autres et voir, par diverses applications qui en ont été faites, les résultats qu'il a donnés et ceux qu'on peut en attendre.

Les primes doivent-elles être classées parmi les procédés protecteurs ? La plupart des auteurs n'hésitent pas à dire « oui » et cependant au cours des discussions de lois relatives à leur établissement, le caractère protecteur leur a été, dans quelques cas, dénié sans discussion.

C'est qu'en effet une observation s'impose. Théoriquement on doit distinguer parmi les allocations fournies par l'État à l'industrie privée, les subventions qui sont le paiement d'un service rendu, et les primes qui sont données pour soutenir une entreprise utile. Les deux choses sont tout à fait différentes, mais dans la pratique elles se trouvent parfois plus ou moins intimement mêlées. On appellera subventions, des sommes que beaucoup s'accordent à considérer comme exagérées par rapport aux services rendus, et qui agissent par leur surplus comme primes pour le développement des industries qui en bénéficient. Par contre, on donnera uniformément le nom de primes à des allocations qui sont en partie le paiement de services ou qui sont la restitution de droits perçus (1).

En d'autres termes, toutes les primes n'en portent pas le nom, et ce nom est parfois donné à des sommes qui

(1) « Quelquefois ce qu'on nomme prime n'est autre chose qu'une restitution de droits, et par conséquent n'est pas susceptible des mêmes objections que a prime proprement dite. » Ad. Smith, Richesse des Nations^ livre IV, ch. V.

n'en sont point ; mais abstraction faite de ces cas, la prime est bien un procédé protecteur, puisqu'elle est un des nombreux moyens qui sont à la disposition de l'Etat pour venir en aide aux industries qu'il veut secourir.

Libre-échange et protectionnisme. — Règle et exception.

Les primes étant un procédé protecteur, il est indispensable, avant de les admettre en principe, de voir d'abord, s'il est des cas où la protection peut être acceptée.

La protection d'une manière générale, c'est FÉtat intervenant pour défendre une industrie menacée par la concurrence étrangère.

L'État doit-il remplir ce rôle ? C'est ce que nie le libreéchange et affirment les protectionnistes.

Protectionnisme ! Quel mot plein de rêves pour les uns et de cauchemars pour d'autres.

Synonyme là-bas de sauvegarde, soutien, rempart tutélaire, il n'évoque ici la pensée que de barrières, entraves et gêne.

Qui a raison dans tout cela, à quelle doctrine se rallier? Je n'ai pas l'intention de soulever à nouveau la querelle des deux écoles, ni d'aligner leurs arguments pour leur faire se livrer, dans les pages qui, vont suivre, une bataille mille fois combattue, je veux seulement fixer dans quelles limites on peut et doit admettre la protection et par suite les primes.

Il est absurde de dire qu'un gouvernement doit assister impassible à la ruine d'industries indispensables à la nation qu'il dirige, et il l'est tout autant, dans la crainte de voir tarir ces sources de richesses, de fermer aveuglément

la porte à celles venant du dehors qui importeraient l'abondance dans le pays.

Mais doit-on opter fatalement pour un de ces extrêmes ? Je ne le crois pas ; l'application outrée de théories absolues donne souvent de bien piètres résultats dans la pratique, car la vérité n'est pas à poste fixe du côté de la liberté ou de celui de la protection, et il faut dans chaque cas chercher quel est, des deux principes, celui dont l'application est la plus opportune.

C'est là cependant une opinion intermédiaire, or les moyens termes, les solutions mixtes ne sont pas du goût de beaucoup ; on a généralement plus de confiance dans les doctrines absolues, chacun suivant ses tendances, défendant avec acharnement le libre-échange intégral, ou prônant les bienfaits de la protection la plus rigoureuse. Je laisse à ceux-là le soin d'appuyer leur thèse, je me borne à soutenir ici la doctrine à laquelle je me rallie qui, si elle veut le libre-échange comme règle, admet le protectionnisme comme exception.

L — J'admets la non-intervention de l'État comme règle car, nous le verrons plus tard, sous quelque forme qu'elle se produise, cette intervention est toujours onéreuse pour un certain nombre (1). Or l'État n'a le droit d'imposer des charges aux individus que dans les limites nécessitées par l'utilité générale, hors de ces cas la liberté doit régner.

Je sais bien que la liberté de quelques-uns est, elle aussi,

(1) « II est vrai, déclarait un intendant de Bretagne, qu'en général tout privilège exclusif est onéreux au public et nuisible au commerce dont il gêne la liberté, mais il est des circonstances où Tulilité publique demande qu'il en soit accordé. » A. des Cilleuls, Grande industrie aux XVW et XVIW siècles, p. 228 (1898).

souvent onéreuse pour d'autres. A ce titre le libre-échange est de son côté une charge pour les industries concurrencées par l'étranger. Certes, si les bénéfices étaient pour les étrangers seuls, on comprendrait que l'État intervînt de suite pour défendre ses nationaux. Mais la concurrence, même venant du dehors, est dans bien des cas un stimulant précieux pour l'industrie nationale, les importateurs sont en partie des nationaux, leurs importations alimentent des industries nationales, la diminution de prix est favorable à la consommation intérieure, tout autant de motifs qui font ressortir, que le conflit n'est pas entre nationaux et étrangers, mais entre travailleurs d'un même pays, auxquels l'État doit une égale protection. D'ailleurs si le protectionnisme ne lésait que les étrangers il pourrait soulever des difficultés diplomatiques, il ne deviendrait jamais la source de discussions intestines. Eh bien, dans ce conflit d'intérêts de gens d'un même pays, si chacun use de moyens loyaux pour soutenir la lutte, quand bien même il porte tort à d'autres, aucune puissance tierce n'a à intervenir Neminem lœditqui suojia^e utitur. L'Etat doit donc en principe assister impassible à ces luttes, son intervention ne devient légitime et nécessaire que lorsque l'intérêt général lui commande de se mettre en mouvement.

Il y aurait par contre de graves inconvénients à admettre la règle inverse, à prendre la protection comme règle et le libre-échange comme exception.

Si la protection est de droit commun, toute industrie a le droit d'y recourir, tout individu peut la revendiquer par cela seul qu'il a intérêt à le faire. L'adoption de ce principe conduit inévitablement à l'État-Providence, c'est un danger.

iO LE SYSTÈME DES PRIMES ET LE PROTECTIONNISME

Quand bien même les circonstances obligeraient à multiplier les mesures protectionnistes, quand bien même les exceptions deviendraient momentanément si nombreuses qu'elles sembleraient un instant emporter la règle, il faudrait quand même s'en tenir ferme au principe : Le droit commun c'est le libre-échange, c'est le protectionnisme qui est Texception.

La protection sous toutes ses formes est toujours une charge, vouloir l'ériger en principe c'est établir comme règle les restrictions et les impôts et mettre au dernier rang la liberté qui doit marcher en tête. L^Etat n'a le droit de limiter les libertés, que lorsque c^est nécessaire pour permettre leur accord.

En matière industrielle et commerciale il faut laisser aux initiatives la plus grande latitude, la protection doit les stimuler ; elle est néfaste si elle les paralyse par des entraves ou les endort en se substituant à elles.

(( Vous devez observer, disait Golbert, que les marchands ne s'appliquent jamais à surmonter par leur propre industrie, les difficultés qu'ils rencontrent dans le commerce, tant qu'ils espèrent de trouver des moyens plus faciles par l'autorité du Roy (1). »

Cette question de priorité n'est pas une querelle de mots. En admettant la liberté comme règle, on refuse en principe d'imposer des charges au pays au profit d'une industrie quelconque. Pour faire exception au principe, il faut un cas particulier, des justifications spéciales. Il faut démontrer la connexité de l'existence de cette industrie avec la prospérité publique. C'est une sorte de procès dont le législateur est le juge, dans lequel l'industrie deman-

(1) Lettre à l'Intendant de Languedoc, 2 octobre 1671.

deresse est obligée de faire la preuve de ce qu'elle avance.

Ces procès, les demandeurs ne les gagneront pas tous, il n'y a qu'à voir les résistances opposées, au nom du libre-échange, aux mesures protectrices les plus indispensables, pour s'en convaincre. Et même quand ils auront eu gain de cause, on discutera encore sur l'application. La protection n'est pas un droit, admettre qu'elle n'est légitime que dans la mesure réclamée par l'intérêt général, c'est déjà lui assigner une limite : elle disparaîtra lorsqu'elle exigera du pays des sacrifices qui ne seront plus en rapport avec le bien qu'il peut attendre de l'industrie que l'on veut sauver.

Avec ce système, les sacrifices imposés se trouveront fortement restreints ; si on ne les impose qu'après discussion, il y a plus de chances qu'ils ne soient point établis en pure perte.

Admettez la protection comme règle, tout change : Le principe, c'est l'entrave, l'exception c'est la liberté; ce sont les initiatives dont on va faire le procès. Les rapports internationaux, qui peuvent faire naître des concurrences deviennent suspects. L'apparence du danger suffit pour qu'on applique la règle ; la protection est de droit, on arrête à la frontière les richesses que l'on craint de voir devenir envahissantes. On n'importe qu'avec l'autorisation du législateur (1).

On voit, sans qu'il soit besoin d'insister, l'efl^et déprimant d'un pareil régime et combien est plus favorable à un pays celui qui prend la liberté pour base et n'admet

(1) M Dans ce système (thèse des députés du commerce en 1749) Timportation avait le caractère d'une tolérance limitative, en principe on excluait tout objet dont Tadmission n'était pas expressément prononcée.» A. des Gilleuls, Grande industrie en France aux XVW et X VIW siècles.

l'intervention de l'État que dans les cas sp<^ciaux où elle est reconnue nécessaire.

Cependant, même ainsi restreinte, cette ingérence de rÉtat effraye encore certains esprits et leur fait dire : «Non, même là, qu'il s'abstienne! Sa main en matière économique est lourde et maladroite, de son immixtion il ne résultera que du mal, son rôle est d'assurer la sécurité et la tranquillité, rien de plus (1). »

La main de TEtat est inhabile dans l'ordre économique, c'est souvent vrai, mais est-elle impeccable dans l'administration de la police que nul ne songe à lui retirer ? N'a-t-elle jamais commis de fautes lourdes même dans sa mission de défendre le sol, et cependant qui penserait à l'exclure de ce domaine ?

La collectivité a des intérêts économiques, il est d'un optimisme respectable, mais passablement utopique, do prétendre que le simple jeu des lois naturelles suffit pour les sauvegarder. Dans beaucoup de cas, l'intérêt des particuliers est conforme h l'intérêt général, l'enrichissement des individus profite à la nation, il n'y a donc qu'à laisser faire. D'autres fois, au contraire, si dans la lutte des intérêts particuliers une industrie succombe, cette disparition peut être nuisible au pays tout entier. Quoi de plus légitime que l'État cherche à soutenir cette industrie ; lui seul représentant de tous a qualité pour le faire. Si les mesures qu'il prend ne sont pas irréprochables, l'expérience apprendra à les perfectionner. Le rôle de l'économiste est justement d'examiner ces mesures, de recher-

(1) « L'école de Smith a, en général, suivi l'opinion de Rousseau et de Kant qui pensaient que le seul devoir de TEtat est de protéger la société contre la violence et la fraude. » Ingram, Histoire 'le V Economie politique, 1893, p. 298.

cher les causes de leurs bons ou mauvais résultats, pour que, un mal se faisant sentir, on puisse sciemment lui appliquer le remède qui a le plus de chances de le guérir.

D'ailleurs TEtat ne peut pas vivre en dehors de Tordre économique, il a une fortune à gérer : le Trésor, le domaine public, il est le plus formidable créancier et débiteur du pays. Les exigences de son budget, Tobligent à s'intéresser aux richesses sociales, à s'y immiscer quand même pour en prendre sa part. Le budget peut être le premier intéressé h s'imposer quelques sacrifices pour soutenir, dans un moment de crise, des industries qui lui procurent des revenus ou lui évitent des dépenses. Enfin, .suivant le système ou la quotité d'impôts qu'il prélève, l'État travaillera pour la prospérité ou la ruine du pays, cela seul défend de ne le considérer que comme un gendarme. Donc comme par la force des choses il se trouve intimement mêlé à la production nationale, il est plus sage de chercher dans quels cas son influence sera bienfai- * santé, dans lesquels elle sera néfaste, que de prétendre qu'en principe elle doit être nulle.

Cette doctrine peut aussi s'appuyer sur l'opinion d'auteurs qui font autorité en la matière, les uns la formulent d'une façon nette, les autres l'admettent plus ou moins explicitement. Quant aux intransigeants des deux camps extrêmes, il est facile de leur montrer combien ils croient peu à la souveraineté de leurs théories, il suffit pour cela d'extraire d'écrits libres-échangistes des passages en faveur de la protection et réciproquement.

i° Auteurs admettant le libre-échange comme règle et le protectionnisme comme exception.

Un maître regretté, M. Jourdan, dit dans son livre Le

rôle de tÈtat dans l'ordre économique : « qu'on le remarque bien, dire qu'on va expliquer et justifier une dérogation à un principe,']c'cst encore rendre hommage à ce principe, c'est l'adage bien connu, l'exception confirme la règle : il y a loin en etfet entre présenter un fait comme conséquence d'un principe ou comme une exception à ce principe. Et c'est l'abîme qui sépare l'économie politique du socialisme. Nous disons : l'État fait telle chose bien qu'en principe il ne dût pas la faire, les socialistes disent, l'État fait cela parce qu'en principe il doit tout faire. »

Il y a en effet une différence profonde entre vouloir que l'État substitue partout son initiative à celle des particuliers, et penser qu'il doit stimuler cette initiative quand l'intérêt général réclame qu'elle soit secondée.

« Toutes les questions de douanes, disait M. Pasquier en 1826 (1), étant des questions de sacrifices imposés aux uns en faveur des autres, l'intérêt général exige que ces sacrifices soient restreints, et pour leur étendue, et pour leur durée, à ce qui est strictement nécessaire. »

Plus tard M. Ducos posait formellement en principe que : « les lois de douanes avaient pour but essentiel de créer un revenu à l'État, et qu'il fallait autant que possible les resserrer dans les conditions de leur nature ; que leur influence et leur action devaient s'exercer au profit de la liberté qui était la règle et le besoin de tous, et non au profit du monopole qui était l'exception et le besoin de quelques uns (2). »

On voit dans ces divers passages catégoriquement exprimée ridée que le libre-échange doit être la règle et le protectionnisme l'exception . Montchrétien, d'une façon

(1) Procès-verbal de la Chambre des pairs, séance du 13 mai 1826.

(2) P. Clément, Histoire du système protecteur en France^ ch. VIL

moins explicite, semble admettre la même théorie quand il dit : « ...en matière de grandes actions, il faut que la main publique aide à la particulière... » et cela se trouve confirmé par une autre page dans laquelle, après avoir posé le principe du libre-échange, il réclame sur certains points rintervention supérieure :

« Le commerce estant du droit des gens, doit estre égal entre égaux et sous pareilles conditions entre pareils. D'une part et d'autre, il le faut rendre totalement exempt de soumission et d'infamie, réciproquement libre et sans restriction de païs... » Voici maintenant pour le protectionnisme « que Vos Maj estez en facent l'essay et ne per- . mettent point que Ion apporte les ouvrages de main, qui procèdent de Tart des hommes, ni que Ton emporte les matières et denrées crues de ce royaume, elles auront bien tost le contentement de voir que leur Estât a tout autant de facultez naturelles et acquises qu'il luy en faut pour bien agir et pour bien estre (1).. ».

C'est la protection recommandée, après avoir posé la liberté comme un principe.

List comprenait d'une autre manière la combinaison des deux systèmes. Suivant lui, chaque nation devrait commencer par le libre-échange pour stimuler et perfectionner son agriculture, puis, un premier progrès dans ce sens accompli, en venir au système protecteur pour permettre à son industrie de se développer. La dernière étape serait atteinte lorsque les industries nationales seraient devenues assez fortes pour ne plus redouter la concurrence de celles du dehors ; le libre-échange devrait alors redevenir la règle (2).

(1) Montchrétien, Traicié de Vœconomie politique y ch, Bu commerce*

(2) V. Ingram, op.ciL, p. 276-7.

Un autre auteur, Poinsard, a cherché à concilier d'une façon différente, les deux principes opposés. A son avis, protection et liberté sont des questions de latitudes ; pour tel pays le libre- échange est nécessaire, pour tel autre c'est le protectionnisme qui est de rigueur.

Ce n'est pas ici le lieu d'examiner cette doctrine ni celle de List, mais leurs efforts dans des sens divers, pour utiliser à tour de rôle deux principes qui ne peuvent marcher de front, nous sont une preuve nouvelle qu'il y a quelque chose à prendre dans chacune des doctrines et que la vérité n'est pas du côté de ceux qui prétendent qu'il faut s'en tenir aveuglément à lune d'entre elles.

2« Protectionnistes admettant le Libre-échange.

Faut -il d'autres témoignages? Mais Colbert lui-même, Colbert la clef de voûte du protectionnisme, lui qui a poussé si loin son application n'était point du tout pour en admettre le principe dans tous les cas :

... « Le comte Mollien racontait que, d'après des lettres de Colbert, la protection qu'il avait accordée à certaines industries devait être temporaire et ne durer que le temps nécessaire pour leur permettre de s'acclimater en France. Colbert aurait même exprimé son sentiment à cet égard d'une manière pittoresque en écrivant aux échevins de Lyon que les fabricants de cette ville feraient bien de considérer les faveurs dont leur industrie était l'objet, comme des béquilles à l'aide desquelles ils devraient se mettre en mesure d'apprendre à marcher le plus tôt possible et que son intention était de les leur retirer ensuite... (1) »

N'était-ce pas aussi faire une brèche importante à son

(i) P. Clément, Histoire du système protecteur en France, chap. III, p. 41-2.

système que d'accorder, comme il le lit, aux armateurs la faculté de faire construire ou d'acheter des navires à l'étranger et de les introduire en France non seulement en franchise de droits, mais même avec le bénéfice d'une forte prime?

3® Libres -échangistes admettant la protection.

Recueillons enfin un aveu précieux sous la plume d'un théoricien peu suspect de tendances protectionnistes : M. Leroy-Beaulieu dit dans V Economiste du 24 avril 1 888 :

« La baisse des prix des marchandises exotiques dont nous ne produisons pas de similaires chez nous est fort avantageuse et ii'otTre pour nous aucun inconvénient. Il n'en est pas ainsi de la baisse du prix des denrées qui en môme temps qu'elles sont partiellement introduites du dehors ont des similaires chez nous. La baisse de ces denrées n'est pas un bien sans mélange et parfois même elle est un mal. Les économistes qui applaudissent à cette baisse de prix sont des étourneaux ou de simples perroquets qui ressassent une leçon apprise. 11 peut arriver en effet que la baisse soit telle qu'elle décourage les producteurs et qu'elle ralentisse l'esprit d'entreprise. »

On ne saurait mieux faire ressortir que les bienfaits du libre-échange ont leur limite.

Si cette autorité ne suffit pas prenons-en une plus grande encore, voyons Adam Smith le grand maître de l'école classique. Doctrinaire de la liberté il admet qu'elle doit subir des tempéraments ; Ingram dit de lui : « Il est moins absolu dans sa doctrine de non-intervention gouvernementale quand il traite des dépenses du Souverain ou de la République, Il reconnaît qu'il est dans les attributions de PEtat d'érigc^r et de maintenir ces institutions

\S LE SYSTÈME DES PRIMÉS Éî LÉ PROTECTIONNISME

et ces travaux publics qui tout en étant avantageux à la société ne sauraient rémunérer l'individu ou de pelits groupes d'individus (1). »

Adam Smith dit formellement: « La sécurité est pour un pays de plus grand prix que la richesse, en conséquence il convient d'encourager par de certains avantages, toute industrie domestique qui paraît nécessaire à la défense de rÉtat (2). »

4° Exemples d'efficacité d'intervention de VElat en faveur du r industrie : Colbert et la marine.

Abordons la question par un autre côté encore. La protection est toujours onéreuse (3), c'est entendu et c'est pour cela qu'il est impossible de l'adopter comme règle, mais est-elle inévitablement néfaste comme le prétend une certaine école, au point que même à titre exceptionnel ou ne puisse l'accepter?

11 ne s'agit pas de faire ici une histoire comparée des époques où a dominé le protectionnisme et de celles où a régné le libre-échange, puis, sur le vu des résultats, donner la priorité à l'un des systèmes ; je veux simplement montrer par des faits que l'intervention de l'Etat en faveur de l'industrie peut être efficace, bien qu'il lui faille parfois, comme à un simple particulier, de longs et patients efforts pour atteindre le but qu'il poursuit.

Voyons par exemple ce qui s'est passé en France pour la marine.

Sans remonter aux époques où la marine militaire

(1) Ingram, op. cit., p. 149.

(2) Ad. Smilh, Richesse des nations, Vivre, iy,ch. 2.

(3) Voir plus loin Inconvénients des droits protecteurs et théorie des primes.

IDÉE DE LA PROTECTION EN GéNÈRAL i9

n'existant pas encore, les navires de commerce se transformaient eux-mêmes en navires de combat dès le début des hostilités, on trouve à partir d'Henri IV des preuves de l'importance attachée par les rois à la prospérité de la marine marchande. Henri IV imposa aux navires étraqgers sous forme de droit de tonnage une surtaxe de pavil- Ion ; seulement n'étaient frappés que les navires des États qui avaient pris des mesures analogues contre ceux delà France. Cette intervention semble donc avoir été inspirée autant par esprit de représailles, que par l'idée de donner une impulsion au déve loppemont de la Marine.

Sous Louis Xlll, avec Richelieu et Mazarin, l'effort se caractérise, mais il porte surtout sur la constitution d'une marine de guerre.

Il faut arriver jusqu'à Louis XIV pour trouver un plan méthodique et une série de mesures convergeant toutes vers ce but : Doter la France d'une puissante marine.

Comme le dit M. Clément dans son Histoire de Colbert (p. 376) : « Ce qui fera à jamais la gloire de Louis XIV et de Colbert, ce qui fut de la part de tous deux un trait de génie, c'est d'avoir compris que la France devait sous peine de déchoir et de compromettre son indépendance, devenir une puissance maritime de premier ordre, exercer sur les mers une influence morale et matérielle égale à celle de l'Angleterre et de la Hollande, et ne jamais reconnaître, ainsi que l'écrivait en 1671 le Ministre à l'ambassadeur de France à Londres « la prétendue souveraineté des Anglais, non seulement dans la Méditerranée, mais encore dans l'Océan » .

u Pour parvenir à ce but, il fallait avant tout encourager la marine marchande, afin de la mettre en mesure d'exister et de lutter avec celle des Hollandais. »

20 LE SYSTEME DES PRIMES ET LE PÏlOTEGtlONNlSMÊ

Colbert travailla avec vigueur à tout ce qu'il crut utile pour atteindre ce résultat. Il soutint avec une énergie opiniâtre l'impôt de 50 sous par tonneau qui frappait les navires étrangers. Il créa le système des classes, pour s'assurer une réserve de marins expérimentés. Il établit trois ports francs, Dunkerque, Bayonne et Marseille dont le commerce et la marine augmentèrent rapidement. 11 mit aussi quelques bâtiments de TEtat à la disposition des négociants et promit de fournir des escortes à tous leurs convois quel qu'en fut le nombre. La pêche côtière, le cabotage, l'intercourse coloniale, furent des navigations réservées.

Un édit d'août 1669 déclara le commerce de mer ne point déroger à la noblesse. C'était un encouragement important à une époque oii la noblesse conférait des privilèges et en particulier des exemptions d'impôts. Malheureijsement les préjugés persistants de classe d'un côté, de l'autre la série de guerres dans laquelle la France entra peu après, ne permirent pas à cet édit de porter tous les fruits que Colbert en avait espérés.

Colbert enfin donna des primes à la marine marchande (1).

Ces mesures ne furent cependant pas les seules. Si Colbert voulait développer la marine militaire par la marine marchande on peut dire aussi que celle-ci bénéficiait directement des efforts faits pour organiser celle-là. Il ne suffisait pas en effet de faire flotter le pavillon de la France sur toutes les mers, il fallait encore l'y faire respecter.

De cet ensemble d'efforts que ressortit il? « si des

principes l'on arrive aux résultats, ajoute M. Clément, on

(i) V. plus loin Histoire des primes.

IDÉE DE LA PROTECTION EN GÉNÉRAL îl

voit la marine marchande se développer tout à coup, grâce au double encouragement, du droit de tonnage et des primes, le régime régulier des classes substitué aux violences de la presse, une caisse de secours fondée en faveur des gens de mer invalides, des écoles d'hydrographie et d'artillerie créées, les ports du Havre et de Dunkerque fortifiés ; puis enfih comme couronnement de cette œuvre, oii l'activité et le soin des détails s'élevèrent jusqu'au génie, une ordonnance mémorable, la première de ce genre et le modèle de toutes celles qui Font suivie, une flotte de 276 bâtiments dans un pays qui en comptait 30 à peine 20 ans auparavant et pour les commander, le comte d'Estrées, Tourville, Duquesne, le maréchal de Vivonne, le comte de Chateaurenault, le marquis de Martel, le chevalier de Valbelle »

Quant à la flotte marchande (1), son essor fut en effet considérable. Colbert dit dans ses lettres qu'elle ne comptait en 1664 pas plus de 200 bâtiments convenables, tandis qu'elle en comprenait S à 600 en 1667 (2).

(1) Joubleau dit sur l'état déplorable de la marine marchande avant Colbert: «Les choses en étaient venues à ce point qu'elles frappaient tous les yeux et la différence du rapport des bâtiments, soit aux besoins des transports, soit au nombre des habitants était choquante. Les Hollandais employaient à eux seuls aux transports 15 à 16.000 navires sur 20.000 environ qui composaient alors la marine européenne, tandis que la France n'avait que quelques bâtiments à peine propres aux voyages des côtes » (Etudes sur Colbert, t. I, p. 339).

(2) Colbert chercha en particuHer à donner à notre marine le trafic des villes du Nord qui était fait par les Espagnols et il y parvint. « Malgré les efforts de la concurrence espagnole, le transit par la France fît de tels progrès qu'en 1671, les navires en charge pour Cadix avaient augmenté en tout : ceux qui faisaient le transport des marchandises des villes conquises étaient cette année le « Dauphin » du port de 400 ton. avec 40 pièces de canon et 100 hommes d'équipage... la « Vierge »... la « Prudente », etc. » (Joubleau, op. cit,, p. 409).

Si l'action gouvernementale fut salutaire dans ce cas-là, pourquoi ne vouloir pas admettre qu'elle puisse l'être dans d'autres? D'autant plus qu'il ne serait pas bien difficile de citer d'autres exemples de son efficacité. Nous en verrons plus loin. Pour le moment je m'en tiens à reproduire ces quelques lignes d'Ingram :

« Que les efforts des gouvernements pour les progrès des manufactures et du commerce aient été réellement efficaces, c'est là un fait admis par Adam Smith et dont on ne peut raisonnablement douter quoique les doctrinaires du commerce libre l'aient souvent nié {\). »

Mais alors, direz- vous, pourquoi ne pas être carrément protectionniste, pourquoi ne pas chercher à étendre cette intervention bienfaisante de l'Etat au lieu de poser en principe qu'elle n'est acceptable qu'à titre exceptionnel ?

Pour la raison bien simple qu'elle est toujours onéreuse et que l'Etat n'a le droit d'imposer des charges aux particuliers que tout autant que c'est dans l'intérêt général qu'il le fait.

Autrement dit, il ne faut pas, comme on le répète à qui mieux mieux dans les revendications protectionnistes, dire : « Vous protégez telle industrie, mais telle autre est tout aussi intéressante pourquoi l'abandonnez-vous? »

11 ne s'agit pas de cela... intéressant, tout le monde Test... il faut voir ce qui est utile à la communauté et ce qui ne lui sert à rien, intervenir dans le premier cas et s'abstenir dans le second (2).

Il y a, en effet, des distinctions à faire entre les industries, le tort du libre-échange classique est de sembler

(i) Ingram, op. cit., p. 60.

(2) A moins que ce soit à titre de bienfaisance, ce qui est une tout autre question.

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que, la première constatant les v^rit^s concernant les lois des phénomènes économiques et le second prescrivant l'espèce d'action économique qui convient; et on avait affirmé que la première étant donnée, le second nous appartenait aussi, que en réalité nous n'avions qu'à convertir les théorèmes en préceptes, et que l'œuvre élait achevée. Mais Mill et Cairnes firent voir que cette affirmation ne pouvait être acceptée, que pas plus dans le monde économique que dans tout autre département de la vie, l'action ne pouvait être réglée d'après des considérations empruntées à une seule de ces divisions, que l'économie peut suggérer des idées dont il faut tenir compte, mais que par elle-même et seule, elle ne saurait être un guide de la conduite, fonction pour laquelle il faut une plus vaste compréhension des affaires humaines. »

Tout cela est profondément vrai. Si la liberté doit être prise comme base elle ne doit pas exclure Tintervention exceptionnelle de l'État en faveur de l'industrie dans les cas jugés nécessaires ; il ne faut pas qu'on en vienne à se servir du principe de liberté comme d'un immuable « tarte à la crème » pour résoudre, yeux clos et sans discuter, tous les problèmes économiques.

En supposant gagnée la cause plaidée dans le dernier chapitre, nous ne serions guère plus avancés si nous nous en tenions là. Il ne suffit pas de montrer que la protection peut quelquefois être utile, il faut encore indiquer de quelle manière elle peut 1 être.

Parmi les divers procédés protecteurs le plus employé, le plus connu est celui des droits de douane. C'est tellement cela que pour beaucoup « protectionnisme » équivaut à barrières douanières, mais ce n'est là qu'un moyen, les primes en sont un autre et Ton peut en ajouter encore plusieurs à la liste.

Les tarifs différentiels, les exemptions d'impôt, les monopoles, les surtaxes, les distinctions honorifiques, les encouragements et appuis quels qu'ils soient donnés par l'Etat à l'industrie privée, forment tout autant de variétés de la protection. Suivant les circonstances on peut donner la préférence à l'un ou à l'autre de ces modes d'action comme aussi les combiner ensemble.

C'est ce que faisait Colbert pour les manufactures qu'il voulait favoriser. Dans les brevets qu'il leur concédait nous trouvons stipulés les avantages suivants (1) :

P" Exemption des charges publiques et dérogations à la loi civile (2).

(1) Histoire et réjime de la grande industrie en France aux XVW et XVllh siècles, par Alfred des Gilleuls (1898), p. 228 et suiv.

(2) J.es exemplioQS des charges publiques... etc. consistaient par

2^ Concession de droits régaliens (1).

3° Privilèges commerciaux (2).

4® Encouragements pécuniaires.

^^ Récompenses honorifiques (3).

Ces quelques exemples montrent la quantité de moyens qu'a rÉtat pour agir sur la production ; la solution idéale serait que l'on connût assez exactement les bons et les mauvais effets de chacun d'eux pour savoir, dans chaque circonstance , quel est celui qui est le plus capable de combattre le mal que Ton veut conjurer. La science économique n'en est malheureusement pas encore arrivée à ce point, elle ne pourra progresser rapidement dans cette voie que lorsque la statistique, qui est plus jeune qu'elle encore, sera elle-même assez développée pour lui fournir en abondance et avec précision les chiffres dont elle a besoin, mais il y a encore beaucoup à faire dans ce sens. .

Quoi qu'il en soit, si le mot de M. Gide : « Le protectionnisme aurait tout à gagner à se passer des droits protecteurs (4) » est, pris strictement, un peu excessif, il est

exemple en dispense pour maître et ouvriers, de tutelle, curatelle, guet et garde, logement des gens de guerre... etc.

(1; La concession de droits régaliens permit dans certains cas d'avoir recours à l'occupation forcée d'immeubles, pour installer convenablement des manufactures...

(2) Parmi les privilèges commerciaux se trouvait la double dispense de s'affilier à aucune corporation et de subir les visites des gardes jurés, avec le droit de débiter néanmoins en tous lieux les produits fabriqués.

(3) Pour les manufactures, les récompenses honorifiques étaient surtout leur mise au rang de u Manufactures royales ».

Pour les individus, leur conférer la noblesse était non seulement un des honneurs les plus enviés mais c'était en outre un avantage très sérieux étant donnés les privilèges qui l'accompagnaient.

(4) « La protection sans droits protecteurs ». Revue d'Economie poli- • tique, octobre 1891.

certain que racûon de l'État sur Tindustrie aurait moins d'acharnés adversaires si elle s'exerçait un peu moins souvent par des entraves et davantage par des mesures stimulatrices.

Dans une lutte éoonomiaue comme dans toute lutte, il y a en effet deux manières bien distinctes d'intervenir, on peut protéger Tun des combattants en supprimant ou atténuant les coups de son adversaire — économiquement parlant, c'est par les mesures restrictives que Ton obtient ce résultat — ou bien Ton peut, sans gêner l'adversaire, mettre celui dont on veut la victoire en état de la remporter, en usant pour cela des stimulants les plus divers.

Les droits prohibitifs et les droits protecteurs, les monopoles, les surtaxes.... appartiennent à la catégorie des moyens restrictifs.

Les primes, les exemptions d'impôts, les encouragements honorifiques.... sont au nombre des procédés stimulateurs.

Il importe de bien différencier ces deux classes de mesures et je vais tenter de le faire.

a) La protection par les mesures pestrîetives.

1° Prohibitions et droits de douane.

Les droits de douane existaient déjà à l'époque gallo-romaine sous le nom de <( portoria»; en ce temps-là, comme toujours, ils ont certainement eu une influence économique plus ou moins accentuée, mais ce qui montre que c'était sans la volonté de ceux qui les établissaient et que ceuxci ne les envisageaient qu'au point de vue des recettes, c'est qu'on les percevait, non pas uniquement aux fron-

tières, mais souvent aussi h Tintérieur de FEmpire aux endroits où la circulation était la plus active (1).

En France il en fut probablement longtemps de même. « On trouve, dit P. Clément (2), dans les édits du VII* siècle, la preuve que des droits étaient établis sur les marchandises qui entraient dans le royaume ou qui en sortaient. Ces droits étaient-ils simplement fiscaux, ou avaient-ils pour objet de protéger certaines industries indigènes? C'est un point qui n'est pas éclairci. Six siècles plus tard, en 1304 les ouvriers en laine du Royaume ayant offert de payer un droit de douze deniers par pièce de drap, à condition que la sortie des laines serait interdite, Philippe le Bel, qui vit dans cette offre une occasion d'augmenter ses revenus, acquiesça à la demande et prohiba en outre dans les mêmes conditions la sortie d'un grand nombre d'autres marchandises naturelles ou fabriquées. Tour à tour supprimée et rétablie, cette prohibition fut, vers 1380, transformée en un droit de sortie... »

... Le protectionnisme douanier était inventé, mais de combien de manières différentes il a été conçu depuis?

De nos jours, ce n'est guère que contre les importations que Ton crie, l'exportation c'est l'objectif, le rêve; au XIV® siècle, à l'origine du système, c'était l'inverse que l'on pensait, on voulait conserver ses richesses pour soi (3). Dans l'intervalle on peut enregistrer toutes les variations du régime. Avec Colbert on distingue : les matières premières sont les bienvenues à l'entrée, ce sont les produits

(1) Voir Gautier, Histoire du droit français, p 66, et sur les stations douanières dans les Gaules, Pigeonneau, Histoire du commerce de la France, t. 1, p. 41 .

(2) Histoire du système prolecteur en France, chap. I, p. 3.

(3) V. Joubleau, Eludes sur Colbert, t. I, p. 376.

terminés que l'on éloigne, afin de favoriser les manufactures nationales. Tant que la doctrine mercantile demeure on prône le commerce extérieur, mais en Tentendant d'une façon spéciale : vendre à l'étranger le plus possible et lui acheter le moins qu'on peut de manière à faire affluer les métaux précieux dans le pays. Cela dure jusqu'à la venue des « Physiocrates » qui tournent de nouveau l'attention vers Tagriculture et les conditions nécessaires à son succès (1).

La conception actuelle du protectionnisme parles douanes se rapproche de nouveau beaucoup de l'idée mercantile, les producteurs veulent vendre au dehors et craignent qu'on y achète, et ils demandent aux tarifs d'influer sur le trafic conformément à leurs vues. Quant aux motifs allégués pour soutenir le principe, ils sont par leur diversité et leur contrariété parfois très curieux, mais je renvoie pour leur exposé à une plume mieux taillée que la mienne (2). Je me borne à examiner ici l'efficacité des droits de douane en tant que procédé prolecteur.

Les droils de douane sont de trois sortes :

Les droits prohibitifs — les droits protecteurs — les droits fiscaux.

On nomme généralement droits prohibitifs, des droits élevés avec lesquels on se propose de décourager, aussi complètement que possible, les importations étrangères,

— droils protecteurs, ceux qui ont pour but de renchérir à leur entrée les marchandises venant du dehors, afin de favoriser les produits similaires indigènes,

— enfin droits fiscaux, ceux qui ne sont établis que dans l'intention de fournir des recettes au Trésor.

(1) V. Ingram, Histoire de Véconomie politique, i893, p. 55/6 et 75.

(2) V. Principes d'économie politique, par Ch. Gide, p. 301 et suiv.

30 LE SYSTEME DES PRIMÉS Et LÉ PROTEOTIONNISMÉ

Eh bien, pour la clarté de ce qui va suivre, je propose d'abandonner ces définitions et de s'en tenir strictement au sens français des mots : prohibitif, protecteur et fiscal.

Le droit prohibitif est celui (élevé ou faible peu importe) qui en fait supprime ou restreint les importations étrangères.

Le droit protecteur est celui qui en renchérissant certaines marchandises venant du dehors, permet à des produits indigènes (similaires ou non) d'ôtre vendus sur le marché intérieur à un prix plus haut que celui qu'ils atteindraient si ce droit n'existait pas.

Quant au droit fiscal, il n'influe ni sur le prix des marchandises ni sur leur mouvement, son seul résultat économique est de procurer des ressources à l'Etat.

Il est très difficile en eff'et sans cela de s'entendre. Si entre les trois sortes de droits la distinction théorique est bien nette, cette netteté ne demeure qu'en théorie et disparaît tout à fait dès qu'on en vient à la pratique. A moins de fixer des chiffres exagérés comme élévation ou insignifiance, il faudrait avoir une expérience commerciale consommée pour, en fixant le taux d'un droit, dire qu'il sera prohibitif, protecteur ou fiscal.

Pourquoi appeler prohibitif, un droit mis dans le but d'empêcher l'importation de telle ou telle marchandise, si en fait il ne l'empêche pas ?

Pourquoi dénommer protecteur, un droit établi pour provoquer une hausse, si lorsqu'il est perçu, les cours ne varient pas d'un centime ?

Pourquoi enfin considérer comme fiscal un droit sur lequel on compte pour relever les recettes douanières, si, mal calculé, il lesdiminue au contraire par les prohibitions qu'il entraîne ?

Ce n'est guère qu'expérience faite que l*on connaît la nature vraie d'un droit. M. Yves Guyot dit cependant (1) : « Le critérium qui permet de distinguer avec certitude les droits fiscaux des droits protecteurs c'est que dans le premier cas les droits de douane ne sont établis que sur des objets que ne produit pas le pays. C'est ce que fait TAngleterre qui frappe le thé, le café, le cacao, et établit des droits d'accise sur le vin, les fruits secs, la parfumerie, comme contenant de l'alcool. » Ce critérium est très sérieux, et en opérant dans cet ordre d'idées, on a de grandes chances, en effet, de ne pas édicter un droit pour un autre, mais, quoi qu'en dise M. Yves Guyot, il n'est pas absolu. D'une part, un droit, mis sur des produits semblables à ceux du pays, peut n'être que fiscal s'il ne relève pas leur prix et n'en restreint pas l'importation ; de l'autre, un droit mis sur des objets que le pays ne produit pas, peut être protecteur ; ce sera une conséquence de la loi de « substitution ». Dans un pays qui ne produit pas de vin par exemple et où des droits d'entrée élevés le rendent cher, on le remplace par d'autres boissons : cidre, bière, etc., auxquelles, par suite de son haut prix, il ne fait pas concurrence. Le droit qui le renchérit est donc un droit protecteur bien qu'il frappe un article que le pays ne produit pas, ce qui montre que le critérium proposé par M. Yves Guyot n'est pas infaillible. ^

On ne peut pas dire d'une façon certaine en fixant un droit quelle sera sa nature ; si la loi veut réellement ne pas établir l'un pour l'autre, elle sera souvent obligée de revenir sur les taux qu'elle aura primitivement fixés pour mettre ceux que lui indiquera l'expérience.

(1) Journal des Economistes, octobre 1897.

Telles sont les remarques que l'on peut faire sur les définitions des divers droits.

Si les droits de douane offrent des avantages en tant que procédé protecteur, on oublie trop volontiers, dans les milieux où on les prône, les inconvénients capitaux qu'ils présentent. Il ne s'agit certes pas ici de faire une apologie et un procès, de donner la priorité aux primes sur les droits ou aux droits sur les primes, mais simplement de mettre chaque chose à sa place. Puisque lorsqu'il s'agit d'instituer des primes on leur oppose trop souvent la supériorité dos droits, il faut montrer que ceux-ci ne sont pas sans avoir aussi leurs dangers. De ces dangers, certains sont plus particuliers aux droits prohibitifs, d autres aux droits protecteurs.

Inconvénients des droits prohibitifs, — Nous ne sommes plus au temps où les infractions aux lois douanières étaient punies de mort ou de mutilations (1), et sauf quand elles amènent des guerres (2) ces questions font maintenant verser force flots d'encre mais de sang point,

(1) Voici d'après Montchrélien comment les Anglais sanctionnaient au XVle siècle la prohibition d'exporter : « après tout cela défense à l'étranger, c'est-à-dire à nous, d'enlever aucunes laines, ni aucunes peaux de moutons toutes vertes, sur peine d avoir le bras coupé. Que) traitement à ses voisins alliez et con fédérez !.. » (Du commerce.)

Sous Golbert, il était défendu aux marins d'exporter leurs services ; V II y eut d'une manière générale défense de prendre du service et de « s'habituer » au dehors, sous peine de conOscation des biens et de mort pour les marins ». Edit d'août 1679. Des Cilleuls, op, cit. y p. 216.

(2) Les différents financiers et les guerres de tarifs sont souvent le prélude d'hostilités plus sanglantes, cela est vrai de nos jours comme dans le passé. Au XVII® siècle la guerre de 1672 qui fut si ruineuse pour la France fut causée par un conflit douanier : « Le germe de la guerre de 1672, dit à ce sujet l'Encyclopédie, fut dans le tarif de 1667. Sans ce tarif qui aigrit les esprits et les porta à toutes sortes de mauvais traitements contre la France, quel intérêt les Hollandais pouvaient-ils avoir

Le droit prohibitif a le tort de frustrer l'État d'une recotte, les marchandises que l'on exclut ne rapportent rien au Trésor, et qui plus est, le droit n'est quelquefois prohibitif que dôuanièrement parlant, car en fait, loin d'empêcher totalement l'introduction des produits il est souvent une prime à la contrebande qui devient d'autant plus active que la rareté des produits prohibés leur donne plus de valeur.

Le droit prohibitif a un autre inconvénient grave, il supprime la concurrence extérieure en ce qu'elle a d'avantageux, et il la crée en ce qu'elle a de nuisible. Je m'explique. L'utilité de la concurrence extérieure est de stimuler l'industrie nationale, de la forcer aux perfectionnements, si elle veut lutter avec succès ; le droit prohibitif coupe dans sa racine ce facteur de progrès. Par contre, les produits qu'il repousse ne se résignent pas toujours facilement à disparaître, chassés d'un côté, ils cherchent à se placer d'un autre, le courant d'échanges qu'ils occasionnaient coule vers un autre pays, et ce n'est souvent pas sans dommages pour celui qu'il vient de quitter.

« Nous avons irrité les étrangers, disait en 1701 le délégué du commerce de Lyon, par des augmentations sur leurs manufactures, ce qui lésa obligés d'imiter les nôtres et de s'en passer. Et par conséquent ils ont aussi cherché ailleurs les denrées qu'ils prenaient auparavant chez nous, partie en permutation de leurs marchandises, partie avec leur argent comptant... (i). »

à indisposer un roi tel que Louis XIV? Mais le nouveau tarif attaquait essentiellement leur commerce. C'était les blesser dans la partie la plus sensible de leur existence ; dès lors, ils ne crurent devoir plus rien ménager )) .(y. Dictionnaire des Finances, article Tarif). (1) Cité par P. Clément, op. cit., chap. IV, p. 57.

Et ce ne fut pas seulement cette fois là, que les droits prohibitifs firent naître des concurrences: « La Convention Nationale, a dit un profond observateur, défendit l'entrée des cuirs bruts d'Espagne, sous prétexte qu'ils nuisaient au commerce de ceux de France. Elle ne fit pas attention que la France renvoyait en Espagne ces mêmes cuirs après qu'ils étaient tannés. Les Espagnols, obligés de consommer eux-mêmes leurs cuirs bruts, s'appliquèrent à les tanner et cette industrie passa en Espagne avec une bonne partie des capitaux et des ouvriers français (1). » I^c droit prohibitif interrompt les relations avec l'étranger, c'est un mal qui devient très sensible quand il frappe des provinces pour lesquelles le commerce extérieur a plus d'importance que le commerce national, et il en est (lo ce genre. On en a une preuve curieuse dans ce qui se passa en 1621. Louis XllI , ayant autorisé la création de nouveaux bureaux de douanes dans quelques provinces frontières qui en avaient été exemptes jusque-là, laissa ces provinces libres de les placer à leur gré ou du côté des frontières ou du côté de l'intérieur. La Bourgogne, préférant son commerce avec l'intérieur, plaça les bureaux du côté de la Franche-Comté qui était alors à l'Espagne. Au contraire, la Saintonge, le pays d'Aunis, la Guyenne, la Bretagne, le Maine, laissèrent établir leurs bureaux du côté du Poitou et de la Normandie, afin de conserver la liberté du commerce avec l'étranger (2).

Ces divers dangers sont d'autant plus à redouter que pour être prohibitif un droit n'a souvent pas besoin d'être très élevé. Un droit peut être prohibitif autant par les formalités et les vexations qu'il entraîne que par Téléva-

(1) J. B. Say, Traité d'Economie politique, liv. I. chap. XVIL

(2) V. P. Clément, op. cit., ch. II, p. 13-15.

t)ES DIVERS PROCÉDÉS PROTECTEURS 35

tion de son taux, quelquefois rappréhension de ces formalités est à elle seule prohibitive, on en a eu un exemple en 1887 pour le commerce des soies. On frappa à cette époque de droits de 1 franc et 2 francs par kilogramme, les soies grèges et les soies ouvrées italiennes. En 1887, le marché de Lyon avait écoulé 4.818.000 kilogrammes de soies grèges et ouvrées, tandis que le marché de Milan, qui vient immédiatement après , n'en absorbait que 3.830.000 kilogrammes.

De 1887 à 1889, le marché de Milan augmenta de 1.353.000 kilogrammes représentant 33 0/0 d'excédent, tandis que Lyon n'augmenta que de 22 0/0.

Ce résultat fut la conséquence d'un droit même minime. Les expéditeurs étrangers crurent prudent d'envoyer leurs soies en consignation à Milan, au lieu de les expédier à Lyon oia elles risquaient de subir les onéreuses et désagréables formalités de la douane. Le prix de fret étant sensiblement le môme de Canton ou des ports du Japon à Lyon ou à Milan ; ils optèrent pour cette dernière place. De là l'afflux extraordinaire des soies sur le marché de Milan et l'abandon relatif de notre marché national.

La mesure prise en faveur du marché français contre le marché italien, tourna en définitive à l'avantage de ce dernier et au détriment du nôtre. Nos concurrents étrangers ne manquèrent pas de signaler aux expéditeurs de l'Extrême-Orient les droits dont nous frappions les soies italiennes et ceux-ci furent influencés par la crainte de voir se généraliser la mesure (Voir à ce sujet un article de M. Georges Michel dans V Economiste français, Runée 1890).

Ainsi rien que l'apparence du danger, la seule appréhension d'un mal qui n'existait pas, avait suffi pour porter à Lyon un préjudice considérable.

Le môme fait est envisagé d'une façon différente mais avec des conclusions identiques par M. Nolot dans une conférence reproduite par le Moniteur des suies du il janvier 1891 :

« Les droits dont on a frappé les grèges et les ouvrées italiennes, n'ont été profitables ni aux sériciculteurs, ni aux fllateurs, ni aux mouliniers et ils ont fait perdre au commerce général de la France un trafic de 60 à 7S millions d'affaires sur la matière première étrangère et sa manipulation au profit de nos concurrents suisses et allemands chez qui ont reflué les soies italiennes arrêtées à notre frontière.

« Si donc ce droit minime, que Ton représentait comme inoffensif, a produit de si malheureux résultats, que sera-ce des droits proposés aujourd'hui de fr. 50 par kilog de cocons frais, de 1 fr. 50 par kilog de cocons secs, de 7 francs par kilog de soie grège, de 10 francs par kilog de soies ouvrées. »

L'orateur montre ensuite que ces droits tueraient l'exportation des tissages français, soit une valeur de 300 millions de francs, et que la compensation offerte : le monopole du marché français, par des droits prohibitifs sur les soieries étrangères, n'étant que de 50 millions par an, cette compensation n'était qu'un leurre.

Ce sont là des faits récents, l'histoire nous en fournit d'autres où Ton voit les formalités et les vexations douanières aboutir à des prohibitions de fait en arrêtant le cours des affaires des négociants découragés. Le sieur de Piécourt, député de Dunkerque disait en 1701 dans son mémoire à la Chambre de Commerce de Paris: «...les commis des fermiers généraux traitent avec tant d'hauteur et d'indignité les négociants qui payent les droits de

bonne foy, qu'enfin ils se rebutent et sont obligés d'abandonner le commerce ».

On voit, par ces quelques exemples, que les droits prohibitifs sont toujours plus nombreux que ceux auxquels le législateur a voulu donner ce caractère, nous le verrons bientôt encore par la rétraction d'affaires qui asuivi la mise en vigueur du tarif de 1892.

11 n'y a dans nos tarifs actuels qu'un petit nombre de prohibitions formelles (1); quant aux prohibitions déguisées sous la forme de droits excessifs, elles sont rarement revendiquées dans les congrès protectionnistes, les inconvénients des ruptures radicales de rapports sautent trop aux yeux pour qu'on les préconise. Par contre, il n'en est pas de même du droit protecteur, celui-ci est regardé par les protectionnistes comme la digue bienfaisante qui empêche les cours de descendre trop bas, il est la vraie cheville ouvrière de leur système, et cependant, quoi qu'ils en disent, il est bien loin lui aussi de pouvoir montrer patte blanche.

Inconvénienls des droits protecteurs, — J'en veux surtout au droit protecteur de ce qu'avec lui on se leurre cl on leurre le public.

Il y a une idée qui a cours à son sujet, que l'on formule à tout propos comme une vérité démontrée et qui est une erreur, une profonde erreur. On dit et on répète qu'avec lui la protection demeure à la charge de l'étranger, écoutez plutôt :

« 11 vaut mieux assurément, quand on le peut, procéder par la voie des droits de douane que par celle des primes,

(1) Elles frappent des marchandises dont TEtat a le monopole : poudres, tabacs, cartes, allumettes, etc. ou que des raisons d'ordre public commandent d'exclure ; monnaies d'argent divisionnaires italiennes, etc.

parce que c'est l'étranger qui paye les droits de douane, tandis que c'est le contribuable français qui paie les primes (1). »

Ailleurs M. Maurice Faure, se faisant l'écho des meetings séricicoles, dit encore : « Nous désirons la substitution du système normal du droit au système empirique des primes. Nous préférons à des allocations aléatoires payées sur les fonds du Trésor français et qui grèvent lourdement le budget, des taxes vraiment compensatrices payées à la frontière avec l'or étranger. »

Et non seulement on dit cela, mais on va parfois jusqu'à le démontrer, c'est ce que fit M. Fougeirol, pour obtenir de la Chambre des droits sur les soies (2).

« Quelle serait, en présence d'un droit, notje situation et celle de nos concurrents étrangers? Nous venons tous deux sur le marché français, nous vendons au même prix. Nous touchons donc le môme prix ; mais, tandis que le producteur français mettrait le prix tout entier dans sa poche, l'étranger n'encaisserait que ce prix diminué du droit qu'il aurait été obligé de payer à l'entrée. »

Je crois qu'il est difficile de montrer d'une façon plus nette un droit mis à la charge de l'étranger au profit d'une industrie nationale, et cependant tout cela est faux, radicalement faux. Voici ce qui est vrai :

1° Si un droit de douane est protecteur c'est le consommateur qui le paie.

2® Inversement, s'il reste à la charge de l'étranger, il n'est nullement protecteur (3).

(1) Méline. Discours à la Chambre. Séance du 28 février 1898.

(2) Séance du 4 juin 1891.

(3) C'est ce que dit formellement Jean-Baptiste Say des droits d'entrée: « Comme impôts, maintenus dans des bornes convenables, ils ne sont

En effet si, grâce à l'existence d'un droit de 3 francs par exemple, deux vendeurs, Tun français, l'autre étranger , ont obtenu chacun 20 francs de ce qui ne leur en aurait rapporté que 17, l'étranger n'a pas fourni un sou des 3 francs du droit. 11 l'a payé à l'entrée c'est vrai, mais comme il a vendu 20 francs ce qu'il n'aurait vendu que 17, l'acheteur lui a remboursé les 3 francs en question.

C'est le cas où le droit a réellement un effet protecteur, nous voyons que l'étranger n'en supporte pas un liard.

Prenons l'hypothèse inverse. On a voulu par un droit de 3 francs relever d'autant le prix d'une marchandise, on n'y est pas parvenu. Sur le marché, après comme avant l'établissement du droit le cours est le même. Ici les 3 francs retombent en plein sur l'étranger, il a payé le droit à l'entrée et il vend au même prix que quand il ne le payait pas ; l'acheteur français ne lui rembourse donc rien, mais par contre l'effet protecteur est nul.

En un mot, un droit n^étant protecteur que dans la mesure où il procure ou conserve un bénéfice aux producteurs, comme ceux-ci retirent leurs bénéfices par leurs prix de vente, les droits ne leur sont réellement utiles que s'ils leur permettent de vendre plus cher ou les préservent de subir une baisse, ce qui des deux façons frappe le consommateur.

Cela semble évident, combien le nient pourtant. M. Cauwhs dit nettement le contraire (1) : « Le droit est protecteur même au cas où il n'opère aucun relèvement de prix,

pas plus mauvais que d'autres ; mais comme moyens de proléger Tindustrie, ils ne peuvent protéger une industrie qu'aux dépens d'une autre et aux dépens des revenus de consommateurs (Cours complet d'Econom ie politique pratique, t. 3, ch. XV),

(1) Cours d'Économie politique^ 1893, t. H, p. 508-509.

il est protecteur par cela seul qu'il prévient ou arrête Tavilissement des cours. » D'accord, mais il n'en est pas moins vrai que, dans ce cas comme dans l'autre, c'est le consommateur indig^ne et non pas l'étranger qui supporte le droit. Il est vrai que M. Cauwès prévoit Tobjection : « FWfois, ajoute-t-il, on insiste et Ton dit qu'en rabsence du droit le consommateur eût profité d'une réduction de prix dont l'établissement de ce droit l'empêche de bénéficier. »

Eh bien, je suis de ceux qui insistent, et j'insiste d'autant plus que M. C.auwès se dérobe à cette objection et n'y répond pas.

(( Nous voilà déjà loin, dit-il, de Taffirmalion de Bastiat et (le l'accusation lancée contre la protection d'affamer le peuple. »

Il ne s'agit pas d'affamer le peuple. Ce n'est pas répondre à une ol)jection formulée d'une façon sérieuse que de la reproduire formulée d'une façon où elle ne l'est pas. Cela ne prouve nullement que lorsque les droits agissent en empêchant une baisse, ils ne sont pas à la charge du consommateur.

La preuve n'est donc pas faite et je ne trouve pas qu'elle le soit davantage lorsqu'il dit (1) : « L'établissement d'un impôt diminue presque toujours la demande et en même temps il oblige les vendeurs à réduire leurs profits s'ils veulent conserver leurs débouchés. Le résultat définitif est donc de faire retomber la charge de l'impôt non sur le consommateur national, mais sur l'étranger. »

M. Cauwès me semble confondre dans ces lignes des choses qui doivent être distinguées : L'établissement d'un

(1) Op. cit., p. 506.

impôt diminue presque toujours la demande, admettonsle ; en même temps, ajoute-t-il, il oblige les vendeurs à réduire leurs profits s'ils veulent conserver leurs débouchés ; c'est ici que nous ne nous entendons plus.

Si les vendeurs conservent leurs débouchés, la demande n'est pas réduite et si c'est dû à ce que les vendeurs ont restreint leurs profits et pris le droit à leur charge, c'est une preuve que l'article frappé n'a pas haussé sur le marché, que par conséquent le droit n'a pas eu d'effet protecteur.

On ne peut pas sortir de là : quand un droit est établi, quelqu'un doit le payer. Si le vendeur le prend h sa charge, le cours reste le même, mais l'effet protecteur est nul. Si les prix haussent (1), la protection existe, mais c'est le consommateur qui la paie.

La charge que supporte le consommateur de ce fait est loin d'être minime. M. Gide la met en lumière d'une façon saisissante (2) :

« Supposons qu'il entre en France 10 millions de quintaux de blé étranger valant 20 francs au débarquement. Par suite de la concurrence de ce blé étranger, les 80 millions de quintaux de blé qui représentent à peu près la production de la France, ne se vendent aussi que 20 fr., et c'est justefnent ce dont on se plaint. Mettons alors un droit de 5 francs à l'entrée du blé étranger. L'Élat touchera par la main de l'administration des douanes (en supposant que ce droit n'ait pas pour effet de réduire les quantités importées) 1 x S = 50 millions de francs. Mais regardons maintenant au public : non seulement il paiera

(1) L'absence de baisse est une hausse qui ne laisse pas le temps aux prix plus bas de s'établir.

(2) Principes f.r Economie politique, p. 304.

de plus 5 francs pour chaque quintal de blé étranger, soit 50 millions — ce qui représente déjà précisément l'équivalent de ce que l'État a perçu — mais de plus, les producteurs français s'empressant naturellement de vendre leur blé au môme prix que les producteurs étrangers, il paiera 5 francs de plus pour chaque quintal de blé produit en France, soit donc 80 X ^ = ^00 millions de francs. C'est-à-dire en somme que ces droits protecteurs auront rapporté 50 millions à l'État et 400 millions aux producteurs nationaux, mais ils auront coûté 450 millions aux consommateurs. »

11 est difficile de mieux dire, et un système qui parvient à prélever d'aussi énormes tributs sur un pays, en lui laissant croire que c'est l'étranger qui les paie, a vraiment pour lui une force qu'on ne peut que lui envier. Je suis oblifré de reconnaître que, quand il faudra, pour soutenir une industrie, demander à la nation tout entière des sacrifices immenses dont les chiffres la révolteraient, il sera peut-ôtre politique de recourir au procédé des droits protecteurs plutôt qu'à celui des primes, car il a un talent rare pour rançonner les gens sans qu'ils s'en doutent.

M. Guillot, dans un discours prononcé au « Comité de défense de l'exportation française » à Paris, le 18 février 1891, a fait ressortir de son côté comment les droits de douane arrivent à grever lourdement le contribuable pour ainsi dire à son insu :

« Le consommateur commerçant, employé, fonctionnaire, forme la plus grosse part et ne semble pas s'apercevoir que c'est sur lui que va retomber le fardeau de tous les droits nouveaux.

« Nous avons voulu nons rendre compte de la situation en ce qui concerne les employés qui ne se préoccupent de rien.

« Prenons un bon employé de bureau gagnant 3000 fr., d/4 est absorbé par son loyer, il lui reste à dépenser 2250 francs. L'impôt lui prend iOO francs, les menues dépenses 150 francs, il lui reste 2000 francs pour subvenir aux besoins de sa femme et de ses 3 enfants. Ils mangent 1 kilog. de viande par jour qu'ils payent 1 fr. 50 augmenté de 25 0/0 de nouveaux droits soit 0,375 par jour et par an 437 fr. 50. Naturellement ils ajoutent 2 kilog. de pain soit à raison de dO francs par 100 kilog., par an 73 francs, ils boivent seulement d litre de vin, mais à 15 francs par hectolitre cela n'en fait pas moins 55 francs. Enfin ils s'habillent et dépensent à eux tous environ 500 francs qui sont augmentés de d5 0/0 soit 75 francs. — Voilà donc un total de 340 fr. 50 d'impôts nouveaux, soit plus de d7 0/0 des 2000 francs dont ils disposent annuellement. — Cet homme se lamente toute Tannée pour 100 francs d'impôts sur son mobilier,son loyer et sa cote personnelle, il ferait le tour de Paris pour les réduire de 10 francs et il ne songe pas plus à Timpôt quatre fois plus fort qu'on lui prépare que s'il ne s'en doutait pas. »

M. Léon Say considérait que les tarifs de 1892 représentaient une augmentation de contributions dé 1.500.000.000 et M. de Molinari faisait des évaluations analogues.

L'homme qui se ferait fort avec 500 millions de primes annuelles de relever l'industrie et l'agriculture, serait traité de fou non parce qu'il ne demanderait pas assez, mais parce qu'on trouverait qu'il exige trop.

C'est un fait, la contribution indirecte est beaucoup plus facilement que Tautre acceptée par les masses ; financiers et législateurs le savent bien et cependant, comme le disait d'une façon pittoresque Michel Chevalier :

'< Qu'est-ce que ron change au fond des choses en employant, pour soutirer au public son argent, une pompe aspirante qui s'appelle la douane, au lieu d'une autre mécanique qui s'appelle le percepteur (1). »

Difficulté d'établissement des droits protecteurs,

a) Us se transforment facilement en droits prohibitifs, — Le côté onéreux des droits protecteurs pour le contribuable national, n'est pas leur seul inconvénient, un de leurs autres défauts est d'être difficiles à établir tels qu'on les veut.

Us se transforment facilement en droits prohibitifs, d'autres fois ils sont inefficaces ou ne donnent qu'une partie dos résultats qu'on attend d'eux.

Le but du législateur de 1892, en fixant un nouveau tarif, était de protéger Tagriculture et l'industrie par des taxes d'entrée sur lesquelles on comptait en même temps pour augmenter les recettes douanières. En fait, plusieurs des nouveaux droits se sont trouvés prohibitifs, car une importante rétraction d'affaires s'est fait sentir dès que le nouveau régime a été établi.

En 1892,1e mouvement du commerce général fut réduit, importations et exportations réunies, de 982 millions de francs par rapporta 1891. Les chiffres du commerce spécial accusèrent de leur côté une diminution de 3S6 millions pour les importations et de 7 millions pour les exportations (2).

Cette diminution de trafic est d'ailleurs bien montrée par la manière dont sont réparties les recettes de douanes. S'il y a augmentation du produit des droits proprement dits, il y a diminution au contraire des autres.

(1) Examen des systèmes protcctcurSy p. 30.

(2) Voir le résumé analytique de la direction des douanes, année 1892.

DES DIVERÔ PROCEDES PROTËCTÉCiftS 4d

Voici les chiffres détaillés pour les 3 années 1890-189i-

Droits perçus par rAdministration des Douanes.

roi ts de douane proprement dits:

» de statistique

» de navigation

» et produits accessoires.

Ce tableau montre que Texcédent de 1892 par rapport à 1890 et 1891 provient uniquement des droits de douane proprement dits.

On sait ce qu'est le droit de statistique, c'est un droit de fr. 10 qui frappe tout colis entrant ou sortant de France (pour certaines marchandises, celles en vrac en particulier, le droit est payé par 1000 kilogs) la diminution du produit de ce droit prouve d'une façon évidente la diminution des entrées et des sorties ; et cette induction est confirmée par la diminution correspondante des droits de navigation et des droits et produits accessoires.

Le tarif de 1892 a donc diminué le nombre des importations et par contre-coup celui des exportations. Je dis par contre coup, car il n'y a pas de droits d'exportation, les marchandises sortant de France ne payent que le droit de statistique. La diminution des exportations est donc une conséquence de celle des importations. 11 n'y a là qu'une preuve nouvelle de la loi économique bien connue : Dans le commerce international les produits s'échangent contre les produits.

J'ai tenu à insister sur ces chiffres pour bien montrer que le supplément de recettes obtenu par le tarif de 1892 n'a pas été un avantage gratuit. Dans la mesure où ce tarif a été prohibitif, il a supprimé un trafic do 982 mil-

Ui LE SYSTÈME DES PRIMES ET LE PROTECTIONNISME

lions. Co chiffre, il est vrai, doit être réduit, car il faudrait comparer 1892 plutôtà d890 qu'à 1891. En 1891 il y aeu, en effet, une augmentation de transactions créées précisément par l'échéance prochaine du nouveau tarif ; c'est donc là une année anormale. La direction générale des douanes dans son résumé analytique (année 1892, page VII), fixe la diminution par rapport à la moyenne de la période quinquennale antérieure à 1892, à 263 millions.

Ce qui montre bien que le tarif de 1892 a été fortement prohibitif.

On croit trop communément qu'il suffit de mettre un droit d'entrée d'un chiffre déterminé sur un article pour qu(* sa valeur courante se trouve de suite augmentée d'autanl. Si ce chiffre rend le droit prohibitif, il aura tous les inconvénients des droits de cette nature qui ne tournent pas toujours à Tavantage de l'industrie que l'on veut protéger.

Dangers des droits protecteurs sur les matières premières. Le drawback ne suffit pas toujours pour les faire disparaître, — On est surtout exposé à une de ces fâcheuses répercussions lorsque la marchandise que l'on veut frapper est une matière première pour une industrie indigène. Si Ton entrave par le renchérissement de cette marchandise l'essor de cette industrie, son déclin pourra devenir très funeste en particulier aux producteurs indigènes de cette matière première.

J'insisterai sur ce point, car c'est lui qui rend épineuse la protection des industries de la soie dont on n'est parvenu que grâce aux primes à concilier les intérêts opposés.

Les sériciculteurs et les filateurs ne tenaient pas suffisamment compte dans leurs revendications de la complexité du problème. Ils raisonnaient d'une façon plus

simpliste : que Ton mette des droits sur les cocons et sur les soies étrangères, disaient-ils, on prétend que cela gênera Texportation des tissus français, le remède est bien simple; quand soies et cocons seront réellement employés à la fabrication de tissus destinés à l'exportation, on remboursera les droits à la sortie des tissus.

Ils négligeaient en calculant ainsi, les difficultés matérielles de ce remboursement et ils laissaient tout à fait de côté le préjudice que subirait Lyon par Téloignement de son marché des soies d'Extrême-Orient qui arrivent en Europe en consignation pour y être vendues. Cet éloignement leur paraissait même plutôt un bien, pourtant, en examinant froidement les choses, il est permis de se demander si cet éloignement leur aurait réellement profité et s'ils n'auraient pas été les premiers à souffrir du mal causé au commerce de Lyon.

En dehors des avantages directs qu'il y a pour une ville à être un marché important, à cause du mouvement que cela entraîne, les fabricants ont tout intérêt à avoir ce marché sous la main. Le tisserand lyonnais qui a besoin de soies de Chine les achètera à Milan si elles sont allées là, au lieu de venir à Lyon ; le prix et les conditions d'emploi de ces soies sont trop différents des prix et des conditions d'emploi des soies françaises pour qu'il substitue celles-ci à celles-là, si ce sont celles-là qu'il lui faut. Le résultat ne sera pas, dans ce cas particulier, de favoriser la vente de la soie française mais simplement de gêner le fabricant français.

Il y a de trop grands écarts de prix et de qualités entre les diverses soies pour que l'on puisse toujours substituer les unes aux autres. En 1891 l'échelle était la suivante ;

4â LE SYSTEME DÈS PRIMES Et LE PklOTËGÏtONNISME

Soies françaises le kil. 54 fr. 60

» d'Italie 47 »

» du Levant 46 »

» asiatiques variaient de 12 fr. 50 à. . 35 fr. 50

Toutes ces qualités répondent à des besoins différents. Il est évident que si Ton pouvait obtenir avec de la soie à d2 fr. 50 les mêmes tissus qu'avec celle à 54 fr. 60 on ne vendrait pas une balle de cette dernière, l'écart est trop grand. Si Ton vend Tune et l'autre cependant c'est qu'avec l'une on fait les tissus riches qui répondent aux exigences des clientèles riches, avec l'autre des tissus plus ordinaires dont se contentent des clients moins fortunés. La a démocratisation de la soie » est un fait reconnu dont les fabricants sont bien obligés de tenir compte.

Toutes ces considérations, sériciculteurs et filateurs ne pouvaient se décider à les faire, ils pensaient que la raréfaction des soies étrangères accroîtrait la demande des leurs et ne regardaient les primes qu'on leur offrait que comme une manœuvre inventée pour les jouer.

C'est pour cela, comme le disait M. de Ramel, qu'ils voulaient se tenir formes sur le terrain des droits. Aux difficultés qui devaient en résulter pour l'industrie lyonnaise, ils répondaient invariablement : établissez un système de drawback.

Le drawback est le reniboursement, lors de la réexportation de produits d'origine étrangère, des droits payés à leur entrée. Ce système, inventé pour permettre dans un pays la mise en œuvre de matières destinées à retourner au dehors, est d'une application délicate quand ces matières ont subi de profondes transformations ; il devient très difficile, quand elles ont été incorporées à d'autres produits.

DES biVÉRS PROCEDES PROTECTEURS 49

Pour obtenir des droits sur les soies, leurs partisans présentèrent des procédés de drawbuck basés soit sur Tanalyse chimique d'échantillons, soit sur le comptage au microscope des fils renfermés dans un tissu ; l'application en était possible ; un membre de l'Institut, des professeurs au Conservatoire des arts et métiers l'affirmaient.

Mais comme le dit à la Chambre M. Jonnart, rapporteur (4 juin 1891): « Il ne s'agit pas de savoir si le drawback est théoriquement possible, mais s'il est pratiquement réalisable. » Or pour les tissus de soie il ne semble réellement pas qu'il le soit.

Le système du comptage des fils ne peut pas s'appliquer à toutes les étoffes, il ne peut pas l'être au velours. Quant à l'analyse chimique, elle nécessite le prélèvement d'échantillons, or toutes les parties d'un tissu ne sont pas forcément homogènes. Il est même à craindre que, le système adopté, des fabricants peu scrupuleux n'augmentent la proportion de soie aux extrémités des pièces, seules parties où les échantillons puissent être prélevés sans trop endommager les tissus. En laissant de côté ces dangers de fraude, le seul déballage et remballage des colis de soieries en douane présente pour la marchandise des dangers trop sérieux, le rapporteur les fit ressortir ainsi :

« C'est merveille, messieurs, d'assister à remballage de ces rubans, de ces dentelles, de ces articles de modes aux couleurs tendres, que le moindre froissement, le moindre souffle peut ternir ; c'est là un art compliqué, et certainement nos douaniers devront être complétés par des douanières. »

En outre aujourd'hui il faut aller très vite, il faut commercialement faire des offres fermes. C'est tellement cela que Ton voit tous les jours augmenter le nombre des vcn-

tes faites : la marchandise rendue franco de tous frais à destination. L'acheteur d'outre-mer tient à savoir exactement ce que lui reviendra, transport compris, tout ce qu'il achète. Or comment l'expéditeur de soieries pourraitil faire des propositions précises à l'étranger sur échantillon, s'il lui faut, pour établir son prix, savoir exactement ce que lui remboursera la douane à la sortie de France.

Autre détail pratique. Les expéditeurs de soieries apportent un soin tout spécial à leurs expéditions. Leurs envois représentent une grande valeur sous un petit volume, leurs caisses sont extrêmement bien conditionnées, la plupart du temps cerclées en fer. On comprend pourquoi : voici une caisse de tissus et de rubans qui part de Lyon à destination d'une ville de l'intérieur du Maroc par exemple, par combien de mains diverses va-t-elle passer depuis le moment où elle sort de celles du vendeur pour arriver dans celles du destinataire. Camionneurs, chemins de fer, camionneurs encore, portefaix, trajet maritime, barcassiers, portefaix arabes, douaniers arabes, chameliers, que sais-je encore ? Or quelles garanties le réceptionnaire a-t-il, en acceptant la caisse qui lui parvient, que tout ce qu'il a acheté s'y trouve contenu ?

Il n'en a que deux : la bonne foi de son vendeur et le bon état extérieur du colis qui lui est remis. Si la caisse a dû être ouverte en cours de route, il n'est sûr de rien, car on a pu la rouvrir encore et soustraire une partie de son contenu. Or l'opération du drawback nécessite une première ouverture.

On voit par là, pour n'en citer que quelques-unes, les difficultés inextricables que ce procédé créerait à Texportation d'une marchandise aussi délicate et aussi riche que la soierie ; on comprend que les fabricants de Lyon en aient fait ressortir les dangers.

Le drawback, appliqué aux soieries, rencontra cepondant au Parlement des défenseurs remarquables. M. Madier de Montjau le soutint avec véhémence. M. Fougeirol, lilateur éminent et savant distingué, l'appuya avec habileté mais sans parvenir à convaincre la Chambre. M. Emile Jamais répondit en particulier à l'objection des « fraudes à craindre » d'une façon ingénieuse qui lui valut les applaudissements de la Chambre :

« Que des industriels prétendent que le Trésor y perdra ! Qu'est-ce que cela veut dire, puisque la fraude ne peut venir que d'eux-mêmes ? Quel est donc ce mode d'argumentation qui consiste de la part des industriels à mettre le Trésor en garde contre la fraude ? Ils n'ont qu'à ne pas frauder, qu'à faire des déclarations conformes à la vérité, et le drawback fonctionnera facilement. » [Applaudissements. )

Malgré sa forme péremptoire, le raisonnement est loin d'être aussi probant qu'il le paraît.

Ce ne sont pas les industriels qui ont l'intention de frauder qui signalent les possibilités de fraudes, ce sont ceux qui, décidés à faire des déclarations exactes, ne veulent pas d'un système avec lequel de leurs confrères moins scrupuleux pourront, grâce à des fraudes faciles, leur faire une concurrence déloyale.

On voit par ce qui précède que Ton ne peut pas toujours compter sur le drawback pour empêcher qu'un droit destiné à n'être que protecteur, ne prohibe des matières qui ne viennent dans un pays que pour s'y faire manufacturer.

Difflculté d établissement des droits protecteurs.

b) Us manquent de précision. — Enfin le droit protecteur a contre lui l'incertitude de ses eiïets.

te LE SYSTÈME DES PRIMES ET LE PfeOtECtiONNiSMÊ

En donnant une prime de fr. SO à un sériciculteur par kilo de cocon produit, on est sûr, si les cocons sont produits, qu'il touchera ses 50 centimes. Si Ton veut au contraire les lui faire avoir au moyen d'un droit protecteur par une majoration de son prix de vente, rien ne dit qu'on y parviendra.

Un droit n'est pas toujours protecteur de toute sa quotité, c'est ce que remarquait M. D. ZoUa au sujet des blés {Revue polilique et parlementaire^ n° 28).

« Le droit protecteur n'agit bien entendu qu'autant que le prix des produits agricoles à l'intérieur dépasse au moins de tout le montant des droits les prix des marchés étrangers. Il n'en est pas toujours ainsi. Dans ces derniers temps la protection apparente était de 7 francs, la protection réelle n'était que de 3 francs. »

On pourrait croire peut-être que, malgré l'augmentation des droits, une importation toujours plus considérable s'est opposée à la hausse recherchée, mais Texamen de quelques chiffres prouve bientôt le contraire.

En France, bien qu'on ait porté les droits sur les froments étrangers à 3 francs par quintal en 1885, à 5 francs en 1887, à 7 francs en 1894, on a pu voir pendant plusieurs années les importations diminuer en même temps que les prix.

Années Cours moyen de l'hectolitre Importation par milliers d'hectolitres

A partir de 1891 et malgré le droit de 7 francs en 1894 les cours cotés n'ont été longtemps majorés que de fr. 2,S0 à fr. 3.

Le contraste est plus frappant si l'on remonte un peu plus haut en arrière.

Années Prix moyen par heclulitre Importation par milliers d'hectolitres

Ici les prix haussent en même temps que les importations.

Cela peut paraître bizarre, mais il ne faut pas oublier que si les droits chassent les importations, les hauts cours les provoquent quand elles sont possibles. C'est ce qui explique, ainsi qu'on Ta dit, que les droits de douane ne jouent qu'un rôle secondaire dans les années d'abondance et ne battent leur plein que dans celles de rareté (1).

En 1897 les récoltes générales ayant été mauvaises, le droit a joué entièrement :

Cours des blés en septembre 1897 (\).

Liverpool fr. 22.23 par 100 kil. /

Liège » 21.25 » î pas de droits sur les blés.

Anvers » 21.50 » (

Paris » 28 » i

France » 27.46 » j ^'^'^ ^« ^ ^'' ^^' ^^ ^''^'

D'autres causes peuvent venir déjouer tous les calculs que Ton aura faits pour provoquer une hausse ou empêcher une baisse par rétablissement d'un droit protecteur.

Nous avons vu qu'un droit de ce genre expose par luimême à une baisse si, frappant une matière première nécessaire à une industrie indigène, il désorganise cette in-

(1) Gh. ï{oux,Rapport sur le Budget du commerce et de rindustriey pour 1898, p. 19.

dustrio et restreint à rintérieur, en même temps qu au dehors, ses demandes de matières premières.

Plus loin nous verrons les droits protecteurs, édictés pourdt^fendre les sucres coloniaux contre les sucres étrangers, créer au sucre de canne de nos possessions d'outremer la concurrence encore plus redoutable pour lui du sucre de betterave indigène.

Un droit de môme quotité a aussi des effets très différents « selon la part que les quantités importées occupent relativement à la production nationale ; si cette partestde 1/10" ou de ^/20^ Teffet du droit sera beaucoup moindre que si elle était du quart ou de la moitié (1) ».

11 faut tenir compte aussi de la nature des marchandises. Pour une denrée d'absolue nécessité, la demande se resserrera peu et le droit, si rien autre ne vient le neutraliser, tondra à relever d'autant le prix. Pour les consommations do luxe au contraire, de Parieu dit avec raison que rinfluonce du droit sera chanceuse et variable (2).

Parmi les causes qui peuvent encore contrarier les effets d un droit, il faut citer aussi les variations du change. Une brusque hausse do change coïncidant avec son établissemont peut le neutraliser d'une façon plus ou moins complète.

Le iiaut cours du change on effet favorise l'exportation hors dos pays dont la monnaie est dépréciée. Avec lOOfr. d'or par exemple, on y acquiert 120, 130, 150 francs de marchandises. Ces marchandises dont les prix se trouvent ainsi avilis peuvent, môme grevées du nouveau droit d'entrée, so présenter encore h très bas prix sur le marché intérieur.

(i) Gauwos, Cours (V Economie politique, 1893, t. IT, p. 507. (2) De Parieu, Traité des impôts, t. I, p. 77.

Bref on voit que rétablissement d'un droit de douane a des répercussions si multiples et que tant de causes diverses peuvent en enrayer les effets qu'il est impossible la plupart du temps de pronostiquer sérieusement ses résultats.

Comment se fait-il donc que l'idée, trop répandue, qu'il suffit de frapper un produit d'une taxe d'entrée de 3, 4, ou 5 francs pour relever son prix d'autant, est encore si facilement émise et acceptée dans les congrès protectionnistes 1

Mais c'est l'inverse qui arrive très souvent ! Bastiat luimême l'a reconnu dans son écrit « Cher lé bon marché ». Il cite l'exemple suivant : « En France, pour favoriser l'agriculture, on à frappé la laine étrangère d'un droit de 22 0/0, et il est arrivé que la laine nationale s'est vendue à plus vil prix après la mesure qu'avant. En Angleterre, pour soulager le consommateur, on a dégrevé et finalement affranchi la laine étrangère, et il est advenu que celle du pays s'est vendue plus cher que jamais. » « Si Bastiat eût vécu, ajoute M. Cauwès,il eût constaté avec la même bonne foi la cherté des denrées qui s'est accentuée si gravement depuis le régime de liberté inauguré en 1860, et il n'eût pas hésité non plus à reconnaître l'abaissement des prix qui s'est produit en France depuis 1880 à la suite de plusieurs mesures restrictives dont ont été l'objet diverses denrées de consommation, le sucre, les viandes salées, les céréales. »

M. Cauwès finit même par être si convaincu qu'avec les droits protecteurs la cherté n'est pas à craindre que, dans les pages oii il prend leur défense, il en vient jusqu'à dire : ce Malgré tout ce qui vient d'être dit, supposons cependant que des droits protecteurs agissent sur les prix. ..(!).»

(1) Cauwès, op, cit. y p. 509.

96 LE SYi^TÈME DES PRIMES ET LE PROTECTIONNISME

Ceci est peut-<^tre aller un peu loin, je me demande vraiment comment des droits de douane peuvent être protecteurs sans exercer aucune action sur les prix, sans amener leur hausse ni empêcher leur baisse... décidément je crois que les distinctions que j'ai proposées (1) ont quelque chose de bon.

J'ai cherché dans les pages qui précèdent à montrer les entraves dangereuses que créent quelquefois les droits de douane, j'ai tenu en particulier à rappeler les difficultés que présente rétablissement de droits réellement protecteurs et les charges énormes qu'ils imposent aux contribuables : il sera nécessaire de s'en souvenir, pour établir des comparaisons, quand nous étudierons à leur tour les côtés onéreux des primes et les obstacles que Ton rencontre quand on veut les organiser.

2^ Les surtaxes.

A la question des droits protecteurs se lie étroitement celle des surtaxes maritimes.

Les surtaxes sont des mesures restrictives imaginées pour venir en aide à la navigation marchande à qui le syst^me des droits protecteurs ordinaires ne peut pas s'appliquer.

Je leur consacre un chapitre spécial parce qu'elles ont dans ce siècle-ci précédé les primes comme système protecteur de la marine, et parce que quelques-uns pensent qu'en les rétablissant, on arriverait plus sûrement que par les primes à rendre à notre pavillon la place qui lui est due.

(1) Voir ci devant définitions des droits protecteurs.

Ces surtaxes sont de trois sortes :

1 ** La surtaxe de pavillon ;

2^ La surtaxe de tiers pavillon ;

3° La surtaxe d'entrepôt.

On confond souvent les deux premières entre elles à cause de la quasi-similitude de leur nom. Quand nous les aurons examinées chacune en détail, on verra pourtant qu'elles ne se ressemblent pas.

«) Surtaxe de pavillon. — C'est sous l'administration de Fouquet et de Colbert que fut constituée la surtaxe de pavillon mais, si elle existait encore il y a quelques années, ce n'était pas à la suite d'une application continue ni sans avoir éprouvé de profondes variations.

La surtaxe de pavillon était un droit supplémentaire frappant une marchandise par cela seul qu'elle était importée sous pavillon étranger.

p) Surtaxe de tiers pavillon, — Celle-ci est tout différente.

Elle est née dans ce siècle-ci des droits de tonnage que nous avait légués l'ancien régime. Parmi ces droits de tonnage, il en était un qu'on appelait le « droit d'abord », qu'il fallait payer pour pouvoir entrer dans un port et y aborder. Les navires français bénéficiaient souvent d'exemptions de ce droit et quand ils y étaient soumis, ils ne payaient pas plus de 1 franc par tonneau de jauge. Au contraire, le navire étranger, qu'il importât des marchandises originaires de son propre pays ou do l'étranger, acquittait un droit de tonnage de 3 fr. 73 par tonneau de jauge. Mais des conventions passées avec les puissances étrangères modifièrent ce régime. Les premières furent celles conclues avec les États-Unis en 1822, et peu après avec r Angleterre (1826).

Dans ces conventions, on consentit bien à réduire les droits de tonnage qui frappaient les navires des puissances contractantes, mais à la condition qu'il ne s'agît que d'opérations maritimes effectuées directement entre la France et les pays contractants.

C'est de cette dernière condition qu'est née la « surtaxe de pavillon tiers », on voit en quoi elle différait de la précédente : elle frappait le navire et non la marchandise, et elle le taxait d'une façon plus rigoureuse s'il venait d un pays tiers que s'il arrivait directement de son propre pays.

Ainsi par exemple, un navire anglais, apportant en France une cargaison d'Angleterre , payait à certaines époques 1 franc par tonneau de jauge, le même navire débarquant un chargement pris dans un pays tiers payait 3 fr. 75 par tonneau.

La surtaxe de pavillon et celle de tiers pavillon ont été supprimées toutes les deux par la loi du 19 mai 1866, mais dans des conditions différentes. La surtaxe de pavillon tiers (droit de tonnage) fut supprimée (art. 4) à partir de la promulgation de la loi, tandis que celle de pavillon (droit sur marchandise) ne devait disparaître que 3 ans après (art. 5} ; elle no cessa donc d'être perçue qu'en 1869.

11 y a eu une tentative de rétablissement de la surtaxe de pavillon par la loi du 30 janvier 1 872, en voici le texte : « Les marchandises importées par navires étrangers, autres que celles provenant des colonies françaises, seront passibles de surtaxes de pavillon fixées par 100 kilogs comme ci-après : des pays d'Europe et du bassin de la Méditerranée 0,75 0/0 ; des pays hors d'Europe en deçà du cap Horn et de Bonne-Espérance 1,50 ; des pays au delà des caps 2 francs. » Ces surtaxes, peu élevées si on les com-

pare à celles qui existaient en 1816, très fortes, au contraire, si l'on considère qu'aujourd'hui elles représenteraient pour certaines marchandises une augmentation presque égale à celle du fret, no purent pas être intégralement appliquées, la disposition de la loi qui les édictait dut être abrogée le 18 juillet 1873 car elle venait à rencontre des conventions qui liaient la France à plusieurs puissances étrangères.

y) Surtaxe d entrepôt, — La surtaxe d entrepôt a survécu aux deux autres, elle remonte comme celle de pavillon à Tadministration de Fouquet et de Colbert, et n'était à lorigine qu'un droit qui grevait les marchandises de provenance du Levant, ayant fait escale dans les entrepôts génois. Ce droit fut généralisé dans la suite en vue d'encourager la navigation au long cours et nos relations directes avec les pays de production, mais il subit, comme les précédents, de nombreux changements. Tel qu'il est aujourd'hui il soulève des critiques que nous verrons bientôt.

Cette surtaxe ne fut pas, comme les deux autres, établie uniquement en faveur de la marine marchande, elle doit aussi faciliter la création en France de centres commerciaux vers lesquels afflueront les marchandises venant de tous les points du globe et qui constitueront de vastes entrepôts 011 l'Europe viendra s'approvisionner.

Comme l'a dit à la Chambre M. Allain-Targé, le 2 mars 1879 : la surtaxe d'entrepôt « c'est une défense pour les ports, les négociants, les commissionnaires, c'est une défense pour les comptoirs étrangers ou français, de Marseille, du Havre, de Nantes, qui ont recours indifféremment à la marine marchande ou à la marine étrangère ».

Elle vise aussi cependant le développemen t de notre

marine. Frappant d'un droit supplémentaire les marchandises provenant d'un entrepôt d'Europe, son résultat doit être de pousser les armements français aux expéditions lointaines en recevant, à de meilleures conditions, les marchandises que les navires vont chercher aux pays de production, que celles qu'ils vont prendre sur les entrepôts européens. Elle favorise les relations directes avec les pays lointains. Autrefois elle contrariait en outre les combinaisons des négociants d'outre-mer qui auraient voulu donner leurs marchandises à des navires étrangers pour leur transport en Europe, quitte, pour éviter de payer les deux autres surtaxes, à les faire transborder, une fois dans ua port voisin de la France, sur des navires français qui les auraient im|K>rtées finalement chez nous.

Celte surtaxe dentrepôt existe encore de nos jours, mais comme l'a fait remarquer M. Duprat, à la commission extraparlementaire de la marine marchande (séance du 19 février 1898\ elle est appliquée d'une façon trop irrationnelle pour produire des résultats sensibles. Elle ne pourrait agir qu'autant qu'elle aurait une influence appréciable et raisonnée sur la valeur des marchandises importées. Or. expose l'honorable armateur : « Cette surtaxe a été examinée lorsque Ton a procédé à rétablissement du nouveau tarif de douanes qui nous régit actuellement; et je crois que les membres du Parlement à ce moment étaient las du débat interminable qui s'était engagé sur les (Î44 articles de la loi discutée : chacun de ces articles ayant donné lieu à des échanges d'explications parfois très vives. Fatigué de cette longue discussion, le législateur a négligé la question de la surtaxe d'entrepôt. En tout cas, ce qu'il y a de certain c'est que, sur les 644 articles de notre tarif d'importation, il a été décidé que 30 articles seule-

i)ES DIVERS PROCÉDÉS PROtECTEllRS iBl

ment seraient frappés d'une surtaxe d'entrepôt particulière. Le principe en est, je le rappelle, que toutes les marchandises , on pourrait même dire sans exception, venant de l'étranger et entrant en France après avoir passé par l'un des entrepôts d'Europe, sont frappées d'une surtaxe d'entrepôt. 30 articles seulement ont été indiqués pour qu'il leur fût appliqué une surtaxe d'entrepôt différente de celle désignée sous cette simple rubrique : Toutes autres marchandises 3 fr. 60 par 100 kilogs. En réalité j'estime toujours que c'est parce qu'il était las de cette longue discussion que le législateur a dit : « Nous allons frapper d'une surtaxe d'entrepôt de 3 fr. 60 les os et les cornes, en même temps que le caoutchouc par exemple. Or le premier produit vaut 80 francs la tonne, le 2® 6000 francs, cependant on n'a fait aucune espèce de distinction entre eux. »

Voilà ce qu'est la surtaxe d'entrepôt et ce qu'étaient les deux au très surtaxes ; mais il ne faudrait pas croire qu'elles ont été intégralement appliquées depuis leur origine jusqu'au moment oii ces deux dernières ont été complètement supprimées.

Sous l'ancien régime, plusieurs pays avaient obtenu pour leurs navires des traitements de faveur. La Hollande fut affranchie des surtaxes de pavillon à la paixd'Utrecht, le pavillon espagnol fut également assimilé au pavillon français ; enfin, par une série de traités l'Angleterre et la Suède obtinrent pour leurs marines au longs cours, égalité de traitement avec la nôtre. Comme c'étaient précisément tous ces pavillons qui faisaient au nôtre la concurrence la plus acharnée il n'y a pas lieu d'être surpris si, à la veille de la Révolution, notre marine ayant lutté pour ainsi dire sans défense, se trouvait fortement distancée.

« A la Convention, le représentant Marec pouvait dire que dans les transports maritimes avec l'Europe, le Levant et les Anglo-Américains, le pavillon français n'intervenait que pour un cinquième, la part du pavillon anglais et, celles des autres pavillons étrangers étant chacune de deux cinquièmes (1). »

La Convention, pour remédier à cet état de choses, prit des mesures radicales ; elle décréta, le 21 septembre 1793, un acte de navigation qui n'était en grande partie que la reproduction de celui de Cromwell : prohibition du tiers pavillon, interdiction aux navires étrangers de faire le cabotage de port français à port français et entre la France et ses colonies.

Un navire n'était considéré comme français que s'il avait été construit en France, s'il appartenait pour la totalité à des Français, si tous les officiers et les 3/4 de l'équipage étaient français. Ces interdictions furent d'ailleurs lettre morte par suite du blocus presque permanent de nos ports pendant toutes les guerres de la Révolution et de l'Empire. Lors du rétablissement de la paix, notre marine marchande presque complètement ruinée, était incapable d'effectuer tous nos transports, il fallut renoncer aux prohibitions complètes, se contenter de mesures restrictives moins absolues et revenir au régime des surtaxes.

Ce fut la loi du 17 décembre 181 4 qui établit le nouveau régime. Les marchandises importées par navires étrangers furent admises en France, mais en payant une surtaxe de pavillon très forte ; pour les cafés elle était de 50 francs par tonne.

(1) Gauwès, op. cit. y p. 601.

La loi de finances du 28 avril 18i 6 renforça encore cette surtaxe, le café de Tlnde par exemple payait :

Importé par pavillon français, 83 fr. par 100 kilogs. — — étranger, 105 » —

soit une surtaxe de 200 francs par tonne.

Ces surtaxes furent bientôt jugées trop embarrassantes. Nous avons vu comment l'exemption partielle du « droit d'abord » — qui était en somme une surtaxe de pavillon frappant le navire — se transforma dès 1822 en surtaxe de tiers pavillon. Sous cette nouvelle forme, le droit était plus favorable au pavillon étranger puisqu'il diminuait pour les navires arrivant de leur propre pays.

D'autres tempéraments furent successivement apportés plus tard à ce régime, en sorte que : « déjà en 1860 l'égalité des pavillons était devenue la règle générale pour la navigation directe ; les surtaxes n'étaient plus imposées qu'au tiers pavillon. En 1861, l'Angleterre sut conquérir la suppression des surtaxes pour ses importations en France des laines d'Australie, du jute et des cotons de rinde, puis bientôt après pour les cafés et les sucres.

« Par suite de tout ceci l'assimilation dos pavillons avait presque supplanté l'ancien système protecteur dans la navigation de concurrence, lorsque la loi du 19 mai 1866 appliqua à notre marine marchande un système de liberté commerciale absolue. Cette réforme consistait simplement dans l'abandon des droits de tonnage et des rares surtaxes de pavillons qui avaient été conservées. On ne toucha pas d'ailleurs à la navigation réservée (1). »

Ce court historique montre un des graves inconvénients des surtaxes : la difficulté de leur maintien intégral. Elles

(1) Cauwès, Cours d'Economie politique ^ 1893, t. II, p. 610.

è4 LE SYSTÈME DES PlllMES Et LE PtiOTÉCTlONNISMÉ

ont un caractère hostile si marqué, qu'on les conserve rarement vis-à-vis des nations avec lesquelles des rapports continuels amènent souvent des traités. La plupart du temps on doit les abandonner soit par lu crainte fondée de rétorsions inévitables (1), soit à cause de ces traités.

Voici à titre d'exemple un article de la convention du 28 février 1888 entre la France et la Grande-Bretagne :

« Art. 7. — Les navires français et leur cargaison dans le Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande et les navires anglais et leur cargaison en France et en Algérie, à leur arrivée d'un port quelconque, et quel que soit le lieu d'origine ou de destination de leur cargaison jouiront sous tous les rapports du môme traitement que les navires nationaux et leur cargaison. »

Pas de surtaxe possible avec des clauses de ce genre, or il en est d'insérées en termes presque identiques dans tous nos traités de navigation y compris celui avec le Japon, que les Chambres ont ratifié il n'y a pas très longtemps.

Par ailleurs, ce régime plus ou moins parfaitement appliqué des surtaxes fut-il aussi favorable à notre marine que certains veulent bien le dire ?

En dehors de l'ère des prohibitions absolues qui n'eurent par elles-mêmes aucun résultat par suite de la tourmente dans laquelle la France fut entraînée et entraîna

(1) On a soutenu que les primes offraient le même inconvénient. MM. Rouvier et Georges Perrin notamment dirent en 1879 à la Chambre que les primes n'étaient que des droits différentiels déguisés, qu'elles constituaient une inégalité de traitement dont l'étranger ne serait pas dupe et qui provoquerait des réclamations.

Ce danger est à craindre, c'est vrai, avec la prime à l'exportation, mais quant à celle à la production, l'expérience a prouvé le contraire.

TEurope de 1792 à 1814, la marine marchande de concurrence a vécu pendant près d un demi-siècle sous la protection variable, d'abord rigoureuse, puis presque nulle, des trois surtaxes.

Il est incontestable que, durant toute cette période, elle eût de l'ensemble de notre trafic une part proportionnelle plus considérable que celle qu'elle a aujourd'hui.

De 182S à 1860, elle fit dans Tannée la plus défavorable (1842) le 36 0/0 de nos transports; dans les meilleures (1825-1831-1848-1849) cela alla jusqu'au 47 et 48 0/0 (v. tableaux ci-contre), tandis que de nos jours nos navires ne font guère que le 2S 0/0 (1) de nos transports maritimes.

Les mêmes tableaux montrent que si la part proportionnelle de notre pavillon était grande, les quantités transportées étaient par contre de beaucoup inféiîeures.

Il faut tenir compte évidemment, de l'énorme mouvement créé depuis par l'expansion de la navigation à vapeur, mais même en faisant cette correction nécessaire, on voit que le régime des surtaxes n'avait pas amené un développement exceptionnel de notre marine et qu'elle ne suivait pas les progrès faits par les autres.

(1) V. Rapport présenté par M. J. Duprat, annexe VIII au rapport sur le budget du commerce et de l'industrie de 1898, par M. Charles Roux.

GR

Mouvement général de la navigation de la France et part des pavillons de 18225 à 1860.

(Le tableau complet se trouve dans les tableaux de la commission d'enquête de 1862 publiés par le Ministère du commerce en 3 volumes distincts (Imprimerie Nationale). Je ne donne ci-dessous que les années où se trouvent les chiffres les plus élevés et les plus bas.)

KiaiM

Mouvemenl général

PaYil. rraocaU

Pavil. de'painanee

Patil. tien.

en tonneaux.

Pendant ces dernières années la part du pavillon français dans le mouvement de la navigation avec l'étranger les colonies et la grande poche, a été la suivante (chiffres extraits des statistiques de douanes).

part pour 0/0 »

du pavillon français

Tonnage comparatif des marines pendant quelques années de 1827 à 4S60.

France, tonneaux

Angleterre, tonneaux

Tobl des Davires conniu

dans le monde.

tonoeanx

(Les chiffres du tonnage total des navires connus dai^ le monde aux époques indiquées sont extraits de la statistique internationale des marines marchandes publiée par le bureau central de statistique du Royaume de Norwège.)

En 1834, nous la verrons incapable de suffire aux transports de la guerre pour Texpéditîon de Crimée.

En 1862, l'enquête maritime faite sur l'initiative du Gouvernement, recueille les doléances réunies des constructeurs de navires et des armateurs qui cependant ne réclamaient point des primes mais seulement la diminution de leurs charges et l'amélioration de la législation existante.

L'examen dans le passé des mesures restrictives édictées pour tâcher de favoriser la marine, en laissant voir tant l'impossibilité de leur application sérieuse que la médiocrité de leurs résultats, ne porte guère en somme à trouver justifiés les regrets qu'on leur voue dans certains milieux (1).

b) La protection par les mesures stimulatrîces : Les primes. — Théorie des primes (2).

1° Inconvénients des primes au point de vue budgétaire.

Moyens pour les atténuer,

a) Indication des voies et moyens, — On fait aux primes un certain nombre d'objections si capitales que je com-

(1) Le commandant Riondel s'est fait leur représentant au Conseil supérieur de la Marine marchande ; ses paroles pleines de conviction en faveur des surtaxes ne Tont pas emporté sur les explications claires et précises données par M. Cbandèze, directeur du commerce, pour montrer les inconvénients de leur emploi.

Le Conseil s'est prononcé contre leur rétablissement.

(2) Bien que la plupart des observations que nous allons faire s'appliquent aux primes à la production et aux primes à l'exportation, j'aurai néanmoins en vue surtout les premières dans les pages qui vont suivre. Quant aux primes à l'exportation, nous verrons, dans un paragraphe à part, les avantages et les inconvénients qui leur sont particuliers.

mencerai par les examiner car, si c'étaient là des difficultés insolubles, il serait inutile d'aller plus loin et il n'y aurait plus qu'à conseiller d'abandonner coûte que coûte un système que Ton dit aussi vexatoire pour le contribuable que désastreux pour nos finances.

Ce qui choque lo plus dans les primes, c'est qu'en somme, par ce procédé, on prend de l'argent dans la caisse de M. X... pour le mettre dans celle de M. Y... Cette façon d'agir est a priori si exorbitante que beaucoup se déclarent par là même suffisamment renseignés sur le mérite de la combinaison et la rejettent sans plus ample examen.

Je ferai remarquer cependant, quant à l'équité du procédé, que, si les primes sont établies comme elles doivent l'être, M. Y... qui en perçoit, n'en bénéficie pas à titre gratuit. Elles ne lui sont comptées qu'autant qu'il effectue certaines opérations jugées nécessaires pour le bien public ; dès lors son enrichissement n'est plus sans cause et devient tout aussi légitime que le traitement perçu par le fonctionnaire, ou le bénéfice de l'entrepreneur qui a traité directement avec l'Etat. Dans ces deux derniers cas, Targent des contribuables sert à obtenir pour une œuvre d*utilité générale le concours d'individus désignés ; dans celui des primes ce n'est plus à quelques particuliers que l'on s'adresse c'est à une industrie tout entière pour provoquer chez elle un effort dont le pays entier doit profiter. Qu'y a-t-il d'injuste en cela ?

La difficulté n'est donc pas de montrer la légitimité des primes,mais surtout comment on les em péchera de devenir une source de désordre pour les finances et comment on parviendra à rendre leur usage moins onéreux.

La question mérite d'autant plus d'être examinée que les crédits, dont le vote d'une loi de primes implique l'on-

verture, sont la plupart du temps des crédits évaluatifs î genre de crédit propre par excellence à amener des demandes de crédits additionnels qui rendent si difficile un sérieux équilibre budgétaire.

Les lois de primes, en effet,ne peuvent guère s'accommoder de crédits limitatifs. Quand TÉtat intervient en faveur d une industrie, c'est avec le but voulu de la développer, or il n'excitera Tesprit d'entreprise des industriels qu'en leur faisant des promesses précises ; il faut qu'ils perçoivent d'autant plus qu'ils perfectionneront davantage leurs exploitations. Sait-on, au moment où l'on établit des primes, à quel degré sera développée l'industrie que l'on vise? — C'est impossible. Ouvrir un crédit limitatif dans ce cas équivaut à dire : Les primes seront distribuées suivant tel mode de répartition, seulement, si à la suite de progrès inespérés, les sommes allouées menacent de dépasser le crédit voté, les primes seront réduites au chiffre nécessaire pour que cette éventualité ne se produise pas.

Cette façon de procéder proposée à maintes reprises, adoptée même, nous le verrons bientôt, dans quelques cas exceptionnels, est en principe inadmissible. Les industriels sont obligés de compter, surtout ceux qui traversent une crise ; pour qu'ils lancent do nouveaux capitaux dans leurs entreprises il faut, qu'en en calculant les bénéfices probables, ils pensent les rémunérer. La prime n'entrera d'une façon sérieuse dans leurs calculs que s'ils en connaissent le chiffre exact et s'ils ont la certitude de la conserver. Il n'y a rien qui paralyse les entrepreneurs comme l'incertitude. Si l'on veut les stimuler au moyen des primes, il faut leur dire exactement ce qu'on leur offre, ils ne peuvent faire entrer des promesses vagues en ligne de comple.

Le système des crédits limitatifs n'est donc guère compatible avec les primes, si Ton veut qu'elles soient efficaces, aussi peut on dire que les lois de primes ont tout ce qu'il faut pour jeter le désordre dans les finances, comment parer à cet inconvénient ?

Les primes n'étant, comme toute mesure protectrice, acceptables qu'à titre exceptionnel, on peut, à cause des dangers spéciaux qu'elles présentent, se montrer rigoureux à leur égard et soumettre les lois qui les édictent à des exigences spéciales.

Les crédits additionnels sont surtout dangereux à cause des découverts qu'ils occasionnent et les primes présentent le môme danger puisqu'elles amènent de ces crédits.

On a cherché de plusieurs manières à arrêter le flot tou- . jours croissant des crédits additionnels et à atténuer leurs inconvénients. Ce n'est pas ici le lieu de faire l'énumération des divers procédés préconisés pour atteindre ce but, je me bornerai à en citer un qui semble particulièrement de mise ici et qui, s'il était appliqué, aurait une efficacité incontestable : exiger que toute demande de supplément, de crédit indique d'une façon précise les moyens de faire face à la nouvelle dépense.

11 n'y aurait pas besoin, pour édicter cette exigence, de voter une loi nouvelle, il suffirait d'appliquer, en suivant rigoureusement l'esprit qui les a inspirées, les lois du 18 juillet 1836 et du 16 mai 1851.

La première dit : « A l'avenir toute demande de crédits, faite en dehors de la loi nouvelle des dépenses, devra indiquer les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés »... et la seconde répète sous une autre forme : a... le projet contient l'indication des voies et moyens affectés au paiement de la dépense »... malheu-

reusement ces dispositions si sages n'aboutissent à aucun résultat pratique car on se borne pour leur obéir à mettre d'une façon vague le crédit demandé à la charge « des ressources afférentes aux besoins de Texorcice », ou « au compte de la dette flottante ». Autant vaudrait ne pas s'occuper de ces lois que de les appliquer de cette manière.

Et cependant cette nécessité de parer aux voies et moyens paraît si primordiale à certains esprits qu'ils veulent en faire l'objet d'une disposition constitutionnelle. M. Gerville-Réache a inséré dans la proposition de révision de constitution dont il a saisi la Chambre le 13 mars 1899 l'article suivant : « Toute proposition entraînant une dépense, doit être accompagnée de la recette eff'ective nécessaire pour y faire face, faute de quoi elle devra être rejetée. »

En attendant que ce principe devienne d'une application générale, il serait à désirer qu'on l'imposât spécialement aux lois de primes, à cause des inconvénients caractérisés qu'elles présentent pour l'équilibre budgétaire,

Une pareille exigence créerait, c'est vrai, des difficultés nouvelles à l'adoption de mesures jugées nécessaires.

Les primes jouissent si peu de l'estime publique, les intérêts multiples et souvent opposés qu'elles mettent en jeu rendent si laborieux leur établissement, qu'on s'expose à le rendre irréalisable, en leur suscitant de nouveaux adversaires dans les personnes qui se verront plus ou moins directement désignées pour en faire les frais.

Cela s'est fait pourtant quelques fois (1) et il faudrait que cela se généralisât.

(1) Voir entr'autres la loi du 7 avril 1897 qui apporte des modifications au régime des sucres.

Que ron diminue les préjugés existant à l'encontre des primes, que Ton atténue les inconvénients qui résultent d'erreurs d*application et on finira par pouvoir adopter comme règle, de n'établir aucune prime sans fixer en même temps les moyens d'y subvenir.

Il serait d'autant plus souhaitable de voir cette idée devenir admissible dans la pratique, qu'elle serait utile, non seulement aux finances, mais môme aux industries qui ont besoin d'être protégées. Les commissions qui élaborent les projets de lois de primes, les divers conseils supérieurs qui étudient les remèdes à apporter aux industries en souffrance, sont placés entre deux dangers. Ou réclamer des chiffres trop faibles pour obtenir les résultats qu'ils poursuivent, ou, si leurs prétentions sont trop grandes, voir la commission du budget repousser leurs demandes parce qu'elle ne voit pas les moyens de trouver les ressources pour y faire face. Je ne puis mieux faire, que citera ce sujet ce que disait, le 18 mars 1898, M. J. Ch. Roux au conseil supérieur de la marine marchande:

« La seule lacune que j'ai trouvée dans le discours de rhonorable M. Bernard c'est qu'il ne chiffre pas les dépenses, les charges qu'entraînerait le système dont il est le promoteur. 11 a parlé d'une prime de 1 fr. 70, s'est-il exactement rendu compte de ce que cette majoration de prime produira au point de vue général ? Et alors comme j'ai l'insigne honneur de faire partie du Parlement et trop souvent de la commission du budget, je suis bien obligé de me mettre à la place de mes honorables collègues et de manifester des craintes que je trouve assez légitimes. Si nous nous présentons devant la commission du budget d'abord, devant le Parlement ensuite, avec des prétentions tellement exagérées, avec des sacrifices tellement

puissants pour TÉtat que le Trésor n'y puisse faire face, Je crains naturellement que nous ne réussissions pas. »

Les commissions et les conseils en question ont souvent tellement de peine à tomber d'accord sur la rédaction définitive des projets qu'ils doivent soumettre au Parlement que leur imposer une tâche nouvelle serait peut-être beaucoup leur demander. Et cependant, on le voit, ils trouveraient dans l'examen de ce côté de la question et des indications précieuses sur ce à-quoi ils peuvent prétendre, et en même temps plus de chances de faire agréer des projets, où ils indiqueraient, au moins en partie, les moyens de faire face à leurs prétentions.

On peut donc poser sinon comme une règle rigoureuse à laquelle il faudrait immédiatement se soumettre, tout au moins comme un principe dont on doit réaliser l'application progressive, que les lois de primes doivent désigner d'une façon précise les ressources sur lesquelles on compte pour payer les dépenses qu'elles créent.

11 ne faut pas, sous prétexte de guérir un mal, en causer un autre et pour relever l'industrie démolir les finances.

j3) Combinaison des primes et des droits de douane, — 11 faut d'autant plus chercher à répandre l'idée qu'il est nécessaire de songer aux moyens de payer les primes quand on en établit, que l'obligation qu'on s'impose ainsi d'examiner le problème sous toutes ses faces peut amener à le résoudre d'une façon plus satisfaisante.

Le système des primes est un procédé protecteur, il n'est guère mis en avant que dans les luttes économiques de nation à nation, quand il s'agit d'acquérir la suprématie dans une production que se disputent plusieurs pays. Aussi le voit-on presque toujours mis en parallèle avec

le système traditionnel des droits de douane. On peut donc être à peu près sûr quand on entend parler de primes, que le problème qu'il s'agit de résoudre est un problème de concurrence internationale et que, si les primes peuvent être appelées à y jouer un rôle, les droits de douane de leur côté peuvent y trouver un emploi .

Au lieu de chercher, comme on se borne trop souvent à le faire, si les primes sont supérieures aux droits ou les droits préférables aux primes, voyons s'il n'est point des cas où, loin d'opposer un système à Tautre, on n'a pas avantage à les combiner.

Lorsqu'on cherche à réaliser la protection par des droits, on leur demande d'exercer une double aciion:

\o Provoquer une hausse de prix favorable aux producteurs ;

2" Procurer des recettes à l'État.

Notre étude sur les droits protecteurs nous a permis de voir qu'en augmentant un droit d'une quotité déterminée, on n'obtient pas toujours une hausse correspondante ; nous avons vu aussi que, si pour que la protection soit plus forte on élève trop un droit et qu'on le rende prohibitif, l'augmentation, loin de fournir des ressources au Trésor, lui en enlève au contraire en supprimant des entrées.

Eh bien, pourquoi ne pas scinder les deux effets ? Pourquoi, au lieu de chercher à favoriser les producteurs par une hausse problématique, ne pas leur attribuer d'une façon beaucoup plus certaine et précise par des primes ce que l'on veut leur faire avoir ? Pourquoi enfin ne pas demander à des droits de douane, qui auront d'autant moins de chances d'être prohibitifs qu'ils seront moins élevés, les ressources indispensables à l'alimentation de ces primes?

Un exemple fera mieux comprendre ce que je veux dire :

Il y a peu d'années les producteurs de plomb de France se plaignant de la baisse de leurs produits, demandèrent, dans Tespoir d'une hausse, que Ton frappât d'un droit d'entrée de 1 fr. 50 par 100 kilogs les plombs étrangers.

Voici quelles auraient été les conséquences pratiques de cette modification de tarif en supposant que le droit établi eût provoqué une hausse de t fr. 50 0/0 et n'eût pas restreint la consommation, ce qui est douteux (1).

La France produit annuellement environ 12.000 tonnes de plomb, elle en consomme 80.000 tonnes (2), la hausse aurait donc coûté aux consommateurs : 80.000 x 15 = 1 .200.000 francs et n'aurait rapporté aux producteurs que 12.000 X 15 = 180.000 francs.

On voit de suite en présence d'un pareil résultat combien dans un cas semblable il serait plus avantageux, à la fois et pour les consommateurs et pour les producteurs, de combiner ensemble, le système des primes et celui des droits au lieu de s'en tenir à ce dernier.

En effet avec un simple droit beaucoup moins onéreux pour le consommateur de fr. 30 0/0 au lieu de 1 fr. 50 0/0, on obtiendrait une recette fiscale de (80,000 T. — 12.000 T. ).= 68.000 T. quix3 fr.= 204.000 francs, somme qui fournirait et au delà les fonds nécessaires pour faire tenir d'une façon certaine aux producteurs de plomb les 180.000 francs que ne le promettait qu'aléatoirement la mesure qu'ils sollicitaient.

(1) Des droits sur les plombs ont été établis par la loi du 3 mars 1898, l'importation qui avait été de 33.309.000 francs en 1897 est tombée en 1898 à 29.218.000 francs.

(2) Chiffres extraits du Journal des Economistes^ juin 1896.

Vous me direz peut-être qu'avec cette combinaison rÉtat n'a plus les i. 020.000 francs de bénéfice que lui rapportait le premier système, mais je vous ferai remarquer que vous sortez de la question ; s'il s'agit de créer des ressources au budget ne venez pas dire que vous cherchez un moyen pour protéger les plombs.

Un auteur, M. Laurent de l*Arbousset (d'Alais) qui fait autorité en matière de sériciculture et de filature, a cherché, en suivant cet ordre d'idées, àmettrefinaux querelles des diverses branches de l'industrie soyeuse.

Son projet publié dans le Bulletin séricole français du 1 mai 1 897 est à ce titre très intéressant, en voici les principaux traits :

L'auteur se propose d'alimenter les primes au moyen des ressources obtenues par des droits d'entrée sur les matières soyeuses ; les mesures qu'il offre dans ce buta l'examen du Gouvernement et des Chambres sont les suivantes :

« 1° A dater du 1*"" janvier 1898, les déchets de soie, bourres, frisons, cocons doubles percés ou piqués, les bourres peignées, les cocons fins pour filatures, les soies grèges, les soies ouvrées et les tissus de soie seront passibles à leur entrée en France, quelles que soient leurs provenance et origine, des taxes suivantes :

Déchets de soie, bourres, frisons,

cocons doubles fr. 0,25 par kilog

Bourres peignées 1,50

Cocons frais 0,25

Cocons secs 0,75

Soies grèges 3,00

Soies ouvrées 6,00

Tissus de soie 6,00

2" Toutes les dispositions de la loi du 13 janvier 1892 sont « maintenues pour une période de 10 ans, du 1®' janvier 1898 au 31 décembre 1907 ».

C'est bref et net, Tobjectif poursuivi est'le maintien des primes, dont Tauteur a montré auparavant les bons effets, d'assurer à toutes les branches de l'industrie soyeuse la protection douanière et en même temps de couper court aux difficultés budgétaires en établissant les droits de manière à ce que les ressources couvrent les charges et laissent par dessus le marché un bénéfice à l'Etat.

Voici les chiffres présentés par l'auteur à l'appui de son projet.

Droits et primes à Tagriculture et à Tindustrie de la soie et des soieries.

1° Ressources.

Ghifft'es des doaanes, soies et matières soyeuses.

Déchets de soie. Bourres en

masses restées en France.

Cocons doubles, bassinés etc Bourres peignées ....

Cocons frais pour filature Cocons secs pour filature.

Soies grèges étrangères .

Soies ouvrées importées.

Soieries

Importation

moyenne annuelle

kilogr.

Droits

Recettes