à 0,25 fr. 1.029.125 427.728 à

(pas d'importation)

Total des ressources.

fr. 16.014 600

2o Charges.

Primes à la séricicuUure(sur une récolte probable de 10.000.000 de. kil.de cocons à 0,50). . . . fr. 5. 000. 000

Primes h la filature (sur la base de la plus forte annuité, augmentée de 300.000 fr.) fr. 4. 500.000

Primes à la fabrique de soieries pures sur son exportation (exportation annuelle moyenne 947.448 kil. à3fr. par kil. sur 1.000.000) ...... fr. 3.000.000

Primes à la fabrique de soieries mélangées sur son exportation ( exportation annuelle moyenne 4.894.802 kil. à 1. fr. par kil. sur 2.000.000) fr. 2.OOO.000

Excédent de recettes au profit de l'État. . . . fr. 1.514.600

Total des charges. . . fr. 16.014.600

Ce projet n'a pas réuni cependant tous les suffrages que son auteur pouvait espérer ; je ne reproduirai pas ici la totalité des critiques qu'il a soulevées, je me bornerai aux observations suivantes : Si modéré que paraisse le tarif proposé, il n'en constitue pas moins une aggravation sérieuse de la situation existante.

Droits prof Ole» Droits acloeU au tarif géoértl

Déchets de soie,

bourre,

frisons, cocons

doubles.

fr.

23 par

exemptes

Bourres peignées . . .

10 par 100 k.

Cocons frais. .

exempts

— secs . .

Soies grèges . .

— ouvrées .

Tissus de soie .

de 200 à 1500

M. •■k/k^XAK^ X« X« fc^%^*^^ •

suivant les tissus.

Or la moindre imprudence dans ce sens suffirait pour faire passer à Milan une grande partie du marché de soies

qui se tient à Lyon (1) et il est peu probable que la sériciculture et la filature françaises trouvent un bénéfice quelconque à un déplacement de ce genre.

De plusjce projet comporte desprimes à Texportation des soieries. En dehors des inconvénients spéciaux de ce genre de primes leur application nécessiterait, à la sortie des tissus, des visites de douane auxquelles ne peuvent guère se prêter des marchandises aussi chères et délicates (2).

L'auteur du projet en question a sans doute été enserré entre des limites trop étroites en voulant trouver dans les matières soyeuses seules, les ressources nécessaires à Talimentation des primes dont il demandait le maintien. La solution du problème comporte vraisemblablement une latitude plus grande dans la recherche des voies et moyens.

Si ce projet demandait des modifications, il contenait néanmoins un principe fécond de prévoyance trop souvent laissé de côté.

Ce principe a d'ailleurs été mis en avant dans d'autres occasionsjle malheur est qu'il n'a jamais été que trop timidement soutenu. Ceux qui l'ont proposé ne l'ont jamais donné que comme indication et sans agir d'une façon sérieuse pour l'appliquer.

Ainsi la commission parlementaire de la marine marchande de 1877 évaluant à 15.000.000 de francs les dépenses probables des primes qu'elle proposait,ajoutait :

« Où les prendre? Le Trésor national en fera-t-il les frais, ou ne pourrait-on pas lui en procurer l'équivalent ailleurs? Telle est la question qui se pose. »

Le rapporteur examina alors le système anglais. Là bas

(1) Voir ci-après « Primes à la sériciculture et à la filature ».

(2) Voir ci- devant « Inconvénients des droits protecteurs ».

une large initiative étant laissée, sous la haute autorité d'un bill spécial, aux corporations (1), elles arrivent par des droits locaux de navigation à un prélèvement annuel d'environ 100 millions de francs surun mouvement général de 43 millions de tonnes, dans les ports du Royaume-Uni.

L'application d'un système analogue en France eût donné, d'après les calculs d'un ingénieur distingué de Bordeaux, M. Pastoureau, un rendement annuel de 30 raillions pour un mouvement de 13 millions de tonnes.

On voit tout de suite les avantages d'une semblable combinaison : économie pour le Trésor, satisfaction immédiate des intérêts en souffrance, et enfin enrichissement du domaine national par un large prélèvement sur les marines étrangères qui y eussent participé dans la proportion de 71 0/0.

On sait en effet que nous ne faisons guère que le 30 0/0 de nos transports par mer, ce qui est faible.

La commission de 1877 ne fit malheureusement que signaler ces idées, elle ne put les mettre en pratique, car c'eût été trop augmenter la besogne déjà assez lourde qu'elle avait assumée.

La réalisation de ce système serait, c'est vrai, très délicate ; la discussion de la dernière loi sur les droits de quai (L. du 23 mars 1898) a bien montré qu'il serait impossible d'entrer dans cette voie par le moyen de dispositions générales. Tel droit de péage qu'un port pourrait accepter, en léserait un autre, on concurrence trop immédiate avec un port étranger ; il faudrait donc laisser les Chambres de commerce juges des chiffres et bases des perceptions que sous l'autorisation d'une loi elles pourraient établir.

(1) Ces corporations parleur mode de recrutemeat se rapprochent de nos Chambres de commerce.

Frappant également le pavillon français et étranger elles ne seraient point contraires aux traités de navigation; néanmoins, pour ne point éveiller les susceptibilités internationales, on ne pourrait pas affecter directement leur produit à l'alimentation des primes, il faudrait y arriver par une voie détournée que ne trahit point la publicité des débats parlementaires. Tout cela est très difficile, mais non impossible. Tant que la part du pavillon étranger dans nos transactions sera aussi considérable, l'objectif à poursuivre devra toujours être d'établir des droits fiscaux iqui, à cause de la prépondérance de ce pavillon étranger, le frapperont davantage, et dont le produit devra être employé au relèvement du nôtre.

Ce qu'il faut frapper surtout ce sont ces navires occasionnels, ces « rôdeurs de l'Océan », comme les Anglais en ont tant, toujours prêts à se précipiter sur un port quelconque pour y drainer tout l'aliment qui s'y trouve. Us peuvent rendre, il est vrai, au commerce d'un port, des services momentanés, procurer aux expéditeurs des bénéfices sur lesquels ils ne comptaient pas, mais ils tuent sans les remplacer les services réguliers, seules sources d'un progrès durable.

Ces navires, on peut les atteindre sans faire intervenir dans les lois qui les visent des distinctions quelconques de pavillon. On peut même adopter des dispositions qui seront favorables au pavillon étranger, lorsqu'il rendra des services réels et suivis aux ports qu'il viendra visiter. Ainsi le projet de loi, portant déclaration d'utilité publique des travaux d'établissement d'un canal de Marseille au Rhône, autorise la Chambre de Commerce de Marseille à établir des péages nouveaux, pour faire face aux engagements qu'elle prend en vue de collaborer à

cette entreprise. Ces péages ont pour bases : 1° lé tonnage de jauge lëgal des navires entrants ; 2* la quantité des marchandises importées par mer; seulement il y a des exemptions, entre autres : « les navires faisant simplement à Marseille une opération de cabotage entre ports français, les navires et les bateaux naviguant au bornage ou faisant la poche cotière ou la navigation intérieure (toutes ces navigations sont réservées au pavillon français).

Parmi les navires assujetlis, tout navire, qui a déjà payé 3 fois le péage depuis le 1" janvier, en est exempt pour les entrées ultérieures, jusqu'au 31 décembre de la môme année.

Avec un système de ce genre, sans faire en droit aucune distinction de pavillon, on aboutit en fait à ne favoriser que les navires qui reviennent fréquemment dans le même port ; on favorise donc surtout ceux qui y sont -attachés, c'est-à-dire des navires français. Les quelques navires étrangers qui profiteront de ces exemptions sont ceux qui, par leurs relours fréquents à Marseille, y auront presque acquis droit de cité.

Cet exemple montre bien comment des traitements égaux endroit permettent d'aboutir à des traitements différentiels en fait. L'équité ne trouve rien à y redire, les traités rien à y reprendre et le Trésor pourrait y trouver le moyen de rendre moins onéreuses les charges que lui imposent les primes.

Je n'insiste pas plus longtemps sur cette idée ; on voit, parles quelques exemples que j'ai donnés, à quel point la combinaison du système des primes avec celui des droits rendrait la protection moins onéreuse. Théoriquement, on pourrait même arriver par ce moyen à mettre tous les frais de la protection à la charge de l'étranger:

Quand la majoration d*im droit de douane n'amène aucune hausse sur le marché, c'est l'étranger qui supporte la totalité de cette majoration (1), lors donc qu'on emploiera le supplément de recette ainsi obtenu à des primes ou à des travaux utiles à l'industrie, on pourra dire que c'est l'étranger qui fera les frais de la protection de notre industrie.

y) Clauses de sauvegarde. — Malgré les inconvénients, signalés plus haut, que présente l'introduction des crédits limitatifs dans les lois de primes, on a souvent proposé ces crédits pour mettre les budgets à l'abri de surprises trop désagréables.

Le projet de loi sur la marine marchande présenté par la commission de 1877 portait :

((Art. 11 . — 11 est ouvert au Ministre de la marine et des colonies un crédit de 8 millions de francs par an pendant 10 ans pour venir en aide à la navigation maritime... »

La loi du 29 janvier 1881 n'a pas sanctionné cette manière de voir et elle n'a même pas été mise en question au renouvellement de la loi en 1893. Lors du vote de la loi de 1898 sur les primes à la sériciculture et à la filature de la soie, on a rejeté encore le principe des crédits limitatifs ; on le'trouve cependant inséré dans la loi du 13 janvier 1892 sur les encouragements à la culture du lin et du chanvre, mais c'est là un cas isolé ; en général, ce principe n'a pas élé adopté pour les raisons que nous avons vues.

Et cependant, en assistant quelquefois au développement inespéré de certaines industries, on a pensé, non sans appréhension, aux charges qui en seraient résultées pour le budget si des primes leur avaient été promises. On a cherché alors, sans en venir aux crédits limitatifs, à

(1) Voir ci-devaat « Prohibitions et droits de douane ».

84 LE SYSTÈME DES PRIBfES ET LÉ PROTECTIONNISME

combattre au moyen de clauses de sauvegarde les inconvénients incontestables qu'ont en l'espèce les crédits éva- I natifs.

Ces clauses de sauvegarde limitent les sacrifices qui peuvent être imposés au budget, mais leur action est moins brutale que celle des crédits limitatifs ; on peut les libeller de manière à laisser les primes agir pendant un certain temps et ne tomber sous le coup de la clause qu'après avoir eu quelque efficacité.

La clause de sauvegarde est un moyen terme, elle ne préserve pas le budget d'une façon aussi radicale qu un crédit limitatif, mais, par contre, elle permet de ne pas réduire brusquement les primes sans s'inquiéter si la seule perspective de la possibilité de cette réduction n'empêchera pas les industriels, que l'on veut stimuler, de faire l'effort que l'on veut obtenir d'eux.

On peut citer comme exemple de clause de sauvegarde celle insérée dans la loi du 2 avril 1898 sur les primes à la filature et à la sériciculture.

Art. 6. — « Si la moyenne des dépenses des 5 premières années dépasse pour les primes à la sériciculture la somme de 6.000.000 de francs et pour les primes à la filature 4 000.000, les tarifs inscrits aux articles l et 2 seront susceptibles au cours de la sixième année d'être réduits par les 4 dernières années en vertu d'une loi. »

Un projet du Gouvernement avait proposé une clause beaucoup plus dangereuse pour l'efficacité de la loi. 11 prévoyait que dans le cas où le montant des primes serait pendant une campagne supérieure à 3 millions de francs pour la filature , leur taux serait pour l'année suivante ramené au chiffre nécessaire pour couvrir le Trésor et son avance.

Je laisse de côté la diCFérence du maximum fixé qui n'a qu'un intérêt secondaire au point de vue théorique.

Le vice fondamental du projet primitif était Tinstabilité qu'il créait dans Tattribution des primes. Le filateur ne pouvait pas compter sur les primes qu'il percevait, car, si dans Tensemble, le maximum était dépassé, le surplus perçu par lui devait lui être retenu sur les primes de Tannée suivante. Gomment tabler sur la prime d'une façon quelconque dans ces conditions-là? C'était l'incertitude, or il n'y a rien qui entrave les entreprises comme l'incertitude. Les difficultés on les vainc, les risques on les court, les insuffisances on les compense ; l'incertitude paralyse. Un encouragement dont on ignore la quotité n'en est plus un.

Avec la rédaction adoptée par la loi, cette incertitude disparait en grande partie. Pendant les 5 premières années les sériciculteurs et les filateurs sont assurés de toucher intégralement les primes qui leur sont promises quelles que soient les charges qui en résultent pour le Trésor. A partir de la sixième année ils sont exposés à une réduction, c'est vrai, mais elle est fixée une fois pour toutes, et de plus, si la moyenne des 5 premières années n'a pas dépassé le maximum fixé, ce qu'il leur est facile de savoir, ils n'ont plus à craindre aucune réduction jusqu'à la fin de la loi.

Certainement les sacrifices auxquels est exposé le Trésor sont moins limités avec la seconde rédaction qu'avec la première, mais il est indispensable que les industriels primés sachent d'une façon ferme sur quoi ils peuvent compter.

On voit par là que la clause de sauvegarde est comme une barrière mobile que l'on peut, suivant les circonstan-

ces, déplacer soit dans un sens favorable aux primes, soit dans un autre plus favorable au budget.

Faudrait-il souhaiter de voir ce genre de clauses prendre place dans toutes les lois de primes?

Ces clauses peuvent rendre les plus grands services. Elles peuvent aider à vaincre des appréhensions hostiles aux primes et faciliter leur établissement quand il est nécessaire . Avec elles on peut mettre le Trésor entièrement à couvert do surprises imprévues et démesurées, ce sont là des avantages qui ne sont pas négligeables mais qui ne doivent pas faire oublier les dangers qu'elles présentent.

On ne peut pas infuser de germe plus redoutable d'incfficacit»^ dans une loi de primes que d'établir en quelque sorte des primes flottantes; quand on les emploie, il faut proscrire tout ce qui de près ou de loin ressemble à une échelle mobile. Une prime de 3 sûre, vaut mieux qu'une prime de 6 réductible à 3, 2 ou moins.

Ces clauses ne doivent pas être conçues de manière à reprendre la deuxième année ce que les primes ont fait percevoir la première. Les réductions que la clause se réserve d'imposer, si nécessité est, doivent être aussi précises que possible. En un mot, la clause doit dire, aussi exactement que faire se peut, comment et de combien les primes peuvent se trouver réduites, afin de permettre aux industriels d'établir leurs calculs en conséquence.

Je crois que l'équilibre budgétaire, de si impérieuse nécessité, ne pourrait que gagner à l'adoption de clauses de sauvegardes larges, employées avec toutes ces précautions, d'autant plus que les entrepreneurs avertis que les sacrifices consentis en faveur de leur industrie ne seront pas illimités, s'adresseront avec plus de modération à une source qu'ils sauront ne pas être inépuisable et seront les

premiers à dénoncer et combattre tous les abus qui pourront naître.

2° Dangers des primes.

Les inconvénients que présentent les primes au point de vue budgétaire constituent Tobjection la plus sérieuse qui soit faile au système, nous venons de voir que cette objection n'est pas sans réponse et que Ton peut atténuer dans une large mesure, ces inconvénients, voire môme dans quelques cas spéciaux, entièrement les neutraliser.

11 est d'autres reproches qu'on leur adresse, mais je les appellerai plutôt des dangers à éviter que des inconvénients inhérents aux primes, car nous allons voir que la plupart ne sont justifiés que pour les primes mal établies.

On dit, par exemple, que les primes faussent la production. Adam Smith, en formulent la critique reconnaît cependant qu'elle ne leur est pas spéciale : « L'effet des primes, comme celui de tous les autres expédients imaginés par le système mercantile, ne peut donc être que de pousser par force l'industrie du pays dans un canal beaucoup moins avantageux que celui dans lequel elle serait entrée naturellement de son plein gré... non seulement dans un canal qui est moins avantageux, mais même désavantageux pour le moment, puisqu'un commerce qui ne peut marcher qu'à l'aide d'une prime est nécessairement un commerce à perte (1). »

Tout cela est de la logique très pure, mais ce n'est que de la logique ; en pratique, on voit tous les jours des entreprises commencer par travailler à perte pour finir en réalisant des bénéfices. Quand bien même les primes ne serviraient qu'à faciliter ce résultat elles ne seraient déjà

(1) Ad. Smith, Richesse des Nations, liv. IV, chap. V.

pas si inutiles, mais elles peuvent faire mieux que cela, Adam Smith raisonne dans Thypothèse où des primes ne sont données à des industriels que pour combler les déficits de leurs exploitations, mais la prime, nous le verrons bientôt, peut et doit jouer un autre rôle ; si on Pempbîe comme stimulant, elle ne soutient pas forcément des industries qui subissent des pertes.

11 est incontestable que des primes mal placées peuvent développer des industries inutiles, la faute n'en est pas aux primes mais à ceux qui les placent mal ; quant à dire que par cela seul qu'une industrie a besoin de primes c'est un signe qu'elle est désavantageuse, c'est faux.

Une industrie prospère peut être désorganisée par une série de désastres et ceux qui l'exerçaient, ruinés, ne pas avoir le courage ou les moyens de reconstituer leurs entreprises. C'est le cas de la sériciculture ravagée pendant plusieurs années par la muscardine, lapébrine et d'autres maladies des vers à soie. Si les primes rendent à la sériciculture sa prospérité d'autrefois, pourra-t-on dire qu'en reconstituant une industrie acclimatée chez nous depuis des siècles, elles l'auront poussée hors de sa voie ?

Parfois on laisse à tort ses concurrents prendre une avance qui dans la suite rend avec eux la lutte plus difficile, les primes auront-elles tort de chercher à réparer cette erreur? Si elles viennent donner une impulsion vigoureuse à l'industrie qui s'est laissé distancer, pour lui faire reconquérir sa place, sera-t-il sage dédire qu'il vaut mieux considérer les résultats de la faute commise comme l'indication de ce qui doit être, et dénier aux primes le droit de faire regagner un rang perdu?

On a dit encore : « L'effet ordinaire de pareilles gratifications est d'encourager des gens hasardeux et témérai-

res à s'aventurer dans des affaires auxquelles ils n'ententendent rien, et ce qu'ils perdent par ignorance ou négligence fait plus que compenser ce que Textrême libéralité du Gouvernement peut leur faire gagner (1 ). »

Cet inconvénient ne se présente guère qu'avec des primes excessives, mais c'est là un défaut assez rare et qu'il est facile de corriger dès que Ton constate son existence.

Ce qui montre bien que toutes ces critiques ne sont pas des inconvénients inhérents à toute prime, mais plutôt des vices qu'elles peuvent avoir si on les organise mal, c'est qu'on leur voit imputer les défauts les plus contradictoires. On les accusera, par exemple, en même temps de ne pouvoir être efficaces et de fausser la production. Comment pourraient- elles fausser la production si leur influence est nulle? Toutes ces critiques montrent des travers qu'il faut éviter en établissant des primes, elles ne sont nullement une fin de non-recevoir contre le système.

3<» Cas d'application et avantages des primes,

A côté d'inconvénients qui ne sont pas invincibles et de dangers que l'on peut éviter, les primes ont des qualités propres qui peuvent en faire, dans des cas spéciaux, un moyen d'action précieux pour l'Etat sur les industries qui lui sont nécessaires. Avec elles, on peut au point de vue économique surnionter des difficultés qu'il serait bien difficile de vaincre sans leur concours.

Dire quand il faut employer les primes et quand il faut leur préférer d'autres moyens n'est pas possible d'une façon absolue. C'est là une question d'art, de pratique, cha-

(1) Ad. Smith, Richesse des nations, liv. IV, cb. V;

que mal réclame pour être guéri un examen spécial si Ton veut connaître le vrai traitement qu'il lui faut appliquer. On peut cependant, à titre d'indication, montrer quelles sont les situations dans lesquelles Tusagedes primes semble plus particulièrement désigné.

Ainsi, toutes choses égales d'ailleurs, elles paraissent devoir être préférées à la protection par les droits, lorsqu'il s'agit d'accroître une industrie encore peu développée qui ne fournit que peu à la consommation nationale, la plus grosse part étant tirée de l'étranger.

Prenons des chiffres pour fixer les idées. Soit une consommation de 100 alimentée par une production indigène de 10 et une production étrangère de 90, et soit un chiffre de 2 (francs, centimes, écus comme on voudra) à faire tenir par unité produite aux producteurs nationaux, mettons 2 francs. Si l'on utilise le système des droits et que Ton arrive à provoquer sur le marché une hausse de 2fr. par unité, les producteurs indigènes gagneront, c'est vrai, à la vente de leurs produits les 2 francs qu'on voulait leur faire tenir, mais à quel prix ! Pour leur faire avoir 2 x 10 = 20 il a fallu faire débourser aux consommateurs 2 x (90 + 10) = 200, tandis qu'en employant le procédé des primes un simple droit d'entrée de fr. 25, si léger qu'il n'eût peut-être pas amené de hausse et serait resté à la charge de l'étranger, aurait donné multiplié par 90: 22,50, soit plus qu'il n'en fallait pour fournir sous forme de primes les 20 recherchés.

Si les rapports sont inverses, s'il s'agit de protéger une industrie qui fournit déjà les 90 0/0 de la consommation totale le 10 0/0 qui reste venant de l'étranger, il deviendra souvent plus politique d'user des droits protecteurs que des primes :

Pour faire tenir 2 par unité produite aux entrepreneurs nationaux il faudra trouver 2 X 90 = 180, la charge de la protection sera ici très lourde, les droits protecteurs ne l'allégeront pas, au contraire, mais ils ont par excellence le don de faire illusion et de frapper le contribuable sans provoquer ses colères.

C'est aux droits protecteurs qu'il est prudent de recourir quand on veut exiger de la nation des sacrifices tellement grands que, chiffrés d'une façon précise sous forme de primes, ils soulèveraient son indignation.

Les primes sont encore d'une utilité spéciale quand on veut activer des industries qui opèrent en dehors des limites douanières.

On peut bien par des surtaxes de pavillon ou autres, créer dans ses ports une situation privilégiée à son propre pavillon; mais si l'on veut favoriser l'intcrcourse, si l'on veut voir ses navires devenir les transporteurs de l'étranger et jouer le rôle de tiers-pavillon, la subvention directe, la prime, devient pour l'État le seul moyen d'intervenir.

Si ce n'est pas seulement son marché que Ton veut se réserver, mais les marchés étrangers que l'on veut conquérir, la prime d'exportation est presque le seul procédé protecteur possible. C'est lu, il est vrai, une prime qui offre des dangers spéciaux que nous verrons plus lard, il peut être maladroit de porter ainsi la guerre économique au dehors, mais enfin si les circonstances Texigont, les primes d'exportation permettent de le faire.

11 est aussi des cas où des traités existants empêchent d'établir des droits d'entrée et des traitements différentiels ; s'il devient urgent de protéger une industrie nécessaire à TElat, à quel moyen recourir?

C'est ce qui a eu lieu pour la marine marchande, la nécessité de la secourir une fois reconnue on n'a vu que la prime qui permit de le faire, M. Allain-Targé Pa dit en termes expressifs à la Chambre des députés (1) : « Les hommes les plus compétents ont cherché, les Ministres, les Directeurs, les chef de services, les Députés, les armateurs, les représentants des chambres de commerce, tout le monde s'est mis de bonne foi et avec patriotisme à ce travail, tout le monde a cherché et personne n'a rien trouvé en dehors de la prime à l'armement et de la surtaxe de pavillon. Et puisque la surtaxe de pavillon est impossible, il faudra bien en venir à la prime à l'armement. »

En outre les primes sont un moyen d'action plus précis que les droits. S'il ne s'agit pas seulement de développer une industrie d'une façon quelconque, mais d'obtenir qu'elle emploie un matériel spécial dont l'État peut avoir besoin à un moment donné, si par exemple il ne suffit pas à l'État que les armateurs aient à sa disposition des navires, s'il lui faut de plus que ces navires remplissent des conditions particulières de vitesse, de capacité, d'invulnérabilité, on pourra obtenir ce que l'on cherche en n'accordant des primes qu'autant que ces conditions seront remplies.

Le système des primes a sous ce rapport-là une souplesse qu'aucun autre procédé protecteur ne peut égaler, car seul il peut arriver à proportionner d'une façon assez précise l'encouragement au sacrifice qu'il demande.

La prime, en effet, peut être majorée pour ceux qui sauront répondre à des desiderata spéciaux ; c'est le système

(1) Sëance du 2 mars 1879.

des surprimes. Comme nous allons le voir, ce système n'a pas encore été utilisé avec un bien grand succès, c'est vrai, mais nous verrons en même temps le pourquoi de cet échec relatif et dans quel sens il devrait être modifié pour donner tous les résultats qu'on peut en attendre.

Appendice : les surprimes, — Parmi les lois de primes les plus récentes, il n'y a guère que celles sur la marine marchande qui établissent des surprimes proprement dites. Dans d'autres, telles que les lois sur les primes à la filature de la soie par exemple, on trouve des différentiations de primes, les plus fortes étant allouées aux appareils les plus perfectionnés ; mais ce ne sont là que des primes différentes, la plus forte n'est pas la plus faible augmentée d'une quotité déterminée, il n'y a pas surprime à proprement parler. Pour les navires au contraire, outre les différences de traitement par catégories, il y a des surprimes de tant pour cent des primes mêmes, pour les navires qui acceptent de se soumettre à des exigences spéciales.

La loi du 29 janvier 1881 (art. 9) donnait une surprime de IS 0/0 si telles et telles conditions spécifiées par le ministre de la marine se trouvaient remplies ; parmi ces conditions la plus onéreuse est celle de la vitesse, la marine en exigea une de 13 1/2 nœuds aux essais, ce qui était joli à cette époque. Le « Château-Yquem » et le « Château-Margaux », furent les seuls navires à bénéficier de cette surprime.

La loi du 30 janvier 1893 (art. 7) élève la surprime à 25 0/0, mais les exigences de la marine augmentent en même temps. L'arrêté du ministre de la marine du 27 septembre 1893 prescrit des conditions commercialement

irréalisables. La plus grosse difficulté vient encore de la vitesse, l'article 5 exige 17 1/2 nœuds aux essais.

La vitesse en marine coûte très cher, par l'augmentation de tonnage qu'elle comporte, par le prix des machines, par la consommation de charbon et par l'encombrement qu'elle entraîne à bord.

M. Duprat (1) dit qu'un vapeur coûtant 1.500.000 fr. pour une vitesse de 12 nœuds coûterait 5 millions pour une vitesse de 17 1/2 nœuds, avec la même capacité commerciale.

D'après un autre calcul il faut sur un paquebot de 135 mètres et de 7.500 tonneaux une machine de 6.500 chevaux pesant 1.300 tonnes pour filer 18 nœuds; pour atteindre 18 1/2 nœuds, il faut 7.200 chevaux pesant 1 .480 tonnes. On perd donc 180 tonnes de poids, 300 mètres cubes de logement et la dépense s'accroit de 260.000 fr. (primes de construction déduites). Pour passer de 18 1/2 nœuds à 19 nouvelle perte de 210 tonnes en lourd, de 330 mètres cubes en encombrement, nouvelle dépense de 300.000 francs. Cette augmentation d'un nœud coûte donc à la construction 560.000 francs et la perte pour le trafic est de 630 mètres cubes.

L'armateur, qui ferait construire un navire de 17 nœuds, ne pourrait pas retirer l'intérêt de son argent par le transport des marchandises , et pour le transport des passagers, il ne pourrait pas lutter avec les paquebotsposte qui touchent des subventions 4 fois plus fortes que les primes.

Dans ces conditions, on comprend que les armateurs n'aient pas cherché à acquérir la surprime de l'article 7

(1) Directeur de la Compagaie des « Chargeurs Réunis ».

DES DIVERS PROCEDES PROTECTEURS î»

(loi de 1893), aussi est-elle en fait restée sans application.

Un lieutenant de vaisseau, M. de Freycinot, qui a fait des études spéciales sur l'utilisation militaire de la flolte marchande dit à ce sujet :

« La formule de la loi augmentant la prime de 25 0/0 pour les navires construits 'sur plans approuvés, manque d'élasticité et son application rationnelle est difficile. La somme correspondant à cette surprime est trop importante pour payer des exigences de construction portant sur des aménagements, et tout à fait insuffisante pour obtenir une vitesse qui permette d'utiliser les navires de charge autrement que comme transports.

« Tandis que la surprime représente une rémunération unique, les sacrifices demandés aux armateurs sont de 3 sortes :

1** Les dispositions plus ou moins coûteuses à prendre au moment de la construction, mais qui ne constituent une augmentation ni de poids, ni d'encombrement.

2® Les installations qui comportent au contraire des volumes ou des poids morts qui sont une perte pour le trafic courant.

« 3° La réalisation des vitesses supérieures aux besoins de l'exploitation commerciale.

« Pour le 1®' cas, il paraît juste de rémunérer le surcroît de dépenses et la soumission aux désirs de TEtat par une somme à débattre et payée une fois pour toutes.

« Pour le 2* cas, l'armateur, supportant une perte de fret proportionnelle au nombre de milles parcourus, l'application d'une surprime de navigation convenable est tout indiquée.

« Quant à la vitesse, elle ne parait comporter que le régime de la subvention annuelle, soit comme elle est

appliquée pour les lignes postales, soit sous la forme adoptée par les Anglais d'une somme payée chaque année et à chaque navire réalisant les conditions demandées.

« L'État a en effet tout intérêt à ce que les navires dont il prévoit l'utilisation et pour lesquels il fait d'importants sacrifices restent le plus longtemps possible dans de bonnes conditions ; il faut donc intéresser les propriétaires à les ménager et à les soigner. Si on accorde une surprime après constatation de la vitesse par les essais, que le navire garde ou perde cette vitesse, il touchera toujours sa surprime pendant 28 ans : et Tarmateur cherchera à réaliser un grand nombre de milles pendant les premières années où la prime est plus forte et partant la surprime plus rémunératrice. Les machines seront ainsi rapidement usées et amenées à une vitesse réduite.

« L'État après avoir payé fort cher n'aura qu'un cargoboat sans autre valeur que ceux qui ne lui auront rien coûté.

« Les Anglais donnent à leurs croiseurs auxiliaires de première ligne des subventions annuelles variant de 80.000 à 250.000 francs pour des vitesses de 16 à 21 nœuds. »

Ces quelques lignes montrent à elles seules, mieux qu'un long traité, l'extrême malléabilité des primes et des surprimes, et à quel point on peut parvenir avec elles à adapter les moyens dont on peut disposer aux résultats que l'on veut obt enir.

A l'inverse du droit protecteur qui n'exerce son action protectrice qu'autant qu'il renchérit sur le marché intérieur les produits que Ton veut défendre, la prime a l'avantage de ne pas relever les prix, et de permettre an contraire de les abaisser.

L'impulsion donnée par les primes à la marine à voiles (loi de 1893) a fortement développé les relations par voiliers entre nos ports et l'Amérique du Sud ; la fréquence des transports a amené la diminution des frets des nitrates, guanos, etc.. si Ion tient compte qu'on importe par an environ 200.000 tonnes rien que de nitrates on voit tout de suite les économies que réalise l'agriculture par une simple baisse de prix sur de pareilles quantités d'engrais.

M. Le Cour Grandmaison, citant ces faits au Sénat (1), ajoutait: « Les 10 millions que nous votons constituent donc en réalité une subvention de 15 à 20 millions donnée indirectement à l'agriculture française.

« Je ne veux pas insister, mais je suis en mesure de prouver la vérité de ses assertions. »

Examinée au point de vue des industries qui n'en touchent pas , la prime semble encore l'emporter comme procédé économique sur le droit protecteur, parce qu'elle trouble moins profondément que celui-ci un état économique existant.

Les droits protecteurs imposent non seulement des charges pécuniaires à ceux qui subissent la cherté qu'ils occasionnent, mais ils entravent souvent encore leurs affaires par les formalités et les vérifications douanières que nécessite leur perception (2). La prime n'a à ce point

(1) Séance du 15 mai 1899.

(2) « L'excès des impôts levés par le Gouvernement, quoiqu'il soit uil grand mal, n'a pas des effets économiques comparables à ceux des exactions même beaucoup moins fortes qui mettent le sujet ou le contribuable à la discrétion du fonctionnaire public ou qui ont lieu de manière à

de vue que rinconvénient pécuniaire, elle n'apporte aucun arrêt dans la circulation des marchandises, à ce titre, la protection de l'industrie primée présente moins de danger pour les industries voisines qui ne le sont pas ; elle n'élève aucune barrière, elle ne fait que stimuler une industrie hésitante. Loin degôner les autres, il arrive quelquefois qu'elle favorise des branches auxquelles elle n'est pas attribuée.

Ce phénomène économique peut être constaté de temps en temps dans la marine marchande actuelle, où Ton voit les primes amener la francisation de navires étrangers, bien que ces navires, une fois francisés^ne bénéficient d'aucun des avantages établis par la loi du 30 janvier 1893. Voici comment :

Un armateur, encouragé par l'appui de l'Etat, crée une ligne de navires, il lui en faut un certain nombre pour assurer la régularité de son nouveau service. Suivant les fluctuations du marché ou l'encombrement des chantiers nationaux, il arrive souvent que, pour augmenter sa flotte en temps utile, ou remplacer immédiatement un bateau perdu, il est obligé d'acheter un navire à l'étranger et de renoncer par suite pour lui à toute prime. Voilà cependant un navire sur lequel flottera le pavillon national et qui n'aurait jamais été francisé si son armateur n'avait été tout d'abord incité par les primes à créer son entreprise.

Ce cas, il est vrai, n'est pas aussi fréquent qu'il le faudrait et c'est justement parce qu'il exige un ensemble de

décourager l'habileté, Taclivité et Téconomie. »

J. Stuàrt Mil!, Principes d'économie politique, \ïv, V, ch. VIII, § 2. Avant la révolutioa française,«...le pouvoir arbitraire des agents du fisc... était plus fatal à la prospérité publique, que le paiement de sommes plui fortes que celles qu'ils prenaient... », S. Mill.

circonstances favorables qui ne se rencontrent que rarement dans les conditions actuelles, que Ton voit si peu d'armateurs se hasarder à acquérir des navires qui ne recevront aucun secours de l'État. C'est pour cela que la suppression de la demi-prime a pour effet d'entraver fortement l'essor de notre flotte marchande.

Enfin la prime a sur les autres procédés protecteurs une supériorité qui lui nuit, elle se présente pour ce qu'elle est : Une charge. Elle met en relief d'une façon nette le côté onéreux, très onéreux môme de la protection.

Il faut lire à ce sujet, les lignes qu'a écrites M. Gide pour faire ressortir cette supériorité (1). Les reproduire toutes ici serait trop long, les résumer serait leur faire perdre toute leur saveur, je me bornerai à citer celles que voici :

« Il est vrai que le système protectionniste ainsi présenté (c'est du protectionnisme par les primes qu'il s'agit), s'il ralliait un plus grand nombre d'esprits éclairés, perdrait en revanche la plus grande partie de son prestige aux yeux du peuple et des politiciens, précisément parce que ceux-ci ne pourraient plus s'en servir pour duper celui-là. »

« Il aurait peine à trouver des ministres pour le proposer et des parlements pour le voter. Voter pour le système protecteur sous forme d'impôts sur l'étranger est facile, mais le voter, sous la forme ostensible d'impôts sur le pays, cela est plus malaisé et on y regardera à deux fois. Raison de plus pour essayer. »

Oui, raison de plus pour essayer, il n'y a pas à craindre en effet qu'on multiplie les allocations de primes ni

(1) Revue (^économie politique, oct. 1891.

lOO LE SYSTÈME DES PRIMES ET LE I^ROTEGTIONNISME

qu'on prolonge leur durée au delà du temps nécessaire; les primes coûtent tandis que les droits de douane fournissent des fonds au budget. Aussi la tendance naturelle des Gouvernements est-elle de chercher à obtenir du Parlement des votes de droits et des diminutions de primes. 11 faut un régime financier bien organisé pour pouvoir utiliser le système des primes, tandis que les finances dans le plus mauvais état n'empêchent pas de relever les barrières douanières. Celles-ci accrues mal à propos, occasionneront souvent une grande gêne sociale, mais elles auront le talent de ne pas laisser voir de combien elles contribuent au malaise général.

Après Colbert, le désordre jeté dans les finances françaises par les guerres de la fin du règne de Louis XI V rendit impossible la continuation du système des subventions directes à l'industrie et on les remplaça par des accroissements de droits.

« En 1687 les droits sur les étofi'es de laine furent augmentés... Le motif de cet accroissement de droits fut que, depuis quelques années le Gouvernement s'était vu, à raison des dépenses qu'entraînait la guerre, dans Tobligation de supprimer les subventions aux manufactures (1). » Les contribuables, bien qu'on pense généralement le contraire, ont donc un avantage marqué à ce que lorsqu'on use de la protection ce soit au moyen des prîmes qu'on l'exerce ; comme avec elles les sacrifices qu'impose la protection se montrent dans toute leur nudité, la tendance générale est de demander qu'on les restreigne, aussi les sacrifices sont-ils par suite plus limités lorsqu'on emploie ce procédé que lorsqu'on en adopte un autre.

(1) P. Clément, Histoire du système protecteur en France, chap. IV.

Les primes offrent, on le voit, de sérieux avantages et il est d'autant plus curieux de les voir on général aussi peu appréciées qu'elles sont théoriquement un terrain de conciliation parfait entre les doctrinaires de l'incapacité industrielle de l'Etat et les apôtres des bienfaits de son ingérence. Par les primes, en effet, l'Etat intervient en faveur de l'industrie privée, mais il intervient en chargeant les entreprises privées elles-mêmes de faire fructifier les ressources qu'il met à leur disposition.

4» Taux et bases des primes.

Théorie de la « prime encouragement » et de la c prime appoint ».

On a critiqué dans les primes la difficulté d'en fixer le taux, d'en déterminer les bases. Trop faibles elles ne peuvent rien pour le relèvement d'une industrie, trop fortes elles risquent de fausser la production ; dans les deux cas, elles imposent à l'Etat un sacrifice totalement ou partiellement inutile. Peut-on rêver de trouver d'une façon précise l'appoint nécessaire au développement de l'industrie déclinante? Non, dit-on, car toutes les entreprises ne sont pas conduites de la même manière et l'on sera fatalement amené à fournir, aux frais des contribuables, des subsides à des industriels qui ne sauront pas en tirer profit.

C'est l'objection que M. Gauwès formule ainsi : « La détermination des primes... suppose connu le prix de revient ordinaire de la production nationale et étrangère. Les adversaires des droits de douanes déclarent indéterminable le prix de revient respectif. 11 faut cependant le connaître pour fixer les primes ; sinon on s'expose à des erreurs fort graves. La prime est-elle exagérée.... elle risque de faus-

ser la production. Est-elle insuffisante le but est manqué (1)... »

Il est certain, qu'ici comme partout, Tidéal à atteindre serait de ne faire des dépenses que strictement proportionnées aux résultats obtenus, de ne soutenir que des industriels capables de faire prospérer les entreprises qu'ils dirigent ; mais de là faut-il conclure à une fin de non-recevoir contre un procédé parce qu'il ne réalisera pas du premier coup un objectif presque utopique?

Je ne nie pas du tout qu'en allouant des primes l'État ne soit exposé à faire des dépenses inutiles et même dangereuses. Mais cela à des degrés divers existe pour toutes les dépenses qu'il fait. Toujours, qu'il paye un service ou traite un fonctionnaire, on pourra lui dire : Faites attention si vous offrez des avantages insuffisants à ceux dont vous réclamez les services vous n'aurez qu un personnel de rebut, qui ne sera pas à la hauteur de la tâche que vous lui confierez, vous allez donc faire des sacrifices inutiles ; si vous promettez au contraire des situations trop brillantes, outre que vous sacrifiez, au delà du nécessaire les deniers des contribuables, vous allez attirer dans la voie du fonctionnarisme une foule d'individus dont l'activité et l'intelgence seraient plus utilement employées ailleurs. On serait d'autant plus fondé à raisonner ainsi que bon nombre d'esprits pensent qu'une erreur de ce genre, l'État l'a peut-être commise, et qu'une des causes de notre infériorité économique est justement dans l'attrait et la sécurité qu'offrent les positions officielles.

Quand il est démontré que l'État doit faire une dépense, les dangers qu'elle présente imposent l'obligation de tra-

(1) Gauwès, Cours d'économie politique, t. II, p. 573

vailler à les éviter, ils n'impliquent pas la suppression de cette dépense. La difficulté d'un problème dont la solution est nécessaire n'autorise pas à en éliminer l'étude.

Nous verrons plus tard les tâtonnements forcés par lesquels on passe pour établir des taux et des bases de primes et les résultats obtenus quand même malgré tous ces tâtonnements.

Il ne s'agit pas de trouver un taux idéal de prime, synthèse d'équité, de justesse et de force, capable d'élever tout d'un coup une industrie à des hauteurs inespérées, sans relever les impôts d'un liard au-dessus du strict nécessaire. Le problème ainsi posé est insoluble, mais, à mon avis, il est plus simple que cela. Pourvu qu'en s'aidant des diverses bases d'appréciation dont on dispose on arrive sans trop de pertes inutiles à établir des primes qui portent rindustrie visée au rang qu'il est nécessaire qu'elle atteigne, c'est tout ce qu'il faut. Le but n'est point de ne pas subir de pertes, dans quelle entreprise n'en subit-on pas, mais d'arriver finalement à ce que les résultats acquis l'emportent sur les sacrifices faits.

11 s'agit donc de savoir s'il est bien exact de dire qu'il y a un taux précis de prime pour chaque cas, taux seul à la fois équitable et utile, qu'au-dessous c'est l'inefficacité fatale, au-dessus l'injustice en même temps que le danger de surproduction?

Faut-il que les primes rendent avec une exactitude quasi-mathématique, la lutte égale entre les deux industries en concurrence ?

Ce n'est pas nécessaire car les primes peuvent agir de deux façons :

Elles peuvent sans doute, conformément h cet ordre d'idées, opérer en égalisant la lutte, en payant l'excédent

de prix de revient du produit national sur celui du produit étranger.

Mais elles peuvent agir aussi en opérant comme stimulant, comme encouragement, en attirant vers une industrie d'utilité publique ou y retenant, les entrepreneurs que les difficultés de la lutte en détournent.

S'il n'y a rien, de plus précis que les chiffres, il n'y a rien qui le soit moins que les prix de revient. Lorsque les écarts sont trop considérables on comprend que les entrepreneurs découragés ne cherchent point les moyens de combler la différence, mais il suffira dans beaucoup de cas que les primes viennent en diminuer l'ampleur pour que leurs combinaisons fassent le dernier pas et résolvent la difficulté.

11 ne faut pas oublier que si le bon marché est un facteur il n'est pas le seul. D'autres considérations peuvent entrer en ligne de compte et permettre la lutte malgré quelque différence de prix.

En matière de transports, par exemple, la régularité des départs a une importance capitale. Déplus la marchandise française a tendance et intérêt à être exportée par pavillon français. Tendance parce que c'est une loi économique reconnue que dans tous les pays les exportations préfèrent le pavillon national. Intérêt — qui explique la tendance — parce que c'est un calcul maladroit pour les industriels d'un pays de confier leurs transports à des concurrents. En outre, en cas de difficultés, leur solution peut être rendue bien longue et peu commode par les conflits de lois et de compétence que soulève la différence de nationalité du transporteur et de celui qui envoie.

Toutes choses égales d'ailleurs, un coût de production

plus réduit est un facteur invincible de succès, mais dans la pratique c'est précisément cette égalité absolue de toutes choses que Ton ne rencontre pas.

Sans cela, il y a longtemps que le dernier cargo-boat français aurait amené son pavillon, et qu'on aurait donné le dernier coup de marteau dans nos chantiers désormais déserts.

Tant bien que mal, les uns et les autres vivent encore cependant et s'ils le peuvent, c'est que pour des raisons diverses on leur donne souvent la préférence, même quand ilsréclament des prix plus élevés.

Ne venez donc pas dire, si la prime ne comble pas exactement la différence entre le prix de revient français et le prix de revient étranger, elle est inutile, la défaite aura lieu quand même. Vous émettez, en disant cela, le principe que le bon marché est le seul gage de succès, ce qui est faux ; la supériorité des produits, la probité des relations, la proximité des entreprises ont bien aussi leur valeur.

La différence des prix n'établit une concurrence mortelle que si elle est assez large pour couvrir tous ces avantages; mais la prime pour être utile n'a pas besoin de combler cette différence, elle aura une action bienfaisante dès qu'elle la réduira assez, pour permettre aux autres éléments de réussite de conserver leur effet.

Faisons une hypothèse, supposons que pour une industrie donnée, on puisse fixer d'une façon précise le prix de revient en France et à l'étranger, en admettant, c'est ici l'hypothèse, qu'il y ait un prix de revient unique pour tous les entrepreneurs de France, et un autre également unique pour ceux de l'étranger. Supposons ces deux prix exactement connus, faisons leur différence. Eh bien, je

prétends que cette différence étant ainsi nettement calculée, ce serait une erreur économique de vouloir que la prime la comble d'une façon mathématique.

La prime n'est pas qu'un moyen de permettre la lutte, elle doit être aussi un encouragement au progrès. C'est un progrès que la réduction des prix de revient, la prime n'y pousse pas si elle s'offre à supprimer totalement les difficultés que leur élévation apporte dans le conflit.

Ce n'est donc pas faire aux primes une objection invincible que de dire : Pour qu'elles soient efficaces, il faudrait que leur taux fût établi de manière à parfaire la différence entre les frais de production étrangers et ceux de notre pays, or cela est impossible car il n'y a pas un prix de revient unique de chaque côté.

Ce n'est pas une objection invincible, car le rôle des primes est d'ôtre un stimulant (1), elles ne doivent pas être destinées à combler des différences, qu'il est, c'est vrai, bien difficile de préciser.

Tous les entrepreneurs d'un pays, n'ont pas les mêmes capacités, ne se trouvent pas dans les mêmes conditions; à vouloir faire remplir aux primes la fonction d'appoint, on est presque sûr de manquer son but ; tel secours insuffisant pour celui-ci, sera excessif pour celui-là. Considérées comme encouragements au contraire, elles engagent à lutter encore celui qui allait liquider ses affaires, à étendre leurs entreprises ceux qui y trouvaient des bénéfices. Dans ces conditions le but poursuivi n'est-il pas atteint? N'a-t-on pas arrêté une diminution sur le point de

(1) C'est comme stimulant que « Montchrétien en parle : « Le loyer invite à servir au public, comme la chaleur fait rendre à Tencens ce qu'il a de bonne odeur )\ « De la Navigation. » .

THÉORIE DES PRIMES iOt

se produire, n*a-t-on pas provoqué une extension jugée nécessaire.

Il n'y a donc pas pour les primes une sorte de point mathématique au-dessus et au-dessous duquel il n'y a quMnutilité, injustice ou erreur. Leurs résultats seront d'autant meilleurs qu'elles auront été mieux établies, ils ne seront pas déplorables par le seul fait qu'ils ne seront pas parfaits.

En somme que demande-t-on aux primes à l'armement par exemple? De pousser aux entreprises maritimes, de provoquer l'augmentation et le rajeunissement du matériel naval, tout au moins d'arrêter la diminution de celui qui existe.

11 suffit pourqu'elles agissent dansce sens qu'elles soient un facteur appréciable de réussite ; que dans la balance des chances et des risques l'homme d'affaires voie dans le secours que lui promet le Trésor, dans Tappui moral que lui prête l'Etat, un nouvel élément de succès assez sérieux pour le décider à fonder ou à maintenir une entreprise.

Quant aux taux et aux bases, en cela comme dans toute matière économique, l'expérience devra être la grande directrice, elle indiquera dans quel sens doivent être modifiées les premières dispositions prises.

Les taux originaires ne sont point fixés au hasard, les commissions qui les proposent s'efforcent d'établir une certaine proportion entre les difficultés à vaincre et les encouragements à donner, la réussite sera plus ou moins complète suivant la justesse de leurs appréciations. En tous cas les primes ne sont jamais votées in infinitiim^ on ne les promet que pour une période déterminée, à l'expiration du délai, on les supprime, on les maintient ou on les change d'après les résultats obtenus. C'est un système

d*approxîmations successives, direz-vous, si les mathématiques, ces sciences exactes par excellence, acceptent cette méthode, pourquoi l'Economie politique la repousseraitelle?

Cette difficulté d'atteindre le maximum de résultat du premier coup, est un inconvénient, il ne s'agit pas de le nier, mais de montrer qu'il n'est pas péremptoire, que malgré lui les primes peuvent produire de très bons effets. Pour celte démonstration il faudra faire une étude approfondie de quelques applications de primes ; c'est en lafaisant que nous verrons comment sont établis en pratique les taux et les bases des primes.

5° Incidence des primes,

(( N'y aurait-il pas à examiner si l'incidence des impôts établis pour payer les primes n'aurait pas pour effet la cherté des objets de consommation usuelle? »

C'est en ces termes que M. Cauwès (1), qui a certainement un faible pour les droits protecteurs, insinue que la prime pourrait bien avoir, au point de vue de la cherté, les mômes inconvénients que son système préféré.

En dehors de la combinaison (2) qui permet de mettre le coût des primes, au moins en partie, à la charge de l'étranger, il est incontestable que si l'on paie des primes ce sont les contribuables qui en fournissent les fonds. Est-il possible de savoir quel sera le contribuable particulièrement frappé et peut-on dire si sa contribution se trouvera prélevée, à la suite d'incidences successives, par le renchérissement des objets de sa consommation usuelle ?

(1) Cours d'économie politique, i, II, p. 574.

(2) Voir ci-devant « combinaison des primes et des droits ».

THÉORIE DES PRIMES iOè

Une recherche de ce genre ne pourrait être faite avec quelque approximation que si l'on se décidait, lorsqu'on établit des primes, à fixer où Ton puisera les ressources nécessaires pour les servir.

Jusque-là comment rechercher sur qui retombent en définitive les impôts nécessités par les primes si Ton ignore quels sont ceux dont elles ont provoqué la création? D'autant plus que si, ce qui peut arriver quelquefois, les primes sont payées sur des plus-values budgétaires elles n'ont pas en fait amené l'établissement de charges nouvelles. Tant qu'on ne précisera donc pas quels sont les impôts établis pour faire face aux primes, il seraimpossible d'étudier d'une façon sérieuse, les répercussions du système au point de vue du renchérissement qui nous occupe. L'intérêt qu'il y aurait à serrer de près tous les offels des primes à ce sujet est un motif déplus, qui vient s'ajouter à ceux que nous avons vus, pour souhaiter qu'on en vienne à préciser dans chaque cas, sur quelles ressources seront prélevées les primes établies. En attendant constatons que si les primes peuvent, par incidence, occasionner la cherté, elles peuvent, d'une façon beaucoup plus directe, devenir une cause de bon marché tant par les concurrences qu'elles suscitent que parce qu'elles permettent au producteur de ne pas prélever sur sa clientèle la totalité du gain qui lui est nécessaire.

Il y a maintenant en matière de primes un autre genre d'incidence sur lequel je m'étendrai assez longuement, car il est absolument capital.

Si par l'incidence de l'impôt ce n'est pas toujours celui qui le remet au percepteur qui le supporte en définitive, rincidence dont je parle a pour résultat de ne pas laisser entre les mains de celui en faveur de qui elles sont or donnancées toutes les primes qu'il perçoit.

iiO LE SYSTEME DES PRIMES ET LE PROTECnONNISME

Ce genre d'incidence a lieu toutes les fois que le législateur oblige celui à qui il attribue des primes à s'adresser, pour y avoir droit, à des fournisseurs de matières premières ou d'instruments de travail plus chers que ceux auxquels il s'adresserait sans cette exigence.

Il est clair que si Ton ne me donne 100 francs qu'à la condition, sine qua non^ de passer chez quelqu'un qui m'en prendra 50, on ne me donne en réalité que 50 francs et les 50 autres sont en fait alloués à celui à qui j'ai charge de les transmettre.

Ou peut donc dire d'une façon générale, que toute dépense supplémentaire que l'on impose à un primé pour lui donner droit à la prime vient en déduction de cette prime et profile à celui en faveur de qui a été établie la condition qui occasionne cette dépense.

Celle répercussion est excessivement importante à signaler, car elle modifie complètement les primes apparentes. Dans les relevés qui sont faits des sommes payées annuellement à chaque industrie on ne peut pas tenir compte de celte incidence, de sorte qu'on ne sait plus d'une façon aussi précise, les encouragements réels dont chacune d'elles a profité.

Cette question présente un grand intérêt au point de vue des primes à la marine marchande et de celles aux industries de la soie.

a) V incidence des primes dans la question de la marine marchande. — L'incidence résulte ici de l'obligation imposée aux armateurs, de faire construire leurs navires en France s'ils veulent conserver leur droit aux primes à la navigation (Loi de 1893, art. 6). A cause de cette exigence les primes encaissées par l'armement passent en grande partie aux constructeurs. Ceux-ci d'ailleurs ne le nient

point et si l'on se reporte aux tableaux IX et X présentés à la commission extraparlementaire, de la marine marchande, par M. Daymard ing^énieur, représentant des chantiers de construction de Penhoët on y voit que du fait de Tobligation de faire construire en France, sur 823.680 francs de primes encaissées par un voilier neuf pendant une période de 10 années, il ne lui en reste en définitive que 401.805, et qu'un vapeur pendant la môme période ne garderait que 307.400 francs sur 938.400 qui lui seraient payés. Encore les chiffres ci-dessus sont-ils optimistes sous plusieurs rapports Un armateur, M. Bernard Ta bien fait ressortir en 1898 à la 8° séance de la commission extraparlementaire, je ne puis reproduire ici son discours tout entier, mais je veux en citer les principaux passages, car il serait difficile d'exposer les faits d'une façon plus lucide :

« Je vous ai dit au début de cette discussion que la loi de 1893 avait voulu régler le mode et le quantum des compensations à accorder aux armateurs et aux constructeurs en fixant la part de chacun.

«Aux constructeurs on donnait la prime à la construction.

« Aux armateurs celle à la navigation.

« 11 s'agissait donc bien dans la pensée de tous de deux allocations distinctes qui devaient être indépendantes l'une de Tautre, et il n'était pas venu à la pensée de ceux qui notaient ces dispositions, que ces deux primes n'en feraient qu'une au profit presque exclusif des constructeurs qui, conservant leur prime propre, devaient y ajouter une partie importante de celle accordée aux armateurs.

« Telle a cependant été la conséquence de l'obligation

imposée aux armateurs de faire construire tous leurs navires en France sous peine d'être privés de la prime à la navigation. C'était rendre le constructeur complètement maître de la situation, puisqu'il tenait l'armateur par une disposition de la loi. Ce que les armateurs avaient prévu dès le premier jour n'a pas manqué de se réaliser. A quoi bon se gainer avec des gens à qui on n'a qu'à imposer sa volonté. Vous voulez un navire, vous êtes pressé? Que m'importe. Voilà mon prix, voilà le délai que j'impose, si vous n'êtes pas content allez ailleurs...

« Aussi que s'est-il passé? Les armateurs se sont fait ce raisonnement bien simple. Les frets sont médiocres, les charges qu'on nous impose sont lourdes. On fait miroiter à nos yeux la promesse d'une prime à la navigation. La loi est faite de telle sorte que les constructeurs commencent par s'en faire verser la plus grande partie ; ce qu'ils nous laissent est insuffisant. Attendons des jours meilleurs et ne commandons pas de navires...

« Ne jouons pas sur les mots, en faisant payer à l'armateur un navire de 50 à 100 0/0 plus cher que ne le ferait un constructeur anglais et en lui disant : c'est cher, soit, mais vous avez le bénéfice de la prime pendant dix ans, on se moque de lui. Où est-il donc ce bénéfice s'il faut, avant môme que le navire ait commencé à naviguer, verser au constructeur la plus grosse part de cette prime qu'il faudra 10 ans à l'armateur pour acquérir?

« On ne s'inquiète pas de ce qui arriverait si l'armateur perdait son navire avant l'expiration des 10 ans, à plus forte raison pendant les premières années. Qu'aurait-il en compensation? 11 aurait grevé ses frais généraux d'un chiff're plus élevé, puisque le navire aurait coûté plus cher que s'il avait été acheté à l'étranger. Il aurait subi

par suite de Pélévation du chiffre du capital débours(^ un intérêt, une prime d'assurance plus importante. En définitive, l'opération se traduirait par une perte inévitable pour l'armateur. Jl aurait travaillé pour le seul profit du constructeur qui n'aurait couru aucun risque, puisque dès le début de l'opération il aurait obligé l'armateur à lui décompter la grosse part de la prime à la navigation que l'armateur n'encaissera pas.

... «Notre collègue, l'honorable M. Daymard, a compris le danger qu'il y avait pour les constructeurs à laisser les armateurs préciser la situation. Très habilement il est allé au devant de l'objection. 11 ne la nie pas, il se contente d'atténuer les conséquences et cherche à établir que les constructeurs ne prennent pas aux armateurs toute la prime à la navigation et leur en laissent une part.

« Dans la séance du 2 juin il a formulé sa démonstration. Il admet que Técart normal entre les prix de construction français et anglais doit être de 44 1/2 0/0 pour les voiliers et de plus de 60 0/0 pour les vapeurs.

« Dans le système de M. Daymard, l'armateur fait assurer l'excédent du prix payé au constructeur français, l'intérêt de cet excédent, enfin prélève sur sa prime annuelle, le chiffre nécessaire pour amortir en 10 ans, le supplément de prix déboursé. Finalement, dit M. Daymard, il reste à l'armateur du voilier environ 49 0/0, à celui du vapeur 33 0/0 de la prime totale des 10 années garanties par la loi.

« Je regrette de ne pas être d'accord avec notre honorable collègue sur plusieurs points.

« Je ferai remarquer tout d'abord que le constructeur qui s'attribue à la livraison du navire une majoration de prix qui équivaut, comme je viens de l'exposer, à 51 0/0 de la

il4 LE SYSTÈME DÉS PRIMÉS Et LÉ PROTECTIONNISME

prime (lu voilier et à 67 0/0 de celle du vapeur est dans une situation qui ne peut se comparer à celle de Tarmateur à qui il faudra 10 ans pour acquérir des droits à Tensemble de cette prime. De plus il ne fait pas entrer en ligne de compte le calcul des intérêts composés qui sont une charge de plus pour l'armateur.

« Mais, et c'est là le point délicat, le raisonnement repose sur cette hypothèse que le navire encaissera la prime pendant 10 ans. Ne parlons pas des avaries graves qui l'empêcheront de naviguer et réduiront d'autant la prime, mais comme je l'indiquais plus haut d'une perte possible pendant les premières années. Comment l'armateur pourrait-il récupérer ce qu'il n'a pas eu le temps d'amortir et l'excédent de dépenses qu'il a supporté par suite de la surélévation du prix. »

Suit une étude sur les prix de construction en France et en Angleterre faisant ressortir des écarts de 20, 40, 70, 80, 100 0/0.

Le mal est donc bien apparent bien net, l'incidence qui fait passer à une industrie les primes destinées à une autre est un fait aussi incontestable qu'incontesté ; malheureusement, si le remède est facile à trouver, son application est justement la source des controverses les plus passionnées.

Le remède en effet est simple : Ne pas obliger les armateurs à ne s'adresser qu'à des chantiers français, pour conserver leur droit à la prime ; mais c'est là que s'élève l'opposition des constructeurs. Je ne reproduirai pas les discussions interminables soulevées à ce sujet. Les constructeurs ont un intérêt évident à recevoir les commandes des armateurs ; à 'priori il semble que c'est agir dans ce sens que de refuser la prime à ceux qui achèteront leurs

THÉORIE DES PRIMES i\&

navires au dehors, mais en fait on pourra obtenir un résultat inverse si par cette exigence on empêche la création d'entreprises d'armement qui, à un degré plus ou moins complet, seront toujours les clients des chantiers français ; nous reviendrons là-dessus.

La loi de 1881 avait sagement tranché le conflit par un moyen terme, en réduisant la prime de moitié pour les navires d'origine étrangère, francisés après sa promulgation, ceux francisés auparavant, étant assimilés aux navires de construction française- La loi de 1893, tout en faisant aussi la part des situations acquises, a supprimé toute allocation aux navires acquis à l'étranger francisés après le 1^' janvier 1893. Elle a commis en cela une lourde faute. Quand nous examinerons les effets des lois de 1881 et de 1893, nous y verrons le motif des difl'érences de résultat de ces deux lois, et c'est à cause de ce point particulier que Ton poursuit actuellement la modification de celle de 1893.

Sous le nom de demi-prime à la construction étrangère on a ameuté l'opinion déjà peu favorable aux primes, contre celle promise aux armateurs et que ceux-ci voyaient déjà frappée d'une réduction de 50 0/0, s'ils ne commandaient pas leurs bateaux aux chantiers français. Eh bien, il y a là une dénomination commode, mais malheureuse, car elle n'est pas exacte. C'est ce qu'a bien fait remarquer M. A. Lemée, dans son Etude sur la marine marchande présentée à la Faculté de Rennes, ouvrage dans lequel il combat d'ailleurs les primes : « La prime est accordée aux armateurs, la leur réduire de moitié quand ils font construire à l'étranger, c'est en fait donner une 1/2 prime aux constructeurs français. »

11 est curieux de voir à quel point il est facile de faire illusion sur ce chapitre-là.

It6 LE SYSTÈME DES PRIBfES ET LE PROTECTIONNISME

Lors de rassemblée plénière de la commission de la marine marchande du 30 avril 1898, l'armement faisant ressortir qu'il lui fallait au moins cette prime réduite pour pouvoir combattre avec succès la concurrence et diminuer rénorme tribut payé par la France comme fret aux navires étrangers, M. Lefèvre-Pontalis interrompit : « Et vous demandez précisément que nous payions par surcroît un certain nombre de millions supplémentaires annuellement à la construction étrangère ! Vous demandez une prime à la navigation pour les navires de construction étrangère francisés ! Et vous disiez tout à Theure que la prime à la navigation retourne toujours aux constructeurs, ce seraient les constructeurs étrangers qui en profiteraient ! Sous couleur de donner une prime à la navigation par navires étrangers, vous en donnerez une à la construction étrangère ! )>

Cette assertion est -elle exacte? L'incidence de la prime qui se produit en faveur des constructeurs français par la loi de 1893 aurait-elle lieu en faveur des constructeurs étrangers si l'on primait les navires de construction étrangère francisés ?

Eh bien non, dans ce cas Tincidence n'aurait pas lieu. Les constructeurs étrangers bénéficieraient évidemment de l'avantage de recevoir les commandes qui leur seraient faites, mais c'est tout, l'armateur conserverait l'intégralité de sa prime.

L'incidence en effet a lieu quand l'armateur est obligé de s'adresser à des chantiers déterminés et doit pour conserver son droit à la prime, payer plus cher que s'il était libre. En pareil cas c'est absolument comme s'il était obligé de payer son droit à la prime. Si l'armateur peut s'adresser où il veut, s'il n'est pas tenu de débourser un

SOU de plus pour avoir sa prime, il est évident quand il Ta qu il la conserve entière.

Ce qui amène Tincidence c'est toute condition qui fait dépendre l'obtention de la prime d'un sacrifice préliminaire, si cette condition spéciale n'existe pas, Tincidence n'a pas lieu.

11 n'est donc pas exact de dire que la prime donnée à un navire librement acquis à l'étranger passe entre les mains des constructeurs étrangers.

p) L'incidence des primes dans la question séricicole. — Cette question n'existait pas sous le régime de la loi du 13 janvier 1892, elle n'est apparue pour les industries de la soie que lorsqu'au renouvellement de la loi on a voulu réduire, d'aucuns disaient même enlever tout à fait, les primes aux bassines filant des cocons étrangers.

11 y a là une source de dissensions entre la filature et la sériciculture qui ressemble de tous points à celle qui sépare les armateurs et les constructeurs. Dans un cas, c'est l'achat de cocons des magnaneries françaises que l'on impose, dans Tautre celui de navires sortis des chantiers français. Les débats ont seulement pris une tournure différente. Tandis que les constructeurs ne se contentent pas d'une différenciation de prime, acceptée par les armateurs, et veulent que les navires qui ne sont pas sortis de leurs chantiers n'en touchent absolument aucune, la plupart des sériciculteurs reconnaissent qu'il suffit de réduire la prime des bassines filant des cocons étrangers, le conflit n'existe que sur le chiffre de cette réduction.

La loi du 2 avril 1898 décide qu'une bassiue qui a droit à une prime de 400 francs n'en touchera plus que 340, si elle file des cocons étrangers. Pour les bassines filant les

cocons doubles la prime de 200 francs est réduite à 170 fr. dans le même cas (1) (Art. 2).

Divers amendements avaient été déposés proposant des chiffres inférieurs à ceux de 340 francs et 170 francs. Un d'eux, soutenu avec beaucoup de fougue par M. Jaurès, demandait que la prime ne fût que de 200 francs, quand on filerait des cocons étrangers.

De son côté M. de Ramel, évaluant à 0. fr. 50 par kilo, la différence de prix entre les cocons français et les cocons étrangers, raisonnait comme ceci, pour que la prime aux bassines filant des cocons étrangers, fût réduite à 300 fr.

« Le filateur a un avantage de 50 centimes par kilo de cocons secs à acheter des cocons étrangers. Comme il lui faut 4 kilos de cocons secs pour faire i kilo de soie, il a un profit de 2 francs à emprunter la matière étrangère. Ce profit le déterminera à préférer la marchandise étrangère... Pour qu'il n'en soit pas ainsi il faut lui faire subir sur la prime vraiment large que vous lui donnez, sur la prime de 400 francs, une diminution semblable égale au profit de 2 francs qu'il trouverait à s'approvisionner en cocons étrangers.

« Je ne vous le demande pas cependant, je ne vous demande pas de diminuer sa prime de 2 francs par kilo et d'abaisser la prime au-dessous de 300 francs. Je vous demande d'abaisser la prime à 300 francs au lieu de 340. Par cela même vous faites subir aux filateurs une diminution de prime de 1 fr. 60 par kilo (2).

« La différence entre 1,60 et 2 « sera rachetée parle

(Ij Voir dans rarticle 3 de la loi, comment on s'y prend pour effectuer ces réductions.

(2) Ce calcul suppose une production annuelle par bassine de 60 kilos, mais il en est qui donnent des rendements bien supérieurs.

petit avantage qu'ont les filateurs à avoir la marchandise sur les lieux, et aussi le sentiment qu'ils ont au fond du cœur, et qui les pousse, quand ils n'y perdent pas de trop sérieux avantages, à donner la préférence aux cocons français. »

Ce raisonnement est fort bien fait et il semble évident à le lire que si l'on n'établit pas la différence de traitement demandée, devant un écart de prix de 2 francs par kilo, la filature n'hésitera pas à prendre toute samati^^e première à l'étranger. Et cependant ce n'est pas arrivé sous le régime de la loi de 1892 qui n'établissait pour l'octroi des primes aucune distinction de ce genre.

On trouve en effet la proportion suivante entre les soies tirées des cocons indigènes et celles tirées des cocons français ;

Soies filées avec des cocons français. Avec des cocons étrangers (1).

1893 . . 703.787 ks. 30.900 ks.

1894 . . 664.222 ks. 61.199 ks.

1895 . . 725.897 ks. 70.670 ks.

1896 . . 775.187 ks. 60.424 ks.

Sans diminuer l'importance capitale des prix en matière industrielle on est bien obligé de reconnaître en présence de ces chiffres que la question de prix n'est pas déterminante à elle seule et que d'autres facteurs interviennent. L'examen des cours des cocons pendant ces dernières années montre les prix des cocons jaunes français, supérieurs d'une façon constante aux prix des cocons étrangers, l'écart est suivant les années de 0,25, 0,50, 0,75 par kilo, mais il ressort toujours à l'avantage du produit français.

(1) Voir documents parlementaires. Travaux préparatoires de la loi du 2 avril 1898.

i» LE SYSTÈME DES PRIMES ET LE PROTECTIONNISME

Peut-on admettre que c'est par ignorance ou par bonté d'âme que la filature a donné annuellement aux sériciculteurs une somme moyenne de 350.000 francs qu'elle aurait pu conserver pour elle en s'approvisionnant exclusivement en cocons étrangers (1) ? Évidemment non, c'est parce que d'autres facteurs exercent leur action. Tout ce que Ton peut dire c'est qu'à ces facteurs viendra s'en ajouter un autre si une différenciation de prime vient créer un avantage de plus à acheter des cocons français.

Je considère les argumentations du genre de celle de M. de Ramel comme très précieuses pour fixer les idées, pour aider à adapter les primes aux situations, afin qu'il y ait un rapport convenable entre l'encouragement donné et les difficultés à vaincre. Mais je n'irai pas, malgré les calculs arithmétiques que contiennent ces raisonnements, jusqu'à leur reconnaître la force de raisonnements mathématiques.

Les difficultés que présente une opération industrielle ne se traduisent pas toutes par des chiffres, il est donc bien difficile de prouver uniquement avec des chiffres que suivant qu'on adoptera un taux ou un autre les entrepreneurs donneront telle direction à leurs affaires ou bien les orienteront en sens inverse. C'est sous les mêmes réserves que l'on peut enregistrer les calculs qui ont été faits pour montrer quelle était la portion des primes à la filature que Tincidence faisait passer à la sériciculture.

Pour opérer la réduction des primes aux bassines filant des cocons étrangers, on déduit sur les primes payées trimestriellement aux filateurs fr. 25 par kilo de cocons secs étrangers pris en charge dans leurs usines (Loi, 2 avril

(1) C'est en effet ce qu'elle aurait e'conomisé eu payant à Tétranger 0,50 de moins par kilo ses 700.000 kilos annuels d'achats.

THÉORIE DES PRIMES ISi

1898, art. 3). Il en résulte que tant que les cocons français ne dépassent que de moins de fr. 25 le prix de cocons étrangers, le filateur a intérêt à leur donner la préférence.

En tenant compte que 1 kilo de cocons secs équivaut comme rendement à 3 kilos de cocons frais, cela donne un avantage de fr. 08 à chaque kilo de cocons frais français, comme celui-ci bénéficie déjà de fr. 60 par la prime à la sériciculture l'ensemble des avantages qui lui sont donnés par la loi s'élève à fr. 68.

Il y a d'autres manières encore de rendre apparente l'incidence qui nous occupe, ainsi :

En 1896, sur la quantité de soie filée en France, environ 60.000 kilos Font été avec des cocons étrangers. Supposons qu'en 1899, pour toucher la prime entière, les filateurs renoncent aux cocons étrangers et tirent ces 60.000 kilos des cocons français : la loi étant établie de manière à donner 1 franc de plus de prime au kilo do soie grège tirée des cocons français les filateurs encaisseront de ce chef 60.000 francs de plus de primes. Ces 60.000 francs les conserveront-ils ?

Pour produire 60.000 kilos de soie grège il faut240. 000 k. de cocons secs. Si les filateurs paient fr. 10 de plus par kilo le cocon français que l'étranger ils déboursent au profit des sériciculteurs 24.000 francs qu'ils économiseraient en achetant des cocons étrangers. A fr. 25 de différence, les 60.000 francs de plus, qu'ils ont perçus en touchant la prime entière, ont passé en totalité entre les mains des sériciculteurs, la filature n'en a bénéficié qu'en apparence.

On voit par là, les effets que peut produire cette incidence. Si un filateur ne se décide à rouvrir son usine qu'à cause du stimulant des primes et si, d'autre part,il ne peut

organiser son travail qu'en utilisant pour partie des cocons étrangers, il devient évident qu'il laissera ses ateliers fermés si la prime lui est retirée : directement s'il prend sa matière première au dehors; indirectement, par incidence, s'il se soumet à l'obligation de la prendre exclusivement en France.

C'est pour parer à cette éventualité que lors de la discussion de la loi la commission des douanes et le Gouvernement s'opposèrent énergiquemcnt à ce que l'on réduisît à 300 francs, et surtout à 200 francs la prime des bassines filant les cocons étrangers. Avec de pareils taux la prime à la filature aurait passé en trop grande partie par incidence entre les mains des sériciculteurs.

L'exemple de ce qui se passe pour les industries de la soie et pour la marine marchande montre à quel point rincidence peut troubler toute l'économie d'une loi de primes. On peut après avoir savamment élaboré tout un système de primes en faveur d'une industrie les lui enlever d'une façon plus ou moins complète par l'insertion dans la loi de conditions qui amènent l'incidence.

6° Répression des abus et des fraudes.

Les abus et les fraudes qui peuvent se glisser dans la distribution des primes peuvent venir empêcher une loi de primes de produire les effets attendus.

Sur ce point on ne peut qu'approuver les lois qui édiotent des déchéances et des restitutions de primes contre tous ceux qui se rendent coupables de semblables tentatives. Le législateur a le droit de se montrer ici particulièrement exigeant, il a le droit de demander que les industriels primés se soumettent à des contrôles qui seraient vexatoires en temps ordinaire. Si l'État vient collaborer au

relèvement d'une industrie, il est libre de prendre toutes les mesures qui peuvent rendre sa collaboration plus efficace. Les entrepreneurs seraient mal venus à considérer comme un intrus l'État qui vient leur apporter son appui.

En fait d'ailleurs les entrepreneurs sérieux se soumettent avec empressement aux formalités dont dépend leur droit à la prime.

Les rapports avec Tadministration, désagréables quand ils ont pour objet des redevances, sont les bienvenus quand ils sont motivés par des allocations à recevoir.

Pourvu donc qu'on ne tombe pas dans le formalisme administratif et dans les rigueurs inutiles on ne saurait multiplier trop les dispositions propres à empêcher les primes d'être détournées de leur but.

Si ce n'était trop demander à Tétroitesse des ambitions individualistes, il faudrait souhaiter que les entrepreneurs primés comprissent la hauteur de la mission sociale qui leur est confiée. Qu'ils en vinssent à considérer les sommes perçues à titre de primes, non point comme des bénéfices acquis, mais comme un dépôt qu'ils reçoivent avec la destination fixe de ne l'employer qu'au développement d'une industrie dont l'existence est réclamée par l'intérêt de tous. Il faudrait en d'autres termes, que les industriels qui touchent les primes se considèrent comme les collaborateurs de l'Etat dans une œuvre de régénération industrielle et sociale et non pas comme ses pensionnaires.

Ce rêve n'étant malheureusement pas près d'être atteint, c'est par des conditions précises et des contrôles intenses qu'il faut s'efforcer d'obtenir cette collaboration.

La loi du 13 janvier 1892 en établissant des primes à la filature de la soie et à la sériciculture spécifiait (§ 4) que

tout individu qui se rendrait coupable de fraude (1), tentative ou complicité de fraude, serait à Tavenir déchu de toute priùie, sans préjudice de la restitution de la prime indûment perçue et serait passible des peines portées à l'article 423 du Code pénal.

C'étaitsage, mais insuffisant, des filateurs trouvèrent dos combinaisons ingénieuses qui sans être précisément des fraudes leur donnaient le bénéfice des primes bien que leurs opérations ne le méritassent guère. La prime étant calculée d'après le nombre d'heures de travail effectif, ils avaient créé des bassines qui entraient dans les termesde la loi, mais ne produisaient aucun travail utile. Les ouvrières étaient représentées par des fillettes auxquelles on donnait quelques sous par jour, et la matière première était prise parmi les balayures de magasin. Ces filateurs arrivaient ainsi à produire une soie de mauvaise qualité qui bénéficiait de 12 à 14 francs de prime par kilo.

La loi du 2 avril 1898 pour couper court à ces abus, non seulement a renforcé les contrôles, mais elle a rendu plus difficiles des opérations de ce genre en ne primant que les appareils les plus perfectionnés. En outre, elle frappe même les erreurs et les négligences, enfin elle fixe, pour la filature, un maximum de prime de 6 fr. 30 par kilo de soie extraite (art. 2, paragraphe dernier). Pour les soies tirées des cocons étrangers le maximum est de 5 fr. 50.

Avec ce dernier système, la prime devient fonction des quantités produites, il faut produire beaucoup pour tou-

(1) La loi ne parle que de la tentative et de la complicité de fraude, et ne nomme pas la fraude ; il y a là une lacune évidente qui d'ailleurs n'est pas la seule dans le paragraphe en question. Plusieurs mots manquent dans le texte tel qu'il a été promulgué. C'est un joli exemple de désordre législatif qui ne s'est heureusement pas renouvelé avec la loi del898.

cher de fortes primes, cela rend difficiles sinon impossibles des tentatives du genre de celles que nous venons de voir, tentatives déplorables non seulement parce qu'elles procurent au détriment du Trésor des bénéfices illégitimes mais aussi parce qu'elles faussent complètement les mesures de protection adoptées, elles les montrent comme odieuses et inutiles quand sainement appliquées elles seraient à la fois justes et bienfaisantes.

Les lois de primes à la marine marchande ne contiennent aucune disposition pénale contre les armateurs qui seraient tentés de leur côté d'arriver par des combinaisons douteuses à réaliser grâce aux primes d'inavouables profits.

Ici la facilité des contrôles, étant données les bases choisies (1), a sans doute fait penser que les fraudes no sont pas à craindre. Un navire ne peut cacher son tonnnge ni prétendre avoir visité un port où il n'est pas allé ; aussi seules quelques dispositions ont-elles été prises pour prévenir les abus possibles.

Ainsi le dernier paragraphe de rarticie 5 de la loi de 1893, pour empêcher les caboteurs français de chercher à bénéficier des primes attribuées au cabotage international, en faisant dans un port étranger une escale inutile au point de vue commercial, exige soit un minimum d'opérations commerciales (embarquement ou débarquement d'une quantité de marchandises égale au moins au 1/3 du tonnage net des navires) soit un minimum de parcours (120 milles entre le dernier port français touché et le port étranger).

Une circulaire du ministre de la marine du 1 3 avril 1 894 prévient de son côté d'autres combinaisons.

(1) V. ci-après primes à la marine marchande.

iî6 LE SYSTEME DES PRIMES ET LE PROTECTIONNISME

Un navire voyageant au long cours peut toucher à un port compris dans les limites du cabotage international ; en ce cas il ne touche la prime au long cours qu'au delà de ce port. La fraud e consisterait ici à cacher cette escale de manière à bénéficier de la prime du long cours pendant toute la durée du voyage.

Un calcul tout autre peut être aussi fait. Supposons le môme navire d'origine étrangère et francisé avant la loi de 1893. Il touche la 1/2 prime pour sa navigation au long cours, et les 2/3 pour celle au cabotage. Son intérêt est ici inverse, le mieux est pour lui de faire une escale quelconque à Textrè me limite du cabotage international pour toucher les 2/3 de la prime jusque là. Le ministre décide dans ce cas que l'escale n'aura d'effet, quant à la prime, que si elle a été motivée par des opérations commerciales, la relâche « à ordres » ne change pas la nature de la navigation. Dans tous ces cas et dans d'autres analogues la circulaire exige des justifications spéciales et prescrit aux consuls de délivrer des certificats, déterminant exactement la nature des opérations effectuées.

Il ne faut pas qu'un navire se classe, à son gré, parmi les longs courriers ou parmi les caboteurs suivant son intérêt, et comme l'animal de la fable dise : « je suis oiseau voyez mes ailes, je suis souris, vive les rats ! ».

En fait, les précautions prises par la circulaire ministérielle sont-elles suffisantes, ne peut-on pas imaginer des combinaisons analogues, qu'elle ne prévoit pas?

Je l'ignore, mais à mon avis, il serait bon d'insérer dans toutes les lois de primes, un article qui ôteTenvie de faire de ces calculs ingénieux. Il faut faire une guerre sans merci aux opérations fictives faites dans le but unique d'entrer dans les termes de la loi pour toucher des primes qu'il n'est pas dans son esprit d'allouer.

Par les primes, l'État vient s'associer aux efforts d'une catégorie d'industriels pour les aider à atteindre un but conforme au bien général, il faut qu'il trouve en eux des collaborateurs et non des exploiteurs.

Il est bon qu'il y ait dans toute loi de primes une disposition qui rappelle aux entrepreneurs que s'ils oublient un peu trop cette idée supérieure, ils s'exposent à perdre pour un temps ou pour toujours, suivant le degré de leur erreur, l'appui que la loi venait leur offrir.

Des clauses de ce genre ne peuvent gôner que ceux qui auraient tendance à les enfreindre, et c'est précisément ceux-là, qu'il importe de frapper.

On ne saurait être trop rigoureux sur ce point. Toute intervention de l'État en faveur de l'industrie implique des sacrifices imposés à la communauté. Ces sacrifices ne sont légitimement imposés qu'autant qu'ils ont pour motif le bien général, il est essentiel que les lois qui les créent soient faites de manière à soutenir les industries d'utilité publique et non pas à devenir une source d'enrichissement illicite, pour quelques individualités isolées.

T»» Lee lois de primes sont des lois d'encouragement et non d'assistance.

Les lois de primes sont des lois d'utilité générale, on l'oublie si souvent qu'il est nécessaire d'insister sur ce caractère qu'elles doivent avoir ; tantôt on les traite d'aumônes (1), tantôt on les considère comme faites uniquement en faveur de quelques privilégiés.

Ce dernier point surtout offre des inconvénients prati-

(1) Dans une réunion de sériciculteurs à la mairie d'Alais M. de Raniel disait il y a quelques mois ces paroles : « Nous devons rester fermes sur ce terrain des droits, le défendre

ques très réels ; s'appuyant sur cette idée on voit à tous moments lors des discussions des lois de primes surgir des amendements qui, s'ils étaient adoptés tels quels, auraient de grandes chances de troubler toute l'économie de la loi.

Les exposés des motifs de ces amendements se présentent sous les formes les plus variées, mais se ramènent généralement à ceci :

(( Vous venez d'accorder des privilèges à des entrepreneurs, n'oubliez pas les milliers d'ouvriers qu'ils ont sous leurs ordres. Vous avez le droit, puisque vous leur octroyez des privilèges, de vous montrer exigeants et de ne les leur allouer qu'autant qu'ils amélioreront de leur côté, les conditions d'existence du personnel qu'ils emploient. »

Il est très ardu de toucher à des questions aussi délicates. Volontiers on se joindrait à ceux qui en paroles véhémentes plaident la cause des déshérités. Si Pon hésite cependant ce n'est pas que l'on n'ait que des sympathies chancelantes pour les malheureux, c'est parce que l'on se demande si les mesures proposées sont bien de nature à leur venir en aide.

En droit romain comme en droit français, en droit civil comme dans la législation industrielle, on trouve de trop nombreux exemples de protection légale étouffant et ruinant ceux qu'elle veut défendre pour ne pas être porté à examiner si l'on n'est pas en pareille occurrence, dans un de ces cas de dangereuse sollicitude.

Lors de la discussion de la loi de primes à la filature de la soie et à la sériciculture, divers amendements cherché-

jusqu'au bout, rien ne prouve du reste que nous n'obtenions pas satisfaction. Enfin si nous étions battus, nous aviserons alors à ce qu'il conviendra de faire et si nous ne pouvons faire mieux que d'accepter Tau mône d'une prime, eh bien nous accepterons cette aumône. »

rent à y introduire des dispositions relatives à la durée des journées de travail, au minimum de salaire et à l'emploi des ouvriers étrangers.

Personne n'est plus que moi pour la réduction des heures de travail au strict nécessaire, mais je trouve que c'était un manque de logique absolu que d'établir une corrélation forcée entre Tallocation des primes et la diminution des journées.

Les primes à la filature ne sont pas un témoignage de satisfaction donné à des entrepreneurs qui assurent Texistence d'un nombreux personnel, elles sont données à ces entrepreneurs pour leur permettre de résister à une crise qui menace leur industrie reconnue utile pour le grand nombre.

C'est sur ces deux choses qu'est basée juridiquement l'intervention de l'État: L'utilité pour le grand nombre, les difficultés du moment.

Supprimez l'un ou l'autre de ces deux motifs il faut supprimer en même temps non seulement les primes, mais toute intervention de l'État.

Dans ces conditions comme les primes sont calculées très parcimonieusement, et qu'elles sont généralement trop faibles pour donner une impulsion large aux industries auxquelles on les attribue, il est à craindre, si l'on crée en même temps d'autres charges à ces industries, que les encouragements qu'on leur donne ne soient annihilés par les exigences nouvelles auxquelles on les soumet.

Dans les lois de primes à la marine marchande de 1881 et de 1893 nous trouvons qu'une retenue de 4 0/0 sera prélevée sur les primes payées tant aux constructeurs qu'aux armateurs, pour être versée h la caisse des Invalides de la Marine.

L'idée première avait été d'employer ce prélèvement à relever les salaires des équipages, elle se présenta sous forme d'amendement et fut énergiquement soutenue par M. Laroche-Joubert entr' autres qui y vit un pas heureux vers l'union du capital et du travail.

On fit remarquer que le supplément de salaire offert ainsi par l'État pourrait amener une baisse de ceux donnés par les armateurs, et c'est pour éviter cet inconvénient que Ton en vint à la solution de faire parvenir le produit de la retenue aux gens de mer par l'intermédiaire de la caisse des Invalides. Ce produit leur est distribué soit directement sous forme de secours aux marins victimes de naufrages et à leurs familles, soit indirectement par l'établissement dans les ports d'hôtels de marins destinés à faciliter leur logement, existence et placement, ou de toutes autres institutions pouvant leur être utiles.

Je n'ai garde de critiquer des dispositions de ce genre, je serais tenté au contraire d'y applaudir comme cela échappa à M. Laroche-Joubert lorsqu'on proclama le résultat du scrutin sur l'amendement qui les contenait, mais en me plaçant au point de vue strictement économique je serais presque tenté de dire non erat hic locus.

Il faut à tout prix séparer les mesures purement utilitaires des mesures d'assistance. Si la marine marchande périclitait faute de matelots, leur offrir des avantages pour attirer les populations vers le métier de la mer serait tout à fait de mise, mais ce n'est pas le cas, ce ne sont pas les matelots qui manquent aux navires, ce sont les navires qui manquent aux matelots. Toute réduction des primes créées pour augmenter le nombre des navires, devient donc dangereuse. En fait, je crois que les primes allouées actuellement à la marine marchande peuvent supporter

fHéoRIE DES PRIMES 131

sans perdre leur efficacité, ce prélèvement de 4 0/0 ; mais que le taux eût réellement été établi trop faible, la retenue prélevée après coup venant le diminuer encore, il eut pu devenir tout à fait insuffisant. C'était une chance nouvelle d'échec pour une expérience déjà très difficile.

Cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas venir en aide aux classes laborieuses, tout au contraire, plus on améliorera leur sort mieux cela vaudra, ce qu'il faut c'est ne pas confondre des choses qui doivent être distinguées.

Si l'on peut améliorer le sort d'une catégorie de travailleurs qu'on l'améliore ; si l'on peut développer une industrie nécessaire en lui donnant des primes, qu'on lui en donne ; mais ne dites pas : puisque vous donnez des primes à une industrie profitez du droit que cela vous donne de la réglementer dans un sens favorable aux ouvriers qu'elle emploie.

Les industries auxquelles s'adressent les primes sont nécessairement des industries qui périclitent, elles sont moins susceptibles que d'autres de subir des réglementations spéciales. Leur en imposer peut au lieu de concourir à leur relèvement activer leur ruine, et entraîner par contre-coup celle des ouvriers que l'on croit défendre par ces réglementations.

C'est ce que répondit il y a plusieurs mois M. Méline alors président du Conseil et ministre de l'agriculture, à M. Jaurès qui voulait que la loi des primes aux filatures fixât un maximum d'heures quotidiennes de travail dans ces filatures :

... « Si vous parvenez à mettre d'accord sur cette question les pays étrangers, je me joindrai à vous bien volontiers, pour réduire les heures de travail dans la même proportion qu'eux. En attendant permettez-moi de défen-

dre rintérêt de la France qui est aussi celui des ouvriers, c'est pour eux surtout que je demande à la Chambre de repousser Tamendement. »

Principes du » Bureau du commerce » en 1788.

Je terminerai les observations relatives à l'établissement des primes en reproduisant quelques passages du « résumé des principes suivis par le bureau du commerce ^), travail rédigé en 1788 sur Tordre de Loménie. Les idées qui y sont émises devraient être considérées par tous ceux qui créent des primes comme des règles qu'il ne faudrait jamais oublier.

« Les dons d'argent doivent être proportionnés aux facultés de PEtat, aux besoins du commerce, à Tutilité des manufactures ; cette utilité est plus décisive que la justice des motifs pour lesquels les manufactures réclament des secours.

« Le don d'argent ne doit avoir lieu que pour aidera la formation d'un établissement ou pour en empêcher la chute.

« Lorsqu'une manufacture, une branche de commerce onde fabrication éprouve quelque malheur qui peut faire craindre sa chute, il faut avant tout considérer le degré d'utilité de l'établissement, le genre du malheur, le degré du malheur, les moyens d'y porter secours.

(( Si le malheur tient à l'essence des choses ou à une révolution dans le commerce, s'il exige des secours plus dispendieux que la conservation n'est utile, les secours formeront une dépense inutile.

« Lors môme qu'on refuse des secours aux établissements, il faut quelquefois en donner momentanément aux

employés de ces établissements ; mais alors les secours ne doivent pas être donnés par le commerce, mais par l'Administration générale, ce n'est plus un secours au commerce, mais une aumône à la pauvreté (1). »

Les primes à Texportation.

Les primes d'exportation que l'on appelle aussi primes de guerre occupent une place à part. Elles ne sont plus destinées à permettre à une industrie de lutter avantageusement sur la marché intérieur contre la concurrence étrangère, elles subventionnent l'industrie nationale pour lui faire acquérir ou conserver un rang prépondérant sur le marché mondial.

Ce genre de primes a un caractère agressif marqué, c'est une attaque directe contre Tindustrie étrangère sur le marché étranger.

Il y a entre ce système et les autres la même différence qu'entre l'offensive et la défensive, c'est une attaque nette qui doit fatalement amener une riposte.

Où s'arrêter dans cette voie? Défendre son industrie sur son propre marché est une entreprise qui peut tourner bien ou mal suivant les moyens que Ton prend mais c'est une mesure d'ordre interne contre laquelle, en somme, l'étranger n'a pas le droit de protester

Aller porter directement la lutte au dehors n'est pas la même chose, c'est une incursion claire chez les autres, il faut des motifs exceptionnels pour la justilier.

Nous verrons plus loin l'état de choses fâcheux qui

(1) Archives nationales, f . 107, f. 578, 22 juillet 1788, cité par des Cilleuls, op. cil. y p. 277.

résulte des primes que plusieurs États, France comprise, donnent à l'industrie sucrière pour favoriser l'exportation de ses produits. Il y a là un régime aussi anormal et lassant qu'une guerre. Economiquement c'est une guerre. Les conférences réunies pour y mettre fin sont des conférences de désarmement ou des préliminaires de paix. Malheureusement, ceux qui se croient près de la victoire ne veulent pas abandonner les armes qui doivent la leur procurer et les autres les conservent pour ne point hâter leur défaite, ce qui fait souvent échouer les tentatives de rapprochement les plus désirables.

Dans les luttes économiques la prime est un engin nouveau. Il est un progrès, en ce sens qu'il permet de tenter des combats impossibles sans lui, mais il est un danger par là même qu'il engendre des guerres qu'on ignorerait sans son intervention. C'est ime arme utile mais lourde, bienfaisante ou néfaste comme toutes les armes. La prime quand elle prend la forme de prime d'exportation devient une arme essentiellement faite pour porter la lutte au dehors ; si cette sortie n'est pas légitimée par des motifs spéciaux, il doit en résulter de justes représailles.

Adam Smith fait ressortir ainsi un autre inconvénient de ce genre de primes : « 11 faut observer que la prime sur le blé comme toute autre prime pour l'exportation établit sur le peuple deux impôts différents : le premier est l'impôt auquel il faut qu'il contribue pour payer la prime et le second est l'impôt qui résulte du renchérissement de prix sur lo marché intérieur (1). »

Ce renchérissement est d'autant plus à prévoir que Smith explique qu'il se produit aussi bien dans les années

(i) Richesse des nations, liv. IV, chap. V.

d'abondance que dans celles de disette : « On a déjà observe que dans les années d'abondance, la prime en occasionnant une exportation extraordinaire, tient nécessairement le prix du blé sur le marché intérieur, au-dessus du taux auquel il descendrait naturellement » et cette exportation occasionnée dans les années d'abondance... « doit avoir souvent pour effet d'empêcher plus ou moins que l'abondance d'une année ne soulage la disette d'une autre. Ainsi dans les années de cherté, tout aussi bien que dans celles d'abondance, la prime tend de même nécessairement à faire monter le prix vénal de blé plus haut qu'il n'aurait été (1)... »

Adam Smith dit aussi que les primes d'exportation sont favorables aux négociants et non pas aux produ-cteurs réels : « 11 n'y a peut-être dans l'Etat qu'une seule classe de gens pour qui la prime est ou serait réellement profitable. C'est celle des marchands de blé, de ceux qui exportent et importent les blés. Dans les années d'abondance la prime a nécessairement occasionné une plus forte

exportation et en empêchant que Tabondance d'une

année ne servît à soulager la disette de l'autre, elle a occasionné dans les mauvaises années une importation plus forte... (2). »

Sur ce point Buchanan dit avec raison : « Le marchand de grains peut profiter de cette prime d'une manière indirecte mais le bénéfice du propriétaire des terres est direcet clair; et si le docteur Smith avait mieux observé, il aurait vu que ce sont principalement les propriétaires des campagnes qui sont les véritables soutiens de tout genre

(1) Richesse des nations^ liv. IV, chap. V.

(2) Op. cit. « Des primes ».

de prime et de monopole pour favoriser la vente de leurs produits. »

De nos jours, si Ton considère les primes d'exportation des sucres il est certain qu'elles procurent de grands bénéfices aux raffineries et ont fortement poussé au développement de l'industrie sucrière.

D'ailleurs puisque Smith constate que ces primes doivent amener la hausse des produits, aux producteurs à savoir en profiter.

Le grand tort des primes d*exportation, tort qui ne pouvait leur laisser trouver grâce aux yeux de Smith, était d'être un procédé mercantile. Voici sous quelle forme ironique il expose leur fonctionnement : « Nous ne pouvons pas accorder à nos ouvriers un monopole sur le marché étranger comme nous l'avons fait pour le nôtre. Nous ne pouvons pas forcer les étrangers à leur acheter leurs marchandises comme nous y avons forcé nos concitoyens. Par conséquent, a-t-on dit, le meilleur expédient qu'il nous reste à employer, c'est de payer les étrangers pour les décidera acheter de nous. Telle est la manière dont le système mercantile se propose d'enrichir tout le pays et de nous remplir à tous les poches d'argent par le moyen de sa merveilleuse balance. »

Il est certain que, vues ainsi, on ne peut trouver les primes d'exportation que très absurdes. Elles coûtent cher, on ne peut le nier, dès lors débourser de l'argent au lieu d'en gagner, peut paraître une singulière façon de traiter ses affaires, et cependant combien de fortunes ont commencé par là. Que de dépenses ne font pas actuellement les maisons de commerce les plus sérieuses en réclames de toutes sortes et primes offertes à leurs acheteurs, pour s'assurer une clientèle !

Adam Smith a raison de critiquer que l'on cherche à agir par les primes d'exportation sur la fameuse balance, mais quant au reste il peut être quelquefois politique de s'imposer des sacrifices momentanés si Ton peut par là créer pour plus tard un courant d'échanges avantageux.

Telles sont les utilités spéciales des primes d'exportation ainsi que les dommages particuliers que peut causer leur emploi.

On peut voir par là que les cas d'applications de ce genre de primes doivent normalement être plus rares que ceux des primes à la production, et l'on voit en môme temps l'intérêt qu'il y a à ne pas confondre les unes avec les autres.

L'histoire des primes se lie étroitement à celle du mercantilisme. Ingram les considère comme une des manifestations du système, parlant du libre-échangiste Josiah Tucker un des prédécesseurs immédiats les plus, distingués de Smith, il dit : « Cependant il ne s'était pas entièrement débarrassé du mercantilisme, car il favorisait les primes sur l'exportation des produits manufacturés (1).

Nous avons déjà vu aussi Adam Smith prendre à parti le mercantilisme dans les reproches qu'il adresse aux primes. Au sujet de ces critiques, il convient de remarquer que, dans le chapitre qu'il consacre aux primes, Adam Smith s'occupe presque exclusivement de celles à l'exportation, ce sont elles surtout que visent les reproches qu'il adresse au système. Quant aux primes à la production, bien qu'il n'en parie que peu, il est remarquable de le voir reconnaître, les services qu'elles peuvent rendre (2) : « On pourrait penser que pour encourager la production d'une marchandise quelconque une prime accordée à la production aurait un effet plus direct qu'une prime accordée à l'exploitation ; celle-là d'ailleurs n'établirait d'autre impôt que celui qu'il faudrait payer pour acquitter la dé-

fi) Histoire de l'Economie politique^ p. 124. (2) Richesse des nationSy liv. IV, chap. V.

pense publique de la prime. Au lieu de faire monter le prix de la marchandise sur le marché intérieur, elle tendrait à le faire baisser, et par là, au lieu de grever le peuple d'un second impôt, elle pourrait au moins en partie offrir une sorte de dédommagement pour ce que lui aurait coûté le premier. »

Si nous combinons ce passage avec cet autre (1) oii Adam Smith va jusqu'à admettre, pour des industries nécessaires, l'usage des primes, même d'exportation objet de toutes ses critiques, on peut dire qu'il est plutôt pour, que contre, Topinion à laquelle nous nous sommes ralliés : Intervention exceptionnelle de l'État en faveur des industries qui lui sont nécessaires, et intervention sous forme de primes, quand leur emploi doit être plus économique ou plus efficace qu'un autre procédé protecteur.

Les économistes qui ont suivi Smith, ont cependant paru plus impressionnés par ses attaques contre les primes que par les lignes oîi il reconnaît leur utilité ; aussi, les voyonsnous proscrire sans réserves le système.

J. -Baptiste Say, dans son Cours d'Economie politique^ n'a consacré aux primes qu'un très court chapitre et c'est pour les condamner (2) : « Une production qui ne peut se soutenir que par des encouragements artificiels, cause toujours de la perte à la nation qui les donne : elle n'a besoin

(1) « A la vérité, si quelque fabrique particulière était nécessaire à la défense nationale, il pourrait bien n'être pas très sage de rester en tout temps dans la dépendance de ses voisins par Tapprovisionnement; et si une fabrique de ce genre ne pouvait pas se soutenir chez nous sans protection, il serait assez raisonnable que toutes les autres branches d'industrie fussent imposées pour Tencourager. Peut-être pourrait-on justifier d'après ce principe les primes à l'exportation des voiles de marine et de la poudre de fabrique anglaise. » Ad. Smith., op. cit,^ p. j24.

(2) J.-B. Say., Cours complet d'économie politique^ chap. XX.

d'encouragement que parce qu'elle cause de la perte ; et si, au moyen de ces encouragements, le producteur est indemnisé de cette perte, la nation qui paie l'indemnité la supporte à sa place. »

Aussi les classiques, tant en prenant pour base les paroles du maître, que par esprit de lutte systématique contre le protectionnisme sous toutes ses formes, ont-ils attaqué et attaquent-ils encore les primes toutes les fois que l'occasion s'en présente (1).

M. Cauwès lui-même qui est partisan d'une protection destinée à maintenir l'équilibre des forces productives, parait plus opposé que favorable à leur emploi, tout au plus reconnaît-il qu'il est des circonstances où elles peuvent être utiles : « Sous le régime de la protection douanière, dit-il, les primes à la production sont susceptibles de quelques applications exceptionnelles (2). »

En somme depuis le jour où elles furent discréditées avec le Colbertisme, par les physiocrates d'abord, par les Economistes ensuite, les primes en dehors de quelques applications particulières, parurent définitivement condamnées au point de vue doctrinal.

Quand les circonstances amenèrent à recourir à nouveau à leur emploi, ceux qui les proposèrent se heurtèrent tout d'abord à ces objections de doctrine. Volontiers on les considérait comme ignorant les principes les plus élémentaires de Téconomie politique; leurs contradicteurs ne prenaient même pas la peine d'examiner si Ton n'était pas dans un des cas où Adam Smith, qui avait formulé ces principes, reconnaissait qu'ils devaient subir des tempéraments.

(1) Voir en ce sens, V Economiste el le Journal des économistes.

(2) Cauwès, op. cit., t. II, p. 54.

Cependant, même au point de vue purement théorique, quelques rares économistes ont reconnu dans ces dernières années les ressources que TEtat peut trouver dans les primes pour agir efficacement sur la production. Parmi eux il faut citer Henry Georges et surtout M. Charles Gide.

Henry Georges signale en peu de lignes le plus grand inconvénient des primes et leur principal avantage : « Il est aussi exact de dire de l'encouragement par un tarif que de l'encouragement par les primes, que le bénéfice accordé à quelques-uns implique un préjudice pour les autres ; et comme Tencouragement sous forme de tarif est beaucoup plus coûteux et entraîne plus de coulage que celui sous forme de primes, la proportion entre les perles des uns et le gain des autres, doit également augmenter (1). »

C'est la note juste, la prime en tant que procédé protecteur est forcément onéreuse pour quelques-uns ; mais quoi qu'il en paraisse, elle l'est souvent moins que d'autres systèmes qui semblent a priori n'offrir que des avantages gratuits, lucratifs même.

Quant à M. Gide, il faut lire l'article remarquable qu'il a écrit sur ce sujet dans la Revue d* économie politique (oct. 1891). Si cet article est un peu excessif, en ce sens qu'il voudrait faire jouer aux primes seules un rôle qui ne leur incombe pas en entier, il a le mérite de montrer, avecla vivacité d'allure qui caractérise les écrits de M.Gide, tous les côtés par lesquels ce procédé est supérieur aux autres: franchise, précision, souplesse, suppression d'entraves et de difficultés internationales.

(1) Henry Georges, Protection et libre échange.

Ce système des primes, si diversement apprécié par les théoriciens, il faut, si nous en croyons un discours prononcé à la Chambre des députés en 1891 (1), le rendre : « à deux plus grands ministres de la Monarchie, à Sully et à Colbert, à Colbert surtout qui accordait aux éducateurs de vers à soie, une prime de 24 sols par mûrier de 3 ans, et qui faisait acheter des graines en Italie pour les distribuer aux sériciculteurs de la Provence et du Languedoc ».

Colbert, en effet, employa fréquemment le système des encouragements directs à Tinduslrie.

Louis XIV avait décidé en 1664 qu'il serait aiïecté tous les ans « un million au rétablissement des manufactures et à l'augmentation de la navigation (2) ».

Un mémoire de Colbert porte que « le principal point des finances consistait à employer tous les ans au moins cent mille livres, et lorsque ce serait possible au moins cent mille écus, pour gratifier ceux qui faisaient le commerce de mer, qui entreprenaient de nouvelles compagnies, de nouvelles manufactures, parce que ces moyens servaient à maintenir l'argent dans le Royaume.... (2) ».

Les armateurs touchaient des primes élevées pour l'achat ou la construction de leurs navires. D'après le « Registre des despesches de 1670 » Colbert accorda 4 livres et jusqu'à 6 livres d'indemnité par tonneau, à plusieurs armateurs de Marseille, la Rochelle, Bordeaux, St-Malo, Nantes, « pour navires construits à leurs frais ».

Quelquefois les primes étaient allouées selon la nature et la destination des chargements :

(1) Reinach, rapport sur le projet de loi de primes à la sëriciculture.

(2) Cité par P. Clément, Histoire du système protecteur ^ chap. III.

lU HISTOIRE DE LA DOCTRINE ET DE LA PRATIQUE

iDdemnité d'un écu par baril de bœuf transporté dans les îles.

Prime de 5 livres par tonneau qu'un bateau neuf pouvait porter.

Prime de 2 livres par tonneau à tout bâtiment français partant pour la mer Baltique à la condition de revenir avec un chargement de goudron et de bois de construction.

Quant aux primes aux manufactures une remarque s'impose ; il y avait entre la majorité de ces primes et celles qui existent de nos jours une différence capitale. Les primes aux manufactures, généralement promises par lettres patentes, impliquaient une sorte A'intuitus personx qui est inconnu dans les lois de primes actuelles.

Quand on promet une prime de tant à un navire remplissant telle et telle condition, quand Golbert promettait 24 sols par pied de mûrier de 3 ans, peu importe qui est l'armateur du navire ou qui était le planteur du mûrier, la prime est due du moment où le fait requis^se trouve accompli dans les conditions voulues.

Les primes aux manufactures au contraire étaient la plupart du temps, sinon toujours, données à des individus nommément désignés ; elles se présentaient sous diverses formes et étaient accompagnées d'autres encouragements : annoblissement, exemptions de charges etc. Savary dit (1) : « De ces privilèges accordez aux entrepreneurs les plus importants sont : ... prêts de sommes extraordinaires pendant plusieurs années sans intérêts ; d'autres données en pur don, des pensions annuelles souvent augmentées à proportion du succès des manufactures. »

(1) Savary, Dictionnaire universel de commerce, 1723, mots « Manufactures » et « Manufacturier ».

Ainsi, parmi les privilèges accordés à Nicolas Cadeau et à ses associés qui installèrent une manufacture de drap à Sedan, on voit : ...'< ... 7* Enfin Sa Majesté voulant joindre l'utile à rhonorable donna non seulement 500 livres de pension annuelle à chacun des 3 directeurs leur vie durant, mais encore établit un fonds de 8000 livres par chacune des 20 années de leur privilège, dont il leur fit don et à leurs descendants, pour les indemniser des grandes dépenses où un tel établissement ne pourrait pas manquer de les engager (1) » (Lettres patentes données à Fontainebleau, juillet 1646).

Privilège exclusif du sieur Josse Vanrobais, marchand hollandais, qui se présenta pour rétablissement d'une nouvelle manufacture de draps fins façon d'Espagne et de Hollande, qu'il proposa de faire à Abbeville en Picardie (Lettres patentes d'octobre 1669) :

«... 6° Enfin pour faciliter cet établissement et dédommager Tentrepreneur d'une partie de ses premières avances, non seulement le Roy lui donna en pur don la somme de 12.000 livres, une fois payée, et la quantité de 8 minots de sel par chacun an des 20 années de sa concession sur le pied du prix marchand, mais encore 2.000 livres par chacun des métiers qu'il monterait pendant les »S premières années, dont néanmoins à l'égard de ces dernières sommes il ne lui serait fait qu'un prêt pour être remboursé sans intérêts (2) . »

Le sieur Josse Vanrobais, ayant pleinement rempli ses engagements, obtint en 1681 une nouvelle prorogation de son privilège.

(J) Savary, Dictionnaire universel de commerce, 1723, mots « Manufactures » et« Manufacturiers».

(2) Savary, op. cit., mot « Manufacturiers ».

D'autres fois, les primes étaient accordées non à une perso une mais à une Compagnie déterminée, telles étaient celles promises à la compagnie du Nord. Cette compagnie était la troisième de Colbert dans l'ordre des dates et de l'importance,... k établie en juin 1669 avec un privilège de 20 ans à partir du !•' juillet de la même année, elle était destinée à commercer en Zélande, Hollande, Suède, Norvège, Moscovite et dans les autres pays de terre ferme et îles du Nord où le commerce pourrait être porté. Ouverte à tous Français et étrangers pendant une année, elle maintenait dans leur noblesse tous gentilshommes qui consentiraient à y entrer... Le tauxdes primes était de 3 livres pour chaque barrique d'eau de vie exportée par la compagnie, et 4 livres pour chaque tonneau de toutes autres marchandises, quelconques, exportées ou importées au retour » (1).

La prime donnée d'une façon générale sans désignation de personne ou de compagnie semble avoir été beaucoup plus rare au XVII* siècle.

Les primes furent d'ailleurs appliquées à cette époque aux desseins les plus variés. Joubleau [op. cil,^ p. 420) en cite un curieux exemple : « Imaginez le système des primes appliqué à la prolification ; on dirait une contrefaçon du droit de garde ; il y a des primes nobles et des primes bourgeoises. Pour les bourgeois, la munificence ministérielle ne va pas au delà de l'exemption des tailles et des charges publiques (voyez édits de novembre 1666 et juiUot 1667 ; ils furent supprimés l'un et l'autre en 1683); les nobles sont mieux traités ; ils reçoivent des pensions, 1000 livres s'ils s'arrêtent à 10 enfants, 2000 livres s'ils vont jusqu'à douze. »

(1) Joubleau, Etudes sur Colbert, p. 364.

Voici maintenant une application moins recommandable du système : « Les compagnies du Sénégal et de Guinée fondées Tune en 1673, l'autre en 1675, avaient pour unique objet le commerce des nègres. Colbcrt avait d'abord donné 6 livres par nègre à tous ceux qui voudraient faire la traite : mais, dit Forbonnais, il revint bientôt aux idées d'exclusif qui étaient dans toutes les tètes, et il fonda la compagnie du Sénégal, à laquelle il fit accorder le privilège du commerce des nègres sur la côte, du Sénégal au Cap Vert et dans la rivière de Gambie, avec une gratification de treize livres par tête de nègre (1). »

Les primes avec désignation de personne paraissent avoir été les plus persistantes, nous les retrouvons longtemps encore après Colbert (2).

« Quelques années après la Régence, on créa « la caisse du commerce », pour venir en aide aux industriels et négociants dont les talents présenteraient un sérieux intérêt pour la richesse publique. Cette institution de 1728 à 1779 inclusivement, disposa d'un budget moyen de 200.000 livres ; malheureusement ces ressources furent pendant un certain temps détournées de leur affectation spéciale, au moyen d'emprunts faits pour les besoins d'autres services. Néanmoins dans les dernières années de la Monarchie, on donna aux sommes perçues et disponibles, un emploi judicieux qu'attestent les documents conservés (3). »

En 1788, le Bureau du commerce rédigea, sur l'ordre de

(1) P. Clément, Histoire du système protecteur y chap. II, p. 29.

(2) Consulter pour d'autres applications des primes sous Colbert et après lui : P. Clément, op. cit., ch. IV; A. des Cilleuls, op. cit., p. 232.

(3) A. des Cilleuls, Histoire et régime de la grande industrie en France aux XVW et XVIW siècles (1898), p. 232.

Loménie, un « résumé de principes » dans lequel se trouve toute une série de règles, d'ailleurs très sages, à observer dans la distribution des dons d'argent aux manufactures (1).

Les dons d'argent à des individus désignés existent encore sous le premier Empire. A la suite de Tarrêt d'affaires occasionné par le blocus continental, nombre de négociants considérables suspendirent leurs opérations ; Tun d'eux demanda un secours de 500,000 francs.

« Je vous prie, écrivit à ce sujet Napoléon au Ministre du Trésor, de prendre des renseignements sur ce manufacturier. Ce que je vois de plus clair dans sa lettre c'est qu'ildemande 300,000 francs. Qui est-ce qui m'assure que, quand il les aura, il n'en demandera pas d'autres, et que la manufacture ne sera pas dans le même embarras ? » Cependant la requête fut accueillie, et comme Napoléon l'avait prévu, ce premier secours fut un excellent titre pour en solliciter, quelque temps après, un second puis un troisième.

« Une autre lettre du 9 décembre 1810 constate que les demandes du même genre se multipliaient : « Je vous autorise à prêter 1.200.000 francs à la maison D... d'Amsterdam et 600.000 à la maison S... de Paris, total 1 .800.000 francs, après vous être assuré que ces maisons offrent une valeur de plus de 1.800.000 francs de biens-fonds situés en France, et libres de toutes inscriptions et hypothèques ; enfin, après que les mesures auront été prises pour que ce prêt soit fait avec toute sûreté (2). »

Ces divers exemples montrent le rôle important joué par

(1) A. des Cilleuls, p. 277. Voir ci-devant, the'orie des primes, in fine.

(2) Cité par P. Clément, op, cit., chap. V.

r « intiiitus personœ » dans les allocations de primes des temps passés.

On dit que de nos jours c'est par des primes de ce genre que TEmpereur d'Allemagne et la Reine d'Angleterre soutiennent les entreprises maritimes dont les armateurs acceptent de rendre des services déterminés.

Ce genre de primes se rapprocherait beaucoup plus des subventions actuelles données aux lignes maritimes postales que des primes proprement dites ; et encore les lignes postales ne sont-elles subventionnées qu'à la suite d'une adjudication, Vintuitus personœ^ en principe si non en fait, n'y joue aucun rôle.

Les primes aux manufactures étaient en somme la plupart du temps une sorte de contrat entre le souverain et l'entrepreneur; la prime actuelle est établie sans acception de personne, c'est un appel à la nation tout entière ; n'importe qui, pourvu qu'il réponde aux demandes du législateur, peut concourir pour l'obtention des primes promises par la loi.

A l'étranger les applications de primes dans les temps passés les plus connues furent celles dont parle longuement Adam Smith (1) : les primes à l'exportation des blés, et les primes à la pêche des harengs (2).

(1) Richesse des Nations, chap. des Primes ».

(2) Montchrétien parle de son côté des primes données dès le XVI« siècle à la marine marchande anglaise : « ... Au reste ce que font les roys d'Angleterre ou quelque chose de semblable, semble estre de bonne pratique. Afin que les plus riches de leurs subjects se portent plus volontiers et dépensent plus lil rement à faire bastir de beaux et grands navires, s'ils excèdent le port de cent tonneaux, le Roy leur donne soixante et six sols huict deniers par tonneau et encore quelque chose de plus.... »

Traicté de VCEconomie politique , De la Navigation.

En Irlande l'industrie iinière a été créée de toutes pièces par les primes.

a L'Irlande à l'avènement de la dynastie d*Orange au trône d'Angleterre, ne produisait pas une livre de lin ; à la requête de la corporation des drapiers, le gouvernement et le parlement accordèrent une subvention annuelle de 20.000 livres au Board of Trustées qui s'était formé à Belfast pour acclimater en Irlande cette industrie et qui avait déjà fait venir à Lisburn, un millier d'ouvriers français, révoqués de TEdit de Nantes, pour y installer la première filature. Ces primes furent payées sans interruption pendant près d'un siècle de 1740 à 1830, et étendues successivement à l'Angleterre et à l'Ecosse. Les résultats en furent surprenants. En 30 ans de 1742 à 1771, l'exportation des tissus de lin passa de 333 livres, c'est-à-dire un peu moins de 10.000 francs à 44.000 livres, c'est-à-dire un peu plus de 1.100.000 francs et à l'heure actuelle l'industrie Iinière de l'Irlande est la plus puissante de l'Europe, puisqu'elle exporte des fils et des toiles chez toutes les nations et qu'elle ne reçoit pas un kilogramme de fil ou de toile étrangers (1) ».

Si quittant les siècles finis, nous en venons à ce qui se fait maintenant, nous ne trouvons en France qu'un nombre restreint de primes en faveur de l'industrie ; parmi elles, seules les primes aux grandes pêches maritimes se trouvent dans notre législation depuis de longues années (2) ; les autres sont toutes de date assez récente :

(1) Chambre des députés, Discours de M. Reinach, 11 juin 1891.

(2) Encouragements aux grandes pêches maritimes. — La matière est régie aujourd'hui par les lois du 22 juillet 1851, 28 juillet 1860, 15 décembre 1880 dont les dispositions combinées ont été prorogées jusqu'au 30 juin 1901 (sauf en ce qui concerne les encouragements pour la

Les primes à la marine marchande datent de 1881 ;

Les primes à la sériciculture et à la filature de la soie, de 1892;

Les primes directes à l'exportation du sucre inaugurées sous la Restauration, puis supprimées, n'ont reparu que depuis peu d'années.

L'État prime encore la culture du lin et du chanvre (lois du 13 janvier 1892 et du 9 avril 1898) ;

L'industrie des huiles de schiste (loi du 30 décembre 1893).

Cette dernière loi vient à expiration cette année ci, et l'on s'occupe de son renouvellement dans des conditions préparant sa disparition future. La prime maxima est de 3 francs par hectolitre d'huile brute ; on propose de la

pêche de la baleine et du cachalot) par la loi du 31 juillet 1890. Les textes antérieurs étaient les lois des : 7 mai 1802, 8 février 1816, 21 octobre 1818, 4 octobre 1820, 20 février 1822, 24 février 1825, 7 décembre 1829, 26 avril 1833, 9 juillet'1836, 25 juin 1841, 25 février 1842, qui témoignent de la sollicitude des gouvernements les plus divers pour cette industrie.

Le but poursuivi en la favorisant a toujours été de conserver une pépinière de marins aguerris pour assurer dans de bonnes conditions le recrutement de la marine militaire, aussi les primes sont-elles fonction non seulement des quantités de morues pêchées, mais aussi du nombre d'hommes embarqués, à ce dernier point de vue les primes varient de 50 fr. à 30 et 15 par homme suivant la nature des pêches et les régions où on les exerce.

Les charges que ces encouragements imposent au budget ne sont pas toujours les mêmes, comme on peut s'en convaincre par l'examen des quelques chiffres ci-dessous.

Années

Prime» à

Primes à

Primes à

Totaux

l'armement

rimportation des roupies.

Texpor talion de la morue