CHAPITRE VI

Réorganisation de la province par le système fédéral.

Malgré les solennelles déclamations répétées contre le fédéralisme, nous osons soutenir que, aujourd’hui, la véritable solution pour arriver à l'affranchissement provincial est dans le système fédératif.

Nous connaissons toutes les objections qui ont été opposées à ce système.

Deux grandes autorités cependant, souvent divisées sur d’autres points, le recommandaient aux novateurs de 1789. Montesquieu et Rousseau, dont les noms semblent personnifier les deux partis principaux qui se combattaient dans la Convention, Montesquieu et Rousseau sont d’accord pour reconnaître les avantages du principe fédéral. C’est peut-être le seul point important où les Jacobins furent infidèles à Rousseau.

Mais, à la suite des luttes, souvent les cris de guerre se perpétuent, même alors que les circonstances ont changé. C’est ainsi que le mot de fédéralisme devint un souvenir

de haine et de proscription, un terme de parti plutôt que de raisonnement, banni du langage sérieux de la politique, pour être relégué dans le vocabulaire des factions.

11 est donc nécessaire, avant tout, de bien s’entendre sur le sens et les conditions du système fédératif appliqué au territoire français.

Les états fédéraux qui ont existé jusqu’ici, soit dans l’antiquité, comme les amphictyonies grecques, soit de nos jours, comme les cantons suisses et les États-Unis d’Amérique, ne sauraient guère nous servir de modèles, parce que leur constitution première a une tout autre origine que la nôtre.

En effet, les confédérations suisse ou américaine sont nées d’un contrat d’alliance : l’alliance s’est faite entre des États indépendants et souverains. Dans ces conditions, chaque État se dessaisit d’une portion de sa souveraineté particulière au profit de la souveraineté collective ; d’où il suit que l’autorité fédérale se compose de l’ensemble de toutes les concessions faites par les autorités cantonales. C’est une centralisation de forces et d’attributions jusque-là séparées. Mais c’est une centralisation limitée dans ses droits et dans son action ; car chaque État réservant la plénitude de sa souveraineté pour tout ce qui ne fait pas l’objet spécial d’une concession, chacun sait ce qu’il donne, chacun sait ce qu’il garde. La souveraineté particulière s’étant limitée par les concessions faites à la souveraineté collective, demeure illimitée pour tout ce qui est en dehors de ces concessions, tandis que la souveraineté collective est, au contraire, renfermée dans le cercle des concessions, et ne saurait aller au delà *.

1 Nous avons la avec fruit des articles sur le fédéralisme, insérés dans le Républicain n eufchaklois de 1853, journal suisse, rédigé à celte époque par uu de nos compatriotes, M. Gustave Chaude;, alors proscrit,

Il est facile de voir que le fédéralisme ainsi entendu ne peut s’appliquer à la France. Les subdivisions territoriales n’ont aucun droit de souveraineté dont elles puissent faire abandon; par conséquent, elles n’ont pas de contrat à faire, pas de réserves à stipuler.

Leur condition est tout autre. Constituées à l’état d'individualités collectives, elles n’ont à demander que ce que peut demander tout individu, c’est-à-dire la libre administration de leurs biens, le libre développement de leurs faeultés, le libre exercice des franchises politiques. En d’autres termes, il leur faut, avant tout, une extension de droits, non de droits souverains, mais de droits personnels.

Mais, pour que cette extension de droits soit profitable, pour qu’il eu résulte cette expansion de forces vitales nécessaire au développement matériel et intellectuel d’une nation, il faut que les droits s’exercent dans de plus vastes milieux, que les intérêts, comme la pensée, trouvent une plus vaste carrière, que les hommes de mérite rencontrent de plus hautes positions , et les travaux industriels de plus riches récompenses.

D’où cette conséquence nécessaire, qu’avec l'extension de droits, il faut une extension de territoire , c'est-à-dire qu'à la place des circonscriptions départementales il faut créer de grands centres où puissent se développer en toute liberté et l’intelligence et les intérêts.

Nous devons d’ailleurs constater que, même parmi les impérialistes, il y a des partisans d’une modification territoriale.

Nous avons sous les yeux une brochure intitulée : Prêfec-

aujourd'hui avocat au barreau de Paris. Nous nous plaisons A signaler ce travail, qui nous a été fort utile.

tures générales et sous-préfectures par canton. L’auteur, M. Antoine Arago, signale avec beaucoup de vérité les inconvénients du fractionnement territorial actuel, et demande la création de douze ou quinze grandes préfectures avec des sous-préfectures cantonales.

Nous ne voulons pas chicaner sur les détails : la pensée générale vient à l’appui de notre système.

Au surplus, cette pensée se produit de divers côtés. N’estce pas une raison de croire qu’elle est bien près d’être mûre pour l’exécution? Si même chacun ne l’invoque que pour fortifier l’opinion qu’il sert, n’est-ce pas reconnaître en elle un signe, au moins de puissance, sinon de vérité? Que chacun ensuite envisage la question de son point de vue particulier, peu nous importe. Nous n’irons pas nous éloigner du vrai, parce que d’autres que nous s’en rapprochent, légitimistes ou impérialistes,

Tros Tyriusve.

Seulement, nous ferons nos réserves, et nous ne renoncerons même pas à une prudente méfiance. Nous comprenons, par exemple, très-bien, que M. Antoine Arago se prenne d'enthousiasme pour les grandes divisions, qui doivent multiplier les grands fonctionnaires. Prise toute seule, sans l’extension des franchises provinciales , cette mesure ne ferait qu’agrandir le pouvoir central, eu lui mettant aux mains de plus puissants instruments d’action. Fortifier la tête en laissant aux membres leur faiblesse, est un singulier moyen de rétablir l’équilibre. La concentration administrative ne doit pas être un but, mais un moyen ; et c’est en reconnaissant le surcroit d'influence quelle apporterait au ceutre, que nous

demandons en province un large développement de libertés, qui puissent faire contre-poids à cet immense levier.

Si M. Antoine Arago n’a rien de mieux à offrir à la province que des préfets à 80,000 francs d’appointement, en la maintenant dans l’état de vasselage où elle est aujourd'hui, elle pourrait bien lui répondre qu’elle aime autant ses préfets à 30,000 francs.

Faire une extension de circonscription sans une extension de franchises, ce ne serait pas rendre à la province le mouvement et la vie, ce serait accélérer les progrès de la paralysie. Il faut que les deux mesures se complètent l’une par l’autre.

Ce qui frappe tout d’abord lorsqu’on étudie le mécanisme de l’administration départementale, c’est l’exiguité des intérêts confiés aux délibérations des conseils généraux. Il n’y a pas de société anonyme, quelque minime qu'elle soit, dont les administrateurs n’aient à régler des questions bien plus importantes, et par la somme des intérêts et par le nombre des intéressés. Réduits dans les questions financières à discuter l’emploi des centimes additionnels; dans les questions d’enseignement, à la surveillance, bien indirecte, des écoles primaires, rarement des lycées de troisième ou quatrième ordre, impuissants dans les questions politiques, nuis dans les questions religieuses, les conseils généraux, ne représentent même pas le peu d'existence intellectuelle qui survit encore dans les départements; et quand même ils la représenteraient, ce ne pourrait être qu’une existence étouffée, manquant d’air et d’espace. 11 ne peut résulter de là qu'un appauvrissement moral ; car les facultés humaines se tiennent au niveau des institutions ; les petits intérêts font les petits esprits. Pour l’intelligence, pas plus que pour la matière, il

n’y a de production spontanée ; pour l'intelligence comme pour la matière, il faut un milieu générateur et des éléments de fécondation. Or, le département actuel , môme avec une extension de franchises, est un milieu trop étroit pour les organisations puissantes; elles chercheraient toujours un théâtre plus digne des nobles ambitions.

Un autre fait d'ailleurs qui a son importance, quand il s’agit de la division territoriale, c’est qu’il s’est fait dans le monde matériel de profondes révolutions qui ont changé toutes les conditions de temps et de distance.

Or, il est évident que les circoriscriptions territoriales doivent avant tout être réglées sur les moyens de communication. 11 n’est donc pas besoin de grands efforts de raisonnement pour démontrer qu’une division géographique appropriée aux besoins de 1790 ne saurait être d’accord avec les progrès matériels de toute nature accomplis jusqu’en 1860.

Alors que les grandes routes les mieux entretenues ne se composaient que d’une chaussée étroite, mal pavée, avec des bas-côtés qui formaient autant d’abimes, alors que les véhicules les plus rapides franchissaient à peine une lieue et demie à l’heure, l’étendue d’un département pouvait, en effet, sembler considérable ; car l’étendue d’un espace doit se mesurer sur la durée du parcours ; c’est le temps seul qui fait la distance. Non-seulement alors il était impossible au premier fonctionnaire de parcourir avec fruit le territoire qu’il administrait; il avait même peine à entretenir des relations actives avec les subordonnés placés loin du centre : tout département était grand, lorsqu’un petit nombre de lieues faisaient obstacle à tout.

Mais aujourd'hui que les voies ferrées ont fait disparaître le temps et la distance, que Rouen est plus rapproché que ne

l’était Versailles, Lyon plus dans notre voisinage que ne l'était Rouen; aujourd'hui que l’homme lancé dans l’espace, plutôt que voituré, compte par heures ce qu’il comptait par jours, et par minutes ce qu’il comptait par heures, tous les rapports de l’ordre matériel sont changés. Ce qui était grand est devenu petit, et la petitesse s’est faite dans des proportions géométriques; il faut prendre pour diviseur le carré des grandeurs. Comme surface, le département n’a plus autant d’importance que l’arrondissement d’autrefois, l’arrondissement que la commune. Les principales divisions territoriales ne sont plus que du morcellement, les subdivisions ne sont plus que de la pulvérisation.

Ajoutez à cela la puissance du télégraphe électrique, qui transmet le commandement sur les ailes de la foudre, et place tous les employés sous la main de l’administrateur. Admirable machine de simplification pour le gouvernement, mais formidable instrument d’oppression au pouvoir de la centralisation ! Cette invention seule bouleverse toutes les conditions des circonscriptions antérieures, et suffirait à justifier notre thèse ; car, plus elle apporte de forces au centre, plus il devient urgent de fortifier les extrémités, plus, en présence d'une si énergique machine d’absorption, il est urgent de faire équilibre à une centralisation dévorante : or, l’équilibre ne peut se faire que par la création d’autres centres assez puissants pour réunir tous les éléments d’activité, pour ouvrir à tous les genres de mérite une brillante carrière, à toutes les entreprises une voie féconde, à tous les travaux de l’intelligence et de l’industrie de larges débouchés.

Il faut, en un mot, que l’on puisse devenir grand politique, grand écrivain, grand savant, grand jurisconsulte, grand artiste, grand financier, ailleurs qu’à Paris.

Mais pour créér et développer ces grandeurs de toute nature, l'expérience nous démontre surabondamment que la circonscription départementale est un milieu trop étroit; et cela se conçoit facilement. Est-ce que le barreau d'un cheflieu présente assez ample matière aux études du jurisconsulte, à l'éloquence de l'avocat, aux légitimes rétributions de tous deux? Est-ce que dans l’enseignement le public d’un chef-lieu offre aux professeurs d’assez forts retentissements pour exciter l'essor de généreuses ambitions? Est-ce que dans les arfs le public d’un chef-lieu est assea nombreux, assez varié, assez riche, pour créer ou récompenser un compositeur, un peintre, un chanteur, Un comédien? Dans la science, toute découverte, dans les arts professionels, toute invention s'exporte, 8’exploite à Paris, par la raison toute simple qu’il ne se rencontre pas ailleurs un assez vaste théâtre.

De sorte que l’émigration est la loi générale du talent,

Supposez au contraire six ou sept départements réunis en une seule région, centre politique, intellectuel et industriel, résumant des intérêts multipliés l'un par l’autre, des forces grandissant par leur juxtaposition, des lumières rayonnant dans un foyer commun, tout devient grand, tout se proportionne au développement du nouveau théâtre ouvert à l’esprit et à la matière. L’intelligence se sent à l’aise, la science se féconde, l’industrie multiplie ses créations, les arts déploient leurs ailes, et toutes les carrières, soit publiques, soit privées, offrent aux hommes de mérite des positions qui les retiennent suc un sol désormais fertile ; l’émigration cesse, dès que le talent prévoit sa récompense.

A cet effet, chaque région devra former une grande division pour chacune des forces sociales qui contribuent au dé-

veloppement de l'intelligence et des richesses : division administrative, division militaire, division judiciaire, division universitaire avec toutes les institutions qui fortifient l’enseipement, facultés des sciences et des lettres, école normale, écoles de droit et de médecine, musées, bibliothèques, conservatoires de musique, de dessin, de peinture et de sculpture, théâtres de premier ordre, etc., tout un ensemble enfin qui ne laisse aucune lacune dans le domaine intellectuel.

U est bien entendu que, dans chacune des Arrières, la rétribution pécuniaire devra être égale aux taux de Paris, afin qu’aucune tentation, soit matérielle, soit morale, n’invite le talent à se déplacer.

Reste maintenant à déterminer les bases qui serviront à établir les nouvelles circonscriptions. En pareille matière, rien ne doit être livré au hasard ou à l’arbitraire, car toute division politique qui n’aura pas en elle-même sa raison d’être, n’aura ni force ni durée. La loi écrite ne saurait créer la vie, soit chez l’être individuel, soit chez l’être collectif ; mais la loi règle la vie où elle la trouve, en améliore les conditions, en favorise les progrès. Or, à quels signes reconnaîtrons-nous qu’une circonscription renferme les éléments vitaux suffisants à constituer un être collectif, dont l’existence puisse avoir une utilité personnelle et générale? N’est-ce pas quand elle est un grand centre d’intérêts, soit dans l’ordre moral, soit dans l’ordre matériel? N’est-ce pas quand elle contribue pour une part importante à l’accomplissement des fonctions que se partage le travail humain? Quels sont ces intérêts? Quelles sont ces fonctions? Nous les trouvons tous réunis dans les trois ordres de travaux répondant à trois ordres de production, les travaux agricoles, les travaux indus-

triels, les travaux intellectuels. Nous avons dès lors les bases des divisions régionales. Tout grand centre agricole, industriel ou intellectuel, étant par cela même un centre d’intérêts et d'idées, mérite d’être constitué en grand centre politique. Il est évident, du reste, que chaque région n’appartiendra pas exclusivement à une seule des fonctions. 11 y en a qui sont en même temps agricoles et industrielles, industrielles et intellectuelles ; celles qui réuniront les trois caractères ne seront pas les plus mal partagées. Mais il suffira qu’une des trois fonctions soit dignement et complètement représentée, pour donner à une grande région qualité d’existence politique.

Ces bases fondamentales étant acceptées, quelles divisions territoriales faut-il aujourd’hui préférer? On a proposé de partager la France en douze régions. Nous ne tenons pas à contester le chiffre, quoique nous pensions qu’il devra s'élever de quinze à dix-huit. Mais nous pouvons faire remarquer qu’en prenant pour unique base de cette division le classement des expositions régionales agricoles, on ne tient compte que d’un seul des éléments de vitalité sociale. L’intelligence et l’industrie sont, comme agents producteurs, non moins importantes que l’agriculture; elles veulent, comme agents politiques, une part équivalente. Nous nous permettrons donc, non pas de rectifier, mais de compléter la pensée des publicistes qui ont élàrgi en la reprenant cette importante question.

Quant aux villes à choisir comme capitales des régions, il n’est pas mal de tenir compte des noms historiques, sans cependant leur donner une importance exagérée. Avec les chemins de fer d’ailleurs, une position centrale n’est plus nécessaire.

Il ÿ a mieux, les chemins de fer sont destinés à diminuer considérablement l’influence des villes. Cette théorie n’est sans doute pas d'accord avec la croyance générale, et ce n’est pas ici le lieu de la développer, mais nous la maintenons pour vraie.

11 nous suffit maintenant d'indiquer les principales villes qui forment dès aujourd'hui des centres soit agricoles, industriels ou intellectuels. On peut y ajouter, on peut en retrancher; nous ne faisons ici que des désignations sommaires.

Au midi, Marseille, Lyon, Toulouse et Bordeaux ; au nord, Lille, Strasbourg et Colmar; à l’est, Naucy, Dijon, Besançou et Grenoble ; à l’ouest, Rouen, Nantes, Rennes et Poitiers ; au centre, Limoges, Tours et Orléans.

Avec les nouvelles divisions signalées, il devient évident qu’il faudrait modifier les anciennes circonscriptions. Comme principe général, en traçant les limites des régions, on s'attacherait à écarter tout système de frontières qui tendrait à rappeler les souvenirs des vieilles provinces. Nous n’avons pas besoin ne faire ressortir l’importance de cette précaution. Les limites actuelles de certains départements pourraient même être modifiées sans grand inconvénient, puisque les départements ne seraient plus que parties d’un grand tout. Les départements, en réalité, remplaceraient les arrondissements actuels.

Quant aux arrondissements, ils n’ont, même aujourd’hui, comme division administrative, aucune raison d’être. Us devraient être supprimés et confondus en partie dans le département, en partie dans le canton.

Ce n’est pas sans raison que l’Assemblée constituante de 1848 avait consacré de sérieux examens à l'organisation

cantonale. Malheureusement son œuvre est restée inachevée. 11 y avait d’ailleurs, dans la pensée des législateurs de 1848, une erreur fondamentale. En même temps qu’ils voulaient fortifier le canton, ils conservaient l'arrondissement, ce qui impliquait contradiction, ce qui d'ailleurs ajoutait au morcellement, au lieu de concentrer les forces.

La division cantonale mérite sans contredit de fixer toute l’attention du législateur. C’est par là qu’on peut initier les masses au premier degré de la vie politique. Mais, pour donner de la puissance au canton, il faut, d'une part, que l’arrondissement disparaisse, de l’autre que les attributions de la commune soient modifiées. Lorsque, sur 37,000 communes, il y en a 27,000 d’une population au-dessous de 1,000 habitants, et 10,000 au-dessous de 500, il est évident que les communes n'ont ni assez de ressources ni assez de forces pour avoir une existence séparée. Elles ne devraient dônc être maintenues que comme subdivisions du canton, conservant seulement en propre la direction de leur état civil et de leur police rurale. Les administrateurs des communes ne seraient alors qu’autant d’adjoints des maires de cantons.

Encore une fois, nous ne pouvons que faire des indications sommaires sur tous ces sujets qui comportent de grands développements. Nous nous estimerons heureux si nous en avons dit assez pour faire comprendre notre pensée.

Elle se résume dans l’application de deux principes généraux nécessaires pour rendre la vie à la province :

1° Extension de territoire pour chaque circonscription politique;

2° Extension de franchises.

Nous venons d’indiquer les moyens d’appliquer le premier principe, reposant sur trois groupes principaux de population, fortifiés l’un par l’autre : le canton, le département, la région.

Il nous reste à parler de l’extension des franchises.