CHAPITRE PREMIER

L'imité qui caractérise l'organisation de tous les pouvoirs publics en France n'existe pas en Prusse, et il est aisé de se rendre compte de ce fait et de ses causes. La France doit en partie cette unité à l'homme de génie qui, au commencement de ce siècle, reconstruisit à nouveau et simultanément toutes les parties de l'édifice qui devait abriter la France nouvelle. Cependant, sans la politique extérieure de l'ancienne monarchie qui lui transmit un territoire complet et définitif, sans la Révolution qui fit table rase du passé, sans la philosophie du siècle dernier qui avait établi les priucipes d'une politique rationnelle, il eût été impossible au premier consul de créer l'unité et l'harmonie symétriques que Ton aime à retrouver dans la division territoriale et dans la hiérarchie administrative, judiciaire, universitaire et militaire de la France, et qui semblent avoir effacé jusqu'au souvenir des traditions historiques antérieures à 1789.

H1LLEBRÀND. 7

La Prusse n'a rencontré aucune de ces conditions. L'unité du territoire national, loin d'être définitivement constituée au moment de sa régénération politique, n'est pas même atteinte encore à l'heure qu'il est, malgré les pas immenses qui ont été faits vers ce but, grâce aux derniers événements. Cette régénération politique elle-même n'a jamais eu le caractère radical de la Révolution française. Les hommes qui la tentèrent, après Tilsit, étaient des hommes distingués sans doute, mais n'étaient point des Napoléon ; leur pouvoir, d'ailleurs, était limité par celui du monarque qu'ils servaient et par la pression des circonstances. Enfin, la France fut constituée en 1804 de telle sorte que, malgré quatre changements successifs dans la forme gouvernementale et comme à la surface du pays, rien n'a été modifié depuis cette époque dans l'organisation même des cinq grands services publics. La Prusse, au contraire, fut arrêtée par la réaction dans sa première tentative qui resta inachevée, et elle dut prendre quarante ans après, en 1848, un second élan qui amena de nouvelles réformes, conçues dans un esprit tout nouveau et bien différent de celui de 1807.

On comprend donc les différences, les contradictions même qui existent entre les parties dont se compose l'organisme de l'État prussien. Non-seulement elles sont loin d'être identiques dans les diverses provinces qui se sont successivement agrégées au Brandebourg, et dont on a toujours respecté les traditions, souvent même la législation, mais elles diffèrent encore par leur origine, car chacune d'elles remonte à une époque distincte. Tandis que les rapports entre l'Église et l'État sont en-

core à peu près ceux du xvi e siècle, et que le système scolaire et universitaire n'a guère subi que de constantes et légères modifications sans avoir jamais été radicalement réorganisé depuis deux cents ans, le Code, composé au siècle dernier et sous l'inspiration des idées alors dominantes, ne fut promulgué qu'en 1792, et l'organisation militaire qui vient de surprendre le monde par ses résultats extraordinaires porte dans toutes ses dispositions la trace des préoccupations qui s'étaient emparées des esprits en 1813. Si l'organisation de la justice et de l'administration, ainsi que le système de représentation provinciale et départementale, offrent un singulier mélange d'idées modernes et de vieilles traditions artificiellement renouvelées, la constitution politique de la Prusse est essentiellement, quoique de façon indirecte, l'œuvre de la révolution de 18&8; car c'est bien d'elle qu'elle tient le caractère peu pratique qui la distingue à un si haut point et qui a déjà failli la compromettre.

Avant d'arriver à cette dernière forme de gouvernement, la Prusse avait passé par toutes les phases que les États du continent ont eu à traverser dans les derniers siècles. Les anciennes libertés y succombèrent, en même temps que les privilèges féodaux, sous la monarchie absolue qui, dès le grand Électeur, commença à miner le pouvoir des États généraux, et qui finit par les détruire complètement sous le règne rigoureux et ferme, mais salutaire, en somme, du second roi de Prusse, ce fameux tyran domestique dont l'adolescence de Frédéric II eut tant à souffrir. Victorieuse tant que, jeune encore, elle n'avait en face d'elle que des puissances

séniles, cette monarchie absolue, rapidement vieillie à son tour sous le règne d'un roi que dominaient des maîtresses avides et des courtisans corrompus, faillit périr dès qu'elle se vit opposée à la vigueur impétueuse de la France rajeunie par la Révolution. Le coup terrible d'iéna lui ouvrit les yeux. Abattue, humiliée, réduite aux provinces héréditaires, elle puisa un nouveau courage dans l'excès même de son malheur, et, grâce à l'indomptable énergie d'un grand homme d'État, elle sut, en ne désespérant pas, se régénérer et préparer le réveil de la nation allemande tout entière. Le lendemain même de Tilsit, parut ce fameux édit du 9 octobre 1807, qui fut pour la Prusse ce que la nuit du k août avait été pour la France. 11 décrétait l'abolition de tous les privilèges et proclamait le principe de l'égalité devant la loi. Bientôt après, le baron de Stein, pour achever son œuvre, promit une représentation générale de la nation. « C'est de la réalisation de cette promesse, s'écria-t-il en la donnant, que dépend le salut de notre État, car c'est la seule voie par laquelle l'esprit national puisse être réveillé et redevenir une force vivante. » Et quand la menace du maître de l'Europe exigea la retraite du fier et courageux ministre, son successeur, M. de Hardenberg, comprit la nécessité de continuer sa politique, et dès 1810 renouvela la promesse de cette représentation nationale qui devait achever de rajeunir la monarchie menacée de mort. Il ne s'était point trompé. C'est l'esprit de liberté, c'est l'espérance d'une vie publique au grand jour qui donnèrent à la nation l'élan et la force nécessaires pour affranchir le pays de la domination étran-

gère. La guerre elle-même empêcha, en 181 3 et en 181 4, la réalisation de ces promesses de self government, renouvelées encore une fois par le roi lui-même, en face du nouveau danger de 1815.

On se rappelle la réaction des années suivantes, l'oubli coupable des princes à peine sauvés et les lenteurs dilatoires qu'on opposa aux réclamations du pays. En vain l'article 13 de l'Acte fédéral lui-même assurait-il l'introduction de constitutions libérales dans tous les États confédérés; en vain les hommes de 1813 rappelaient-ils les promesses faites solennellement au moment du danger : la vie publique fut de plus en plus étouffée et le gouvernement absolu, à la fois paternel et soupçonneux, continua de régner sans contestation. Après trente ans enfin, un roi épris des formes du passé, sympathique en même temps aux courants de l'esprit moderne, fit le malheureux essai de donner satisfaction à celui-ci, en ressuscitait celles-là. En 1847, le romantique couronné, Frédéric-Guillaume IV, convoqua la diète réunie, c'est-à-dire les huit assemblées provinciales, sorte de conseils généraux aux formes féodales. Cette Assemblée vécut peu; elle ne devait avoir que voix consultative: elle était divisée en deux curies, celle des seigneurs et celle des États, composée à son tour de chevaliers, de bourgeois et de paysans. La tempête de 1848 l'emporta, et il ne resta de son activité qu'une loi électorale qu'elle vola au milieu de la tourmente, et d'après laquelle fut convoquée, le 22 mai de cette année fatale, l'Assemblée constituante de Prusse, élue par le suffrage universel. Cette Assemblée révolutionnaire ne put terminer son œuvre;

elle fut dissoute le 5 décembre 1848. En même temps le ministère octroya une Constitution, qui renfermait à la vérité la plupart des dispositions de la Charte non achevée que l'Assemblée dissoute venait d'élaborer. Les deux chambres, convoquées dans les premiers mois de 1849, en vertu de cette nouvelle Constitution octroyée, discutèrent pendant un an et revisèrent cette même Constitution, qui fut définitivement promulguée le 31 janvier

C'est cette Constitution, ébauchée par le gouvernement, revisée et approuvée par la représentation du pays, qui forme encore aujourd'hui le pacte fondamental du peuple prussien. Bien que corrigée par des hommes d'État réactionnaires, peut-être à cause de cela même, elle trahit à chaque page son origine ; c'est bien l'œuvre de cette révolution de 1848 dont le caractère éminent fut partout celui de l'impuissance et de la confusion. Cet événement improvisé n'avait trouvé préparés ni les esprits ni la situation. Les vagues aspirations des masses et les théories édifiées dans le silence de l'étude solitaire essayèrent de transformer le monde, et, comme de raison, elles échouèrent misérablement. La panacée de la Constitution anglaise, l'œuvre la plus exclusivement nationale et locale qui fût jamais, était appliquée à des situations et à des pays qui n'avaient aucune des conditions, aucun des éléments dont cette Constitution se compose et qui la font subsister. Ajoutez que jamais impéritie politique aussi complète ne s'était alliée à pareille indécision des caractères et à une telle obscurité dans les idées. On frémit à la pensée des malheurs dont cette

révolution aurait pu être la cause, si l'honnêteté, le désintéressement et l'humanité n'avaient pas été auss grands que l'incapacité politique de cette singulière génération. Ce qui est certain, c'est que l'histoire n'offre pas d'autre exemple d'un mouvement aussi universel et aussi profond n'ayant produit ni un seul homme supérieur, ni une seule œuvre vitale.

La Constitution prussienne est une des oeuvres de cette révolution, et elle a tous les défauts de son origine. Elle n'est pas naturellement et historiquement éclose comme la Constitution anglaise; elle n'est pas le complément rationnel de tout un système rationnel, comme les diverses constitutions de la France moderne ; elle semble à la fois artificielle et incomplète, un accident étranger au milieu d'éléments étrangers. C'est cette circonstance, jointe à sa nouveauté — toute institution politique a besoin d'être consacrée par le temps — qui jusqu'à présent a empêché cette Constitution de pénétrer complètement dans la vie nationale. La lassitude et l'indifférence qui suivirent l'orage de 1848 permirent à des ministres de la vieille école bureaucratique de gouverner pendant huit ans avec des chambres complaisantes et soumises, absolument comme si l'on était encore au bon vieux temps du régime paternel, et de différer, sans éveiller aucun murmure, la présentation des nombreuses lois organiques qui devaient compléter la Constitution. Ce n'est que depuis la nouvelle ère, ouverte par l'avènement du prince-régent en 1858, que la Constitution a donné signe de vie. Les dangers même qu'elle a courus depuis valent mieux que l'indifférence des premiers temps, et désormais on peut

nourrir l'espoir que les aimées et la transformation des autres institutions animeront de plus en plus ce qui ne fut pendant longtemps qu'un simple morceau de papier ; car l'exercice d'un droit finit toujours par en donner le sentiment. Cependant, il ne faut pas se le dissimuler, ce n'est qu'en se complétant et en se transformant ellemême que la Constitution peut devenir une vivante réalité ; car elle est incomplète, comme toutes les chartes qui, au lieu d'être le fruit organique d'une longue croissance, sont l'œuvre calculée des hommes ; elle est particulièrement incomplète parce que l'absence totale de toute clarté dans les idées politiques chez la génération de 1848, et la hâte qu'elle mit à sauver ses conquêtes laissèrent subsister dans la Constitution prussienne de nombreuses et graves lacunes qui n'étaient pas remplies encore au moment ou de regrettables conflits sont survenus. Il faut que la pratique de la vie parlementaire enseigne les moyens d'éviter ces conflits, dans les cas où l'omission de la loi semble devoir les faire naître et où l'observation de la lettre ne fait que les envenimer.

Quoi qu'il en soit, en attendant que le gouvernement parlementaire, dans le sens anglais du mot, devienne une réalité complète en Prusse, c'est la Constitution de 1850 qui la gouverne et qu'il s'agit de faire connaître.

La forme du gouvernement en Prusse est celle d'une monarchie constitutionnelle; cette monarchie constitutionnelle cependant se distingue, à beaucoup d'égards, de celle de l'Angleterre aussi bien que de celles de la Belgique et de l'Italie, surtout en ce que le pouvoir de la deuxième chambre y est moins absolu que dans ces pays,

et en ce que de nombreuses dispositions incomplètes de la Constitution, élaborée hâtivement, permettent des interprétations divergentes et n'ont encore été définitivement déterminées par la pratique ni dans un sens ni dans l'autre.

La Constitution prussienne reproduit, en ce qui concerne les prérogatives de la Couronne, la plupart des dispositions qui se retrouvent dans les autres monarchies représentatives : commandement suprême des forces armées, droit de guerre et de paix, droit de grâce, droit de nomination aux emplois publics, véto absolu, irresponsabilité, etc. , et elle accorde au chef de l'État une liste civile assez considérable sur les revenus des domaines publics (1). Par contre, le roi est obligé, comme dans les autres États constitutionnels, de soumettre aux Chambres tous les projets de loi, toutes les mesures financières, les traités avec les puissances étrangères (sauf toutefois les traités de paix, qu'il conclut et promulgue de sa propre et seule autorité), les ordonnances enfin, émises en l'absence de la représentation lorsque des cas de nécessité urgente ou le maintien de la sécurité publique les ont rendues nécessaires. Comme ailleurs, il est entouré d'un ministère responsable, et toute ordonnance ou manifestation quelconque du roi doit être revêtue de

(1) Cette liste civile, qui avait été fixée à 2 millions 250 000 francs par le premier roi de Prusse, et que l'économe Frédéric II avait réduite de deux tiers presque, — il ne prenait que 675 000 francs, — a été fixée à 9 millions de francs environ en 1820, et portée à 11 millions à peu près en 1859 (3 millions de thalers) .

la contre-signature d'un ministre. Ën fait, cependant, on ne saurait prétendre que la responsabilité ministérielle, qui, avec le droit de refuser les impôts, forme la pierre angulaire du régime parlementaire, existe en Prusse. Sans doute elle est écrite dans la Constitution ; mais la loi organique qui en règle le fonctionnement n'a jamais été votée, ni en 1850, ni en 1862, parce que les projets ministériels alors présentés semblaient insuffisants à la représentation, si bien que, pour ce cas comme pour beaucoup d'autres analogues, le principe est proclamé dans la Constitution, et l'application du principe est rendue impossible par l'absence d'une loi organique qui détermine le mode d'accusation, le tribunal compétent, la procédure, les délits qui justifieraient une pareille poursuite et les peines qu'ils entraîneraient. Ce n'est pas que, dans la vie parlementaire, on soit souvent appelé à recourir à l'accusation des ministres. La vraie responsabilité n'est pas dans le procès civil ou pénal qu'on peut intenter à un homme d'État, mais dans l'approbation ou la désapprobation de la majorité parlementaire; cependant la possibilité d'un pareil recours aux lois, quand même on ne devrait jamais en faire usage, est la seule garantie efficace contre la conduite d'un ministère qui voudrait se passer du concours de la chambre, comme le ministère prussien l'a fait pendant quatre ans.

Le pouvoir législatif et le contrôle du pouvoir exécutif appartiennent, en Prusse comme dans la plupart des États constitutionnels, à deux chambres. Celle des seigneurs est composée par moitié de membres élus et présentés par certains corps, par moitié de membres héréditaires

ou désignés par le roi (1). La chambre des députés est nommée par le pays entier au suffrage universel à deux degrés et à classes (5).

(1) La chambre des seigneurs se compose en ce moment de 243 membres, dont 105 nommés sur présentation des six Universités, des trente-six villes importantes, de quelques familles nobles très -considérables, de collèges électoraux formés, soit par les propriétaires qui possèdent leurs biens depuis plus de cinquante ans, soit par les possesseurs de fidéi-commis, etc. Les princes du sang, les princes souverains avant 1803, quelques hauts fonctionnaires, en tout une quarantaine de membres, y siègent de droit. Près de 100 membres sont pairs héréditaires ou à vie, nommés par le roi depuis l'origine de l'institution, comme cela est le cas en Angleterre.

(2) La chambre des députés se composait, avant les récentes annexions, de 352 membres, élus dans les 352 circonscriptions électorales déterminées par la loi. En attendant la loi électorale promise par la Constitution et qui n'a pas plus été votée que tant d'autres lois promises par cet acte public, c'est la loi électorale de 1849 qui est toujours en vigueur. J'en donne ici les principales dispositions, bien que pour ma part j'attache assez peu d'importance à une loi électorale, l'opinion publique s'imposant toujours, quoi qu'on fasse, à une représentation nationale, de quelque façon qu'elle ait été composée. Tout Prussien âgé de vingt-quatre ans, domicilié depuis six mois dans la circonscription, et ne recevant pas de secours publics, est électeur. Les électeurs sont divisés en trois classes, dont chacune nomme un nombre égal d'électeurs du second degré. C'est ainsi que, dans une circonscription qui payerait 90 000 thalers d'impôts, les 100 ou 200 électeurs qui en payeront à eux seuls 30 000, les 1000 ou 1500 qui en payeront le second tiers, et les 1 0 ou 20 000 qui payeront le dernier tiers, ou qui n'en payeront point, éliront chacun le même nombre d'électeurs du second degré, qu'ils peuvent choisir d'ailleurs dans toutes les classes. Ces électeurs, à leur tour, élisent le député parmi tous les Prussiens âgés de

Les deux chambres élisent librement leurs présidents et leurs bureaux. En tant qu'autorité contrôlante, elles ont l'une et l'autre le droit d'interpellation dont, il faut leur rendre cette justice, elles ont toujours fait l'usage discret qui est indispensable pour la conduite des affaires étrangères, le droit de résolutions, d'Adresses au roi, celui de discuter toutes les pétitions et réclamations à elles adressées, d'ordonner des enquêtes, et enfin le droit d'accusation des ministres, au moins en théorie, ainsi que nous Tenons de le montrer. Les ministres sont tenus d'être présents aux séances des chambres; les débats sont publics; le compte rendu en est autorisé. Le travail principal se faisant dans les commissions, une partie de leur importance légitime est cependant enlevée aux séances plénières. Les membres sont inviolables et reçoivent une légère indemnité pécuniaire.

Le pouvoir législatif n'est pas l'apanage exclusif des deux chambres. Il appartient, à proportions égales, aux trois pouvoirs publics, — couronne, seigneurs, députés, — et le refus d'un seul des trois pouvoirs arrête la législation. Chacune des deux chambres a, d'ailleurs, aussi bien que le gouvernement, outre le droit d'amendement, celui de l'initiative dans la proposition des lois, même de

trente ans. Tout fonctionnaire peut accepter le mandat de député sans avoir besoin d'un congé. Le payement de son suppléantpar l'État ou par le fonctionnaire lui-même est encore une des nombreuses questions ouvertes, grâce aux lacunes de la Constitution. La pratique, en effet, il y a trois ans, voulait que l'État le payât. Toutes les élections du premier et du second degré se font au scrutin public.

celles qui auraient pour but de modifier la Constitution, droit qu'une double lecture, un double vote et d'autres restrictions viennent cependant entraver jusqu'à un certain point. L'égalité des trois pouvoirs cesse dans les questions financières, plus spécialement réservées à la seconde chambre, qui est censée, ici comme ailleurs, représenter plus particulièrement les intérêts des contribuables. C'est ainsi que la loi interdit à la chambre haute de s'occuper des lois financières avant qu'elles aient passé par la chambre basse; et, quant au budget annuel, les seigneurs n'ont que le droit de l'accepter ou de le refuser en bloc, sans qu'ils puissent le modifier dans ses diverses dispositions. Ils concourent cependant à la surveillance de la dette publique, puisqu'ils envoient, au même titre que les députés, trois membres à la commission de la dette publique, autorité permanente où siège aussi le président de la cour des comptes.

Nous touchons ici à un second point non moins important que le premier, où la théorie, qui est peu de chose en fait de politique, se trouve en opposition avec la pratique, qui est l'essentiel. En effet, le droit financier de la Chambre basse est le pivot et comme l'âme de toute Constitution parlementaire. Si ce droit est absolu et réel, le self-government existe lors même que la presse serait

bâillonnée et le droit de réunion supprimé ; car il ne dépend que de l'opinion publique, représentée par la Chambre élective, d'imposer ses volontés au gouvernement en lui coupant les vivres. Là où ce droit n'existe pas dans sa plénitude, toutes les autres libertés politiques sont précaires ou innocentes comme des jouets d'enfants,

puisque le pays n'a aucun moyen légal et pratique de faire prévaloir sa volonté. Or ce droit, grâce aux nuages dont aimaient à s'entourer les législateurs de 1849, grâce à l'indulgence inexplicable des représentants pendant douze ans, puis à leur obstination soudaine, juste au moment où de grands intérêts auraient pu justifier des atermoiements et des tempéraments, ce droit n'existe qu'à demi en Prusse. La Constitution a beau réserver à la deuxième chambre seule le droit de primauté en tout ce qui concerne les affaires d'argent, exiger son approbation pour tout emprunt et pour toute aliénation de domaines publics, lui accorder le privilège de discuter le détail du budget annuel : en fait et en droit strict, son pouvoir est insuffisant

En fait, l'article de la Constitution qui exige que le budget annuel soit arrêté avant le commencement de l'exercice n'a jamais été exécuté, depuis seize ans qu'il existe, puisque, du consentement des chambres ellesmêmes, au moins jusqu'en 1862, les budgets n'ont jamais été discutés que pendant ou après l'exercice, si bien que le budget de 1867 sera probablement le premier depuis l'existence de la Constitution qui sera discuté et voté avant le 1 er janvier. En effet, une des nombreuses inconséquences de la Constitution a permis jusqu'ici au roi de convoquer les Chambres du 1 er novembre au 31 janvier, c'est-à-dire un mois après le commencement de l'exercice qu'elles étaient appelées à voter !

Il faut ajouter que le budget est assimilé par le pacte fondamental à une loi ; il a donc besoin de l'accord des trois pouvoirs : roi, seigneurs et députés, et un seul de

ces trois pouvoirs n'a qu'à se roidir et à opposer son véto pour arrêter la marche de l'État. Or ce cas n'est pas une hypothèse imaginée à plaisir; il s'est présenté en réalité pendant quatre ans; bien plus, la Constitution l'a prévu, puisqu'un de ses articles (article 109; autorise le gouvernement, au cas où la loi budgétaire n'aurait pu être votée en temps, de continuer à prélever les impôts dans la mesure du dernier budget voté, et ne fait dépendre du consentement de la chambre que les impôts nouveaux ou l'augmentation des impôts existants. Cette disposition semble claire, et l'on est tenté de croire qu'elle vide la question, puisqu'elle enlève à la Chambre le droit de refuser l'impôt, et que de fait elle établit ainsi un gouvernement absolu ; mais il ne faut jamais oublier qu'on a affaire à ce singulier législateur de 1849 qui, essayant toujours de concilier l'inconciliab e, a bien ôté à la chambre le droit de refuser les recettes, mais en lui laissant celui de refuser les dépenses (article 99). Tout le conflit de 1862 à 1866 a roulé sur cette contradiction. Le ministère invoquait la pratique de douze ans durant lesquels on avait toujours gouverné, pendant au moins six mois de l'année, sans budget légal ; il faisait valoir l'absurdité évidente qu'il yak donner au pouvoir le droit de lever les impôts en lui refusant celui de les dépenser. La loi se tait ici, disait-il ; or, en ce cas de silence ou de lacune de la loi nouvelle, la loi précédente reste en vigueur, et la loi précédente en Prusse, c'est le pouvoir absolu du roi. D'ailleurs, aucun pouvoir public ne saurait jamais prétendre à empêcher l'État de marcher, à arrêter le cours de la justice, de l'administration,

de l'enseignement, en suspendant le payement des fonctionnaires. « La Constitution, disait M. de Bismark • dans un remarquable discours du 27 janvier 1863, la » Constitution exige dans toutes les questions, et aussi » dans celles de la législation budgétaire, l'accord et » l'équilibre des trois pouvoirs, et aucun de ces pouvoirs, » d'après elle, ne doit contraindre les autres. Aussi in- » dique-t-elle comme moyen d'entente les compromis. Si » ce compromis ne réussit pas à s'établir, il naît un con- » Ait, et comme la vie de l'État ne saurait s'arrêter, ces » conflits deviennent des questions de force. Celui qui a » la force dans sa main procède alors dans son sens. » C'est là ce qui arriva malheureusement; et si une partie de la faute fen est sans nul doute au ministère ne voulant rien céder à la chambre, qui avait raison dans la forme, et à la chambre ne voulant rien céder au ministère, qui avait raison dans le fond, le tort principal en revient cependant à une Constitution assez illogique et assez incomplète pour laisser place à de pareils conflits; il revient aussi aux précédentes représentations du pays qui, pendant les douze premières années où aucune divergence grave ne les séparait du gouvernement, n'avaient rien fait pour résoudre ces contradictions et pour combler ces lacunes.

Ces lacunes en effet et ces obscurités de la loi fondamentale ne sont malheureusement pas isolées. Par exemple, la Constitution s'exprime d'une façon ambiguë sur le droit de virement que le gouvernement revendique en vertu d'une tradition constante et que la chambre refuse au nom des principes. De même encore l'organisation importante de la cour des comptes manque

de base légale. Cette cour existe et fonctionne ; mais, aucune loi n'en réglant la procédure, le gouvernement en lait examiner les comptes d'après un simple règlement, afin d'obtenir de la chambre, à laquelle on soumet les comptes vérifiés, la décharge qu'elle n'a pas refusée jusqu'ici, mais qu'elle pourrait bien refuser, le cas échéant, sous prétexte de défaut de la loi. Heureusement, — ou faut-il dire malheureusement? — le dommage matériel n'est pas grand pour le pays, et celui-ci passe facilement sur ces irrégularités pécuniaires. L'administration des finances a toujours été exemplaire en Prusse, et, quelles que fussent les divergences de vue entre le gouvernement et la Chambre relativement aux dépenses publiques, le pays n'a jamais eu à se plaindre du gaspillage de ses fonds.

Telles sont, en ce qui concerne les trois pouvoirs suprêmes de l'État, les lignes fondamentales de la Constitution prussienne ; voici maintenant les principes généraux qu'elle consacre et les droits civils qu'elle accorde à tout Prussien, non plus seulement en théorie cette fois-ci, mais en fait; car il y a peu de pays, — je n'en excepte pas même l'Angleterre et la Belgique, — où la liberté de parler et d'écrire, d'aller et de venir, d'enseigner et de prêcher, soit plus absolue et plus entrée dans les moeurs qu'en Prusse.

Tous les Prussiens sont égaux devant la loi ; tous sont accessibles aux emplois publics, s'ils remplissent les conditions de capacité (1) et après avoir prêté serment à la

(1) On sait que, dans la pratique, le gouvernement prussien a presque systématiquement exclu les israélites des fonctions judi-

Constitution (1) ; tons concourent à proportions égales aux dépenses de l'État; tous ont droit à l'instruction; tous, par contre, doivent leurs bras à la défense du pays.

La liberté personnelle est garantie à tout citoyen par la loi qui, à moins de flagrant délit, interdit toute arrestation sans ordre judiciaire, et qui exige l'ouverture de l'instruction dans les vingt-quatre heures ; par d'autres lois qui assurent l'inviolabilité du domicile et le secret des correspondances ; par celles enfin qui confèrent à tout citoyen le droit d'émigrer sans frais, ainsi que le choix de son domicile et de sa profession, Ce choix, jusqu'à une époque récente, était refusé aux Israélites non naturalisés du duché de Posen. Toute suspension de cet habeas corpus doit être approuvée par les chambres, qui doivent être convoquées immédiatement pour autoriser l'état de siège ou d'autres mesures exceptionnelles.

La propriété est libre en Prusse au même titre que les personnes. Tout citoyen peut acquérir des biens de toute sorte (2) ; la mort civile elle-même a été abolie, et les servitudes diverses qui, même après l'édit du 9 octobre 1807, avaient réussi à se maintenir, ont été définitivement écartées en 1850, notamment le droitde chasse

ciaires, en se fondant sur leur incapacité de recevoir le serment chrétien, argumentation inadmissible à tous égards, et contre laquelle de nombreuses pétitions sont venues prolester. Pour les autres fonctions, le gouvernement s'est montré plus large envers les juifs.

(1 ) L'armée de terre et de mer ne prête naturellement serment qu'au roi, qui en est le chef suprême.

(2) Excepté cependant les religieux cloîtrés après avoir prononcé leurs vœux.

sur terre étrangère. Il est interdit de fonder des fiefs, et ceux qui existaient encore ont été changés en alleux ; par contre, tout le monde, bourgeois ou noble, peut établir des fidéi-commis, de même que tout le monde, chrétien ou juif, peut désormais acquérir les biens nobles réservés autrefois à la noblesse. La propriété est d'ailleurs inviolable, car la peine de la confiscation est pour toujours abolie, et l'expropriation pour cause d'utilité publique est sagement restreinte (1).

La Constitution consacre formellement la liberté des opinions, en supprimant pour toujours la censure et en soumettant les délits de presse aux conditions du droit commun. Tout le monde peut fonder un journal sans autorisation préalable (2) ; cependant le cautionnement est exigé pour les publications périodiques politiques, qui d'ailleurs ne sont soumises qu'à un timbre insignifiant (1 centime). La saisie des journaux et brochures n'est autorisée qu'à la condition de déférer dans les vingtquatre heures aux tribunaux réguliers les articles incriminés. Le gouvernement n'a essayé qu'une seule fois de méconnaître cette législation en introduisant, par ordonnance du 1 er juin 1863, le système des avertissements

(1) La loi promise à cet égard par la Constitution est encore une de celles que, depuis seize ans, gouvernement et chambres n'ont pas trouvé le loisir de préparer et de voter.

(2) Il est cependant nécessaire, pour ouvrir une imprimerie, une lithographie, un cabinet de lecture ou une librairie, d'en demander l'autorisation à la préfecture (régence) ; mais cette autorisation ne peut être refusée qu'aux personnes mal famées ; le recours à l'autorité supérieure est d'ailleurs toujours ouvert, et les motifs de refus doivent être exposés dans un acte public.

administratifs. Cette ordonnance fut cependant retirée après cinq mois, dès la réunion de la représentation nationale, qui refusa de la sanctionner et la déclara inconstitutionnelle (1).

La liberté religieuse dont jouit la Prusse es^ traditionnelle et ne fut pas même sérieusement entravée par les restrictions de la paix de Westphalie. On connaît la tolérance religieuse du gouvernement de Frédéric II. L'exercice public de tout culte et la formation de nouvelles sociétés religieuses n'ont jamais été interdits en Prusse, et la séparation absolue de l'Église et de l'État y est reconnue en principe. Toutefois les lois qui devaient régler l'état civil et introduire le mariage civil facultatif ont échoué jusqu'à présent contre l'obstination de la chambre haute, qui a également essayé, mais sans succès, de contester aux israélites possesseurs de biens nobles le droit découlant de ces biens, d'administrer la police locale et de siéger dans les assemblées provinciales, sorte de grands conseils généraux, sur lesquels nous reviendrons. Toutefois le patronage ecclésiastique attaché à ces biens est, comme de raison, refusé aux propriétaires israélites et transféré à l'État.

(1) Quant à la censure théâtrale, elle a été également abolie et quiconque est allé, au plus lort du despotisme, voir aux spectacles de Berlin le personnage qu'on faisait jouer au terrible M. de Bismark et à tous les puissants de l'État, a dû s'en convaincre aisément. Jamais M. Guizotni lord Palmerston n'ont eu à subir sur les planches ni dans les journaux satiriques toutes les attaques et tous les horions dont on a gratifié le tyran pendant plus de quatre ans dans le Kladderadatsch et sur le théâtre de Wallner.

Le droit de réunion est à peu près illimité en Prusse, et l'on sait qu'on en use largement. Tout le monde a le droit de former des sociétés ou de convoquer des assemblées populaires dans un lieu clos, sans avoir besoin de l'autorisation préalable de la police, qu'on est cependant tenu de prévenir vingt-quatre heures à l'avance, et qui a le droit d'y réclamer place pour deux de ses agents, pourvu que ces agents portent l'uniforme distinctif. S'il y a armement ou excitation à des actes de violence, ces agents sont autorisés à dissoudre l'assemblée. En ce cas, ils sont obligés de déférer la question au ministère public, qui doit en saisir les tribunaux dans les huit jours. La seule restriction que la loi apporte au droit de réunion est l'exclusion des femmes, apprentis ou écoliers ; elle interdit aussi la liaison des sociétés entre elles, à l'exception toutefois des sociétés de secours mutuel, de consommation, de coopération, des comités électoraux autorisés à se mettre en relation les uns avec les autres. Les réunions populaires en plein air ont besoin de l'autorisation de la police. Elles sont toujours défendues dans un rayon de quatre lieues autour du roi et des chambres, sur lesquels elles pourraient exercer une pression.

On sait que tout Prussien se doit à la défense de l'État, et que le remplacement n'est admissible à aucune condition. Nous exposerons dans un autre chapitre l'organisme de ce système militaire ; il nous suffit ici d'en avoir signalé le principe.

Telles sont, dans leur ensemble, les dispositions de la Constitution qui assurent l'égalité civile et religieuse et la liberté personnelle en Prusse. Les exceptions que souf-

frent ces principes sont rares et ne s'appliquent guère qu'au petit nombre de princes autrefois souverains, médiatisés en 1 803 et en 1 81 5 (1 ), et auxquels l'article 1 k de l'Acte fédéral garantissait des privilèges dans tous Jes États allemands. La Constitution prussienne ne les avait cependant pas respectés; mais une loi, portée en 1854, leur a de nouveau confirmé ces droits exceptionnels qui consistent dans l'exemption du service militaire et des impôts directs, droits de succession, etc., dans un droit de police, de justice de paix, d'administration forestière, de patronage enfin sur les églises et les écoles de leurs ci- devant États. Quoique obligés de rendre hommage au roi, et bien que soumis aux lois du pays, ils ne sont cependant justiciables que des cours d'appel de leur ressort, et ils ont le droit de lever certains impôts, restes d'auciennes servitudes non rachetées. Ils ne peuvent aliéner leurs domaines.

Quant à la petite noblesse, elle est évidemment favorisée dans les nominations militaires, mais elle n'a plus aucun privilège légal depuis que la Constitution a réalisé les dernières promesses de l'édit du 9 octobre 1807. Les droits honorifiques, tels que titres et blasons, lui sont cependant restés sans restriction et garantis par les lois. La chevalerie des provinces rhénanes, qui ont conservé le Code Napoléon, jouit aussi de la liberté de tester, que ce Code restreint si considérablement (2).

(1) Il y en a treize dans le royaume.

(2) Il faut cependant, pour jouir de ce privilège, avoir exercé ce droit avant la Révolution française, et les chevaliers n'en jouissent qu'avec de nombreuses restrictions.

Malgré le caractère sommaire de ces indications, on peut juger d'après elles l'esprit de cette Constitution qui devra devenir une réalité, si Ton veut que le pays entre définitivement en possession du selfgovernment. Elle est loin d'être parfaite, et nous n'en avons pas déguisé les imperfections ; mais cela nous toucherait peu, si, telle qu'elle est, on l'acceptait et pratiquait sincèrement de part et d'autre ; car une Constitution, après tout, est toujours A ce que la font les hommes, et mieux vaut eu général celle qu'on a que celle qu'on a encore à faire. Il ne servirait de rien de nier que le principe même du parlementarisme, si admirable ailleurs, a de nombreux inconvénients dans un pays essentiellement bureaucratique comme la Prusse. La Prusse, surtout dans ses provinces orientales, renferme, il est vrai, bien des éléments aristocratiques, indispensables, selon nous, au fonctionnement d'un Etat parlementaire ; mais la chambre des seigueurs ne prouve que trop, depuis seize ans, que les nobles prussiens n'ont pas encore compris le grand rôle qu'ils pourraient jouer en prenant modèle sur les pairs d'Angleterre. Quant à la chambre des députés, elle aussi a laissé à désirer. Trop exclusivement composée de politiques d'occasion, elle n'a pas toujours offert des garanties sérieuses pour le développement d'un régime parlementaire réel. L'instruction et l'intelligence ne suffisent pas pour gouverner un pays : il faut encore l'expérience du métier et la connaissance pratique des intérêts généraux ; il faut surtout le loisir. Rien de plus dangereux que des députés dilettanti. Des fonctionnaires, des avocats, des médecins, des savants, qui font de la députation une af-

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faire secondaire au lieu d'en faire leur occupation unique, ne pourront jamais suffire à toutes les exigences du régime parlementaire, où chaque membre est appelé à participer au gouvernement du pays, tâche qui vaut bien la peine qu'on s'y adonne à l'exclusion de toute autre.

Quant à la Constitution elle-même, en tant que forme légale du gouvernement, comme les deux partis extrêmes, féodaux et radicaux, qui en veulent à l'existence même et au principe de cette Charte, sont aujourd'hui évincés, comme le ministère a besoin de l'appui de la chambre vis-à-vis de l'Allemagne, comme la chambre a besoin d'un ministère que l'opinion du pays lui impose, le moment semble venu de combler les lacunes et de fixer le sens des articles obscurs qu'une expérience de seize ans a fait découvrir dans le pacte fondamendal. Des deux côtés on paraît avoir compris que « qui veut trop avoir n'a rien »; l'esprit de conciliation a remplacé l'esprit de méfiance réciproque, et il n'est pas téméraire d'espérer la continuation des concessions mutuelles que se font aujourd'hui chambres et gouvernement, et qui peuvent seules assurer le règne d'un système dont l'essence repose sur les compromis. Ce qui est certain, c'est qu'on se gardera de remplacer ou de modifier trop radicalement la Constitution actuelle. Chaque année, — on le sent très-bien aujourd'hui, — chaque année qu'elle peut gagner est une force nouvelle qu'elle acquiert, parce que chaque année ajoute à l'auréole dont toute charte a besoin, et chaque année enseigne au pays à mieux se servir de cet instrument aux rouages délicats qu'on appelle une Constitution parlementaire.